文 佟林杰，孟衛(wèi)東（燕山大學經濟管理學院，河北秦皇島，066004）

臨避一詞產生于20 世紀70 年代，歐·海洛首次提出并用來描述那些既能創(chuàng)造經濟價值同時也會對環(huán)境以及居民生活產生負效應的設施和項目，隨后便被廣泛應用于社區(qū)和地區(qū)沖突的研究和治理之中。我國社會正處于由工業(yè)化時代向后工業(yè)時代轉變的關鍵時期，公民環(huán)境保護意識的覺醒以及社區(qū)民主的不斷進步，城市居民對于生活環(huán)境和品質的要求逐步提高，但是隨著城市化進程的不斷推進以及社區(qū)建設的不斷完善，由城市發(fā)展和社區(qū)建設所引發(fā)的公共沖突問題不斷增加，在這些沖突和問題中以鄰避設施問題尤為突出。

一、多學科角度鄰避沖突的詮釋

我國工業(yè)化時代以環(huán)境為代價換來的社會經濟的飛速發(fā)展的弊端已經在當今社會初露端倪，同時也給城市居民的生活帶來了極大的困擾。在城市和社區(qū)的鄰避沖突問題的研究中，對于鄰避沖突的界定十分重要，下面從經濟學、政治學、社會學、法學以及心理學五個角度來對鄰避沖突進行闡釋。

首先，從經濟學角度看，鄰避沖突產生的原因主要有兩個方面：一方面是鄰避設施所帶來的負外部性效應。城市公共設施雖然可以為公民的日常生活和城市發(fā)展提供便利和經濟價值，但是其顯性和隱性的負外部性成本有可能高于所帶來的收益價值，從而對城市居民的生活環(huán)境帶來破壞性的影響。另一方面是多元利益結構的不均衡分布，主要指由個體經濟效用的差異性所引起的利益沖突。鄰避設施臨近個體會認為在享用均等服務的前提下，個人為他人的效用增加而承擔了更多的隱性成本，從而導致利益結構的不均衡分布，從而導致鄰避沖突的發(fā)生。

其次，從政治學角度來看，鄰避設施是在政府主導和支持下建立起來的，那么由鄰避設施引起的沖突是公民群體與政府間矛盾的直接體現和表現形式。政府作為維護公民權益的部門，公民本應對其行政決策和行政行為予以支持，但是當行政決策或行為觸及到公民個體或群體的直接利益時，政府的公信力便會急劇弱化，鄰避沖突即是如此。鄰避設施所引起的公民與政府部門的沖突主要原因在于政府信息公開程度較低、政府決策過程缺乏公民參與、未建立政府與公民互動的溝通和訴求回應機制等等。

再次，從社會學角度來看，鄰避沖突集中體現了個人與整體利益沖突以及社會公平性的問題。鄰避設施建立的初衷是為了滿足公共利益，但是以犧牲部分人利益為代價換取整體的公共利益是不公平的。從另一個角度來看，當鄰避設施迫于民意而更換選址的時候，必然會導致鄰避設施向弱勢群體方轉移，這對于社會整體利益及公平性是一種變相否定。

第四，從法學角度來看，鄰避沖突可以被視為對政府行政行為和行政決策的法律監(jiān)督手段。個人或群體相對于政府而言都屬于弱勢群體，當政府決策或行為觸及個人或群體的個人利益時，個體或群體便會自發(fā)的在個人權力的活動范圍內以自由運作的方式進行其利益訴求表達，從這個角度來看，由鄰避設施引發(fā)的群體性事件相當于是對政府行政行為或行政決策的監(jiān)督手段，有利于政府行政決策的科學性以及政府形象的提升。

第五，從心理學角度來看，隨著公民話語理論以及公共服務理論的發(fā)展，公民的利益訴求的話語空間在不斷拓展，相對來說政府的影響力和控制力在不斷的減弱。在鄰避沖突中公民個體或群體往往存在法不責眾心理，會選擇以對抗的方式進行利益訴求的表達，而絕大部分公民是在從眾心理的影響下，選擇屈從于主體的意識流，忽視法律的限制，從而導致情緒化行為的產生，甚至是沖突的爆發(fā)。

綜上所述，本文將鄰避沖突界定為在由政府主導的城市和社區(qū)公共設施和項目的建立和維護過程中，由于鄰避設施的顯性和隱性風險成本的存在而導致公民個體或群體利益受損而引發(fā)的公民個體或群體與政府之間的對抗矛盾和沖突。

二、城市發(fā)展中的“鄰避沖突”成因分析

城市發(fā)展中鄰避沖突產生的直接原因包括鄰避設施建設而產生的對公民生活環(huán)境以及身體健康造成威脅的不可控因素，而影響鄰避沖突的深層次原因主要可以從社會、政府、公民三個層面進行分析。

（一）社會層面

從社會層面分析，城市發(fā)展中鄰避沖突產生的原因主要可以歸結為社會公共意識的缺失以及社會心理的扭曲兩個方面：首先，社會公共意識的缺失。公民公共意識的核心是公民個人自主性、獨立性的內核與社會整體的公共性內核相互協(xié)調統(tǒng)一，公民個人不應孤立于社會整體之外，而應在保持個人獨立性的同時積極融入社會公共性領域，公民需要以更廣闊的群體利益來理解自我利益，認識到正確的群體利益和個人利益價值觀是社會生活的必要前提，只有這樣，才能使公民主動參與公共領域的建設，追求公共目標和公共利益。但是我國目前的社會公共意識僅僅還停留在個人層面，公民對于公共領域的參與度不足，參與的積極性有待提高。

其次，社會心理的扭曲。由鄰避設施而引發(fā)的鄰避沖突從一個側面折射出我國社會公共領域整體心理狀態(tài)的扭曲。城市和社區(qū)公共設施的建立目標是實現公共利益共享，公民應該積極主動的參與其中，并自覺維護。但是現實恰恰相反，公民總是希望無償享有公共設施帶來的福利和利益，但是拒絕承擔因此而產生的成本，當公共設施影響或侵害公民個人利益的時候，公民往往會采取對抗的形式來表達利益訴求，引起矛盾的激化和升級，從而導致鄰避沖突的產生。

（二）政府層面

政府作為城市公共設施建設的主導者在公共設施的設計、選址以及維護等方面度發(fā)揮著重要作用。鄰避沖突產生的政府層面的原因主要包括以下四個方面：第一，政府公信力弱化。政府公信力指的是公民對政府及其行政行為的滿意度評價以及政府對公民的影響力和號召力，政府公信力的高低體現了公民對政府工作的滿意度以及信任程度。由于政府官僚制作風、腐敗以及行政決策的不科學性等因素的影響導致政府公信力不斷下滑，根據相關調查顯示，政府公信力由高到低排序為中央政府、省級政府、地方政府。當公民的利益受到損害時，公民往往會采取群體性對抗的方式來尋求更高層次政府的關注和重視，因此在這種群體性心理的影響下便導致了鄰避沖突的發(fā)生。

第二，公民利益訴求表達機制不健全。公民利益訴求表達機制不健全主要包括兩個方面：一方面指的是公民參與決策機制的缺失。在城市公共設施的建設過程中占絕對主導地位、掌握著公共權力和資源的是決策的最終制定者，其很少或者根本未尋求公民參與的途徑。這種不透明的決策方式和過程勢必為權力尋租提供了滋生的空間和土壤，從而對公共設施的決策產生影響；另一方面指的是政府回應性機制不健全。當鄰避沖突發(fā)生初期，假如政府積極回應，盡快了解民意訴求并予以滿足的話，那么鄰避沖突便會被消滅在萌芽狀態(tài)，不會演變?yōu)榇笠?guī)模的群體性事件。但是，現實生活中當鄰避沖突出現或即將出現的時候，面對社會和網絡的問責政府往往不是積極應對而是相互推諉，這不僅不能解決沖突反而會激化矛盾。

第三，公共政策的價值性偏離。公共政策的價值性偏離主要包括兩個方面：一方面指的是公共政策的合法性不足，公共政策的合法性來源主要包括符合法律的規(guī)定并得到公民的認可，但是在鄰避設施的沖突之中，圍繞鄰避設施的一系列公共政策雖然符合法律的規(guī)定，但是以損害一部人利益為代價換取的整體公共利益必然不會得到全部公民的認可和接受，因此，公共政策的合法性無法確定；另一方面指的是公共政策的公共性偏離。公共政策應該充分體現公共性的特點，應該符合所有政策相關主體的利益，但由于政府及其行政人員的理性意識的存在，政策的公平性難以保障，而且對于話語權弱勢地區(qū)根本沒有機會和途徑去表達群體利益，因此便造成了公共設施的享用主體與成本承擔主體的失衡性，這也是公共政策公共性缺失的主要表現。

（三）公民層面

鄰避沖突的公民層面影響因素主要包括公民心理的導向性以及公民綜合素質的差異性兩個方面：第一，公民心理的導向性。鄰避沖突中公民往往會受到法不責眾心理、從眾心理以及自利性心理的影響而激化鄰避沖突和矛盾。首先，法不責眾心理是公民群體對抗性的心理基礎。法不責眾指當某種行為具有一定群體性和普遍性時，即使存在不合理和不合法因素，法律也難以進行懲戒。其次，從眾心理。當利益受損主體采取對抗性手段維護其權益的時候，其他相關或臨近相關主體可能會由于情緒感染或迫于群體壓力而選擇從眾，從而導致事態(tài)的嚴重化。最后，自利性心理。鄰避設施的利益受損者其直接目的并不是為了維護公共利益，而是借公共群體的名義實現個人利益的最大化，無論是個人還是社會無不尋求個人利益的最大化，因此，公民個體的自利性心理必然導致鄰避沖突。

第二，公民綜合素質的差異性。由于不同地區(qū)的文化發(fā)展程度以及公民的受教育水平的差異性，各地區(qū)對于鄰避設施風險的認識和理解程度存在差異性，因此，鄰避設施必然由高素質群體向弱勢群體轉移，這在無形之中為鄰避沖突埋下了隱患，隨著弱勢群體知識水平的不斷提高以及認識的不斷深化，不僅會引起弱勢群體與政府之間的鄰避沖突，同時也會激化兩個群體之間的矛盾，無形中增加了社會的不安定因素，影響社會的和諧和穩(wěn)定。

三、城市發(fā)展中“鄰避沖突”風險的應對策略

城市發(fā)展中鄰避現象的增多必然會對城市經濟社會的發(fā)展以及和諧穩(wěn)定帶來一定程度的影響，因此，如何化解和應對城市發(fā)展中的鄰避沖突風險成為當前城市發(fā)展中的重要課題。本文主要從鄰避沖突風險管理體系的構建、多元主體協(xié)作參與以及完善相關法律體系等三個方面化解城市發(fā)展中的鄰避沖突風險。

（一）構建鄰避沖突風險管理體系

鄰避沖突風險管理體系主要包括風險評估和預警機制、風險保障機制及風險補償機制三個方面。首先，建立鄰避沖突風險評估和預警機制。一方面，在鄰避設施的設計和規(guī)劃初期對鄰避設施可能對周圍居民造成的顯性風險因素諸如污染、噪音等負面因素進行科學性評估，并對鄰避設施的潛在風險諸如化學性侵蝕、輻射性等隱性因素進行評估和分析，并根據不同的負面影響等級進行分類。另一方面，當鄰避設施投入使用并發(fā)揮其公共效應時，政府應委托專業(yè)機構對鄰避設施的安全隱患及潛在風險進行定期的檢查和維護，并且定期發(fā)布鄰避設施的監(jiān)控和檢查報告，保證臨近居民的知情權。

第二，建立鄰避沖突風險保障機制。建立鄰避沖突的風險保障機制主要是以公民社會心理因素為出發(fā)點的，通過向公民提供鄰避設施潛在風險的保障性措施來減小或緩解公民的焦慮和不安情緒。風險保障機制主要包括兩個方面。首先，作為公共設施建設的主導者政府應該嚴格執(zhí)行國家關于環(huán)境保護的相關法律法規(guī)的規(guī)定，在法定權限行使行政權力，并且應制定嚴格的鄰避設施管理制度，并監(jiān)督執(zhí)行。其次，與設施臨近居民簽訂權益保障協(xié)定。協(xié)定必須明確雙方的責任和義務，同時對可能出現的潛在風險責任歸屬問題以及風險賠償相關細節(jié)進行明確的劃分和規(guī)定。

第三，建立鄰避沖突風險補償機制。建立鄰避沖突風險補償機制的主要目的是為了減緩公民的對抗情緒，賠償因鄰避設施所帶來的物質和經濟損失。鄰避沖突風險補償機制的理論基礎是基于“經濟人”的假設提出來的，“經濟人”的天性是追求個人利益的最大化，但是隨著社會的發(fā)展“經濟人”已經開始向“社會人”甚至是“自我實現人”轉變，公民個體不僅僅為了追求個人利益的最大化，而更重視對生活環(huán)境和生活品質的要求，以往單一的經濟補償方式已經無法真正緩解公民的對抗情緒，因此，鄰避沖突風險補償機制分為物質補償和精神補償兩種方式。物質補償主要包括經濟補償和實物補償兩種，經濟補償主要包括對公民健康體檢、給予賠償金等等。實物補償指完善公共設施和服務、整改有潛在風險的鄰避設施等等。精神補償主要包括公開道歉以及保證公民的參與權與建議權，當損失不可避免的情況下，除經濟補償以外還應對公民進行公開道歉，平復公民的情緒。保證公民的參與權和建議權是精神補償的另一種形式，這主要是體現政府對公民權的重視，真正讓公民感覺到當家作主的優(yōu)越感，從而達到心理上的平衡。

（二）建立多元主體參與協(xié)作機制

第一，建立公民參與機制。以往的公共設施的建設都是在政府內部運作，政府信息公開程度較低，公民的知情權被剝奪。公民參與機制的建立可以有效地保障公民的知情權，減少決策執(zhí)行的對抗性隱患，同時也將設施運作的整個過程置于公民的監(jiān)督之下，有效的防范了權力尋租的可能性。公民參與機制的關鍵問題是如何平衡公民參與和政府行為之間的關系，需要從兩個方面努力：首先，在設施的論證和決策階段，建立完整的民意調查制度，通過群眾訪談等形式廣泛征求臨近居民的意見，盡量保證利益相關個體都參與其中。同時公民自選代表全程參與設施決策的投票和監(jiān)督工作，保證公民參與的制度化和規(guī)范化。其次，由于技術的有限性，不排除產生風險的可能性，因此，在設施運行和維護階段，公民參與的主要形式是與政府制定和建立相應的補償方案，提高政府的公信力，減少公民由于信息不對稱所引起的心理恐慌。

第二，引入第三方參與機制。在設施建設和鄰避沖突風險處理階段都需要引入除政府和公民以外的第三方主體參與。首先，第三方的參與有利于提高決策的科學性。政府不是專業(yè)的技術部門，公民也不是技術專家，在公民參與下的政府公共設施的決策并不一定是最科學的，因此，第三方的參與有效彌補了政府和公民科學性、技術性的不足。其次，由于利益相關主體的理性思維的導向性，有可能會影響利益相關主體雙方的決策和行為，而第三方機構與利益相關雙方無利益關系，能夠保證鄰避設施風險評估、預測等方面的可信度。最后，第三方機構能夠有效的協(xié)調利益相關主體雙方的矛盾。當鄰避設施產生負面影響，尤其是在政府和公民情緒對立的情況下，第三方機構的參與能夠有效的緩解對抗情緒，保證雙方在平等協(xié)商的基礎上達成一致的處理意見。

（三）克服公共政策負外部性，完善相關法律體系

薩繆爾森定義的外部性是指那些生產或消費對其他團體強征了不可補償的成本或給予了無需補償的收益的情形。公共政策的負外部性指的是政府在提供公共產品和服務的同時，對部分群體產生額外附加成本，對社會和生態(tài)環(huán)境產生負效用，鄰避設施就是典型的代表。因此要克服公共政策的負外部性需要從兩個方面努力。首先，公共政策制定的科學性。在鄰避政策制定過程中需要政府、公民、專業(yè)機構三方的共同參與，保證公共政策的可信度和執(zhí)行的通暢性。其次，公共政策的效用測評。測評標準主要包括決策的成本投入和產出比、公共產品和服務的改善程度以及公共政策的公民滿意度等等，從上述幾個方面對公共政策進行立體式測評，將公共政策的負外部性降到最低。

雖然我國關于環(huán)境保護的法律較多，但是與鄰避設施相關的法律法規(guī)還較少，通過立法來規(guī)范鄰避設施的相關流程，有利于避免因法律漏洞而導致的無序或違規(guī)建設的情況發(fā)生。城市鄰避沖突問題的增加使公民逐漸認識到我們周圍潛伏著諸多的風險因素，因此，加快關于鄰避設施的立法不僅是環(huán)境保護的需要，同時也是保護公民權益不受損害的重要手段。

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