柳思維

（湖南商學(xué)院，湖南長沙410205）

黨的十八屆三中全會公報指出：“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是制約城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的主要障礙。必須健全體制機制，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進程、共同分享現(xiàn)代化成果?！痹诙嗄甑某擎?zhèn)化調(diào)研中，我深感實施農(nóng)民就近就地市民化是推進新型城鎮(zhèn)化促進城鄉(xiāng)一體的客觀要求與戰(zhàn)略選擇。

一、 問題的提出

農(nóng)村城鎮(zhèn)化的問題是我國20世紀(jì)70年代末從事經(jīng)濟學(xué)研究時就關(guān)注的一個領(lǐng)域，這也和我的工作經(jīng)歷有關(guān)。1970年秋，我從中國人民大學(xué)貿(mào)易經(jīng)濟專業(yè)畢業(yè)后分配到湘西土家族苗族自治州民族貿(mào)易局工作，擔(dān)任辦公室綜合秘書，就與民族地區(qū)農(nóng)村小集鎮(zhèn)結(jié)下了不解之緣。一方面，我相當(dāng)多的時間是下到全州十個縣的農(nóng)村城鎮(zhèn)做市場調(diào)查，湘西許多著名小城鎮(zhèn)也是我下去調(diào)查的地點，1970年8月份第一次調(diào)查就去了永順縣王村鎮(zhèn)，此外如永順縣萬坪鎮(zhèn)，龍山縣里耶鎮(zhèn)，花垣縣茶洞鎮(zhèn)，吉首乾州鎮(zhèn)、瀘溪縣浦市鎮(zhèn)，保靖縣遷陵鎮(zhèn)、大庸縣永定鎮(zhèn)、沅古坪鎮(zhèn)、桑植洪家關(guān)鎮(zhèn)、鳳凰縣阿拉鎮(zhèn)等一些著名小城鎮(zhèn)，尤其是1973年，組織上安排我去鳳凰縣阿拉區(qū)供銷社蹲點鍛煉，我在鳳凰縣阿拉鎮(zhèn)工作生活了整整一年，目睹了地處湘黔邊境上這一農(nóng)村小城鎮(zhèn)的一幕又一幕，親身感受到小城鎮(zhèn)在農(nóng)村經(jīng)濟生活的重要作用。多年來我一直主張中國的城鎮(zhèn)化不但要關(guān)注大中城市的發(fā)展，更應(yīng)注重發(fā)展農(nóng)村重點小城鎮(zhèn)，推動與促進農(nóng)民就地就近城鎮(zhèn)化。

1998年為了應(yīng)對城鎮(zhèn)化的新階段到來，我申報了湖南省軟科學(xué)課題：“以縣城擴容提質(zhì)為中心加快湖南農(nóng)村城鎮(zhèn)化的研究”，課題獲得省科技廳立項同時納入當(dāng)年湖南省各民主黨派參政議政重點調(diào)研課題，我和課題組的同志先后到益陽市赫山區(qū)的泉交河鎮(zhèn)、滄水鋪鎮(zhèn)，常德市安鄉(xiāng)縣城以及岳陽市湘陰縣、君山區(qū)、長沙市望城縣、湘潭市湘潭縣等地城鎮(zhèn)調(diào)查。在調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，執(zhí)筆撰寫了“以縣城擴容提質(zhì)為重點加快我省農(nóng)村城鎮(zhèn)化和農(nóng)村人口非農(nóng)化”的主題報告，調(diào)研報告初稿還得到了著名經(jīng)濟學(xué)家原民盟中央副主席厲以寧教授、馮之浚教授的肯定和修改，報告中明確提出：“通過實地調(diào)查和研究我省城鎮(zhèn)化發(fā)展?fàn)顩r，認為在近，中期應(yīng)當(dāng)由中小城鎮(zhèn)數(shù)量擴張轉(zhuǎn)到以縣城擴容和城鎮(zhèn)化建設(shè)質(zhì)量升級為重點的發(fā)展模式上來?！?依據(jù)這一調(diào)研報告，在全省政協(xié)會上提交了“十五期間以縣城擴容提質(zhì)為重點加快全省城鎮(zhèn)化”的提案，后來湖南省政府將這一建議納入到十五規(guī)劃中，當(dāng)時的湖南省計劃委員會還專門來函對此提案予以肯定。

在主持湖南省關(guān)于以縣域擴容提質(zhì)為重點加快農(nóng)村城鎮(zhèn)化課題的同時，1999年我申報了“關(guān)于環(huán)洞庭湖地區(qū)農(nóng)村小城鎮(zhèn)市場結(jié)構(gòu)研究”的課題被國家社會規(guī)劃辦評審批準(zhǔn)立項，使我對農(nóng)村小城鎮(zhèn)的研究更加專門化和深入。其后，我在主持湖南省重大社科基金項目“湖南應(yīng)對中部崛起的戰(zhàn)略與對策研究”中，重點將小城鎮(zhèn)發(fā)展納入到長株潭城市群戰(zhàn)略當(dāng)中，作為專門論述，2005年我又主持了國家社科基金項目“關(guān)于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的研究”，提出將發(fā)展重點農(nóng)村小城鎮(zhèn)作為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的空間節(jié)點，與城市化、工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步推進，課題結(jié)題評審為優(yōu)秀，2008年我申報主持了湖南省重大社科基金招標(biāo)項目課題“長株潭城市群建設(shè)中的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌制度創(chuàng)新研究”，我?guī)ьI(lǐng)課題組同志，先后來到長沙縣的星沙鎮(zhèn)、榔梨鎮(zhèn)、黃興鎮(zhèn)、金井鎮(zhèn)等地調(diào)查，對重點小城鎮(zhèn)的發(fā)展及其在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中的重要作用有了更深的認識。完成這一課題后，2010年我又主持了湖南省社科基金重大項目委托課題“環(huán)洞庭湖區(qū)域城鎮(zhèn)化研究”。在此基礎(chǔ)上2010年我又以加快湖南城鎮(zhèn)化為題主持了湖南省政府參事調(diào)研課題，并在12月23日省政府召開的紀(jì)念湖南省參事室成立60周年座談會上以“提升湖南小城鎮(zhèn)化質(zhì)量” 向原省長徐守盛、原常務(wù)副省長于來山、省委常委統(tǒng)戰(zhàn)部長李微微等省領(lǐng)導(dǎo)作了直接匯報，得到了省領(lǐng)導(dǎo)的肯定。

2012年我國城鎮(zhèn)化率為52.57%，湖南省城鎮(zhèn)化率達到46.65%，城鎮(zhèn)人口為3097.06萬人，比2011年增加122.44萬人，湖南城鎮(zhèn)化率仍低于全國平均水平5.92個百分點。要使全省城鎮(zhèn)化迅速趕上全國平均水平并能位居前列，一方面必須擴大全省現(xiàn)有29個大中小城市吸納本省農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的能力，另一方面是重視全省71個縣城和幾百個重點農(nóng)村小城鎮(zhèn)就近就地吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的能力。為此，7月份以來，我與李松齡參事、全德輝參事先后赴瀏陽市文家市鎮(zhèn)、大瑤鎮(zhèn)，長沙縣開慧鎮(zhèn)、寧鄉(xiāng)縣灰湯鎮(zhèn)對農(nóng)民就近就地城鎮(zhèn)化情況進行了調(diào)查，并先后召開了縣市政府部門負責(zé)人座談會、鄉(xiāng)鎮(zhèn)負責(zé)人座談會、進鎮(zhèn)落戶的農(nóng)民代表座談會。實踐表明，加快農(nóng)村重點小城小城鎮(zhèn)發(fā)展推進農(nóng)民就近就地市民化城鎮(zhèn)化也是加快城鎮(zhèn)化的有效途徑之一。

二、農(nóng)民就近就地市民化的依據(jù)

農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的空間特征來看，城鎮(zhèn)化可以簡單地劃分為就近就地城鎮(zhèn)化和遠程城鎮(zhèn)化這兩種模式，其中，就近就地城鎮(zhèn)化是指農(nóng)村剩余勞動力選擇本地的小城鎮(zhèn)作為工作和落戶的主要目標(biāo)。

1.農(nóng)民就近就地市民化可以緩解“候鳥式”城鎮(zhèn)化帶來的交通擁堵效應(yīng)

農(nóng)民工大規(guī)?？鐓^(qū)域進入大城市的“候鳥型”城鎮(zhèn)化模式越來越引發(fā)出一系列難以根治的社會問題，大中城市公共基礎(chǔ)設(shè)施，特別是交通基礎(chǔ)設(shè)施的供給難以滿足迅速膨脹的城市人口，越來越多的城市采取汽車上牌限制、汽車上路限行等措施來應(yīng)對。此外，每年春節(jié)前后的“春運難題”也與流動人口過度向東部沿海大城市集聚有著密切的聯(lián)系。近幾年由于我省城市建設(shè)及縣城和小城鎮(zhèn)擴容提質(zhì)加快，農(nóng)民工流動由省外為主轉(zhuǎn)向省內(nèi)為主，2012年，全省流動到省外半年以上的人口為571.71萬人，省內(nèi)流動人口為653.61萬人。這在一定程度上緩解了大城市及省際的交通擁堵。

2.農(nóng)民就近就地市民化有利于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌并促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展

實行就地就地城鎮(zhèn)化就是要大力改善農(nóng)村小城鎮(zhèn)和當(dāng)?shù)氐幕A(chǔ)設(shè)施、公用設(shè)施和社會發(fā)展條件，讓農(nóng)民不離土、不離鄉(xiāng)也一樣可以享受城市的現(xiàn)代物質(zhì)文明和精神文明，并努力提高自身素質(zhì)，向現(xiàn)代市民轉(zhuǎn)變。近幾年來湖南長沙縣、望城區(qū)、瀏陽市正是通過加快重點小城鎮(zhèn)建設(shè)，努力實現(xiàn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化、產(chǎn)業(yè)發(fā)展一體化、環(huán)境治理一體化、社會保障一體化、公共事業(yè)一體化，促進了農(nóng)民就地城鎮(zhèn)化、城鄉(xiāng)居民待遇一體化、經(jīng)濟發(fā)展一體化。

3.小城鎮(zhèn)在空間上遍布全國各地客觀上有利于方便農(nóng)民就近就地市民化

從中部地區(qū)六省來看，建制小城鎮(zhèn)多達6000多個，連接廣大農(nóng)村腹地。其中湖南省縣級城關(guān)鎮(zhèn)約在71個、建制鎮(zhèn)總體數(shù)量979個，但多數(shù)鎮(zhèn)“規(guī)模小、布局散、產(chǎn)業(yè)弱、設(shè)施差”的實際狀況沒有得到明顯的改善，小城鎮(zhèn)的發(fā)展?jié)摿臀{農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的能力還很大。特別是一批重點小城鎮(zhèn)連接和輻射周邊廣闊的農(nóng)村腹地，具有吸納當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的優(yōu)勢與能力，有利于農(nóng)民就地城鎮(zhèn)化，而這將極大緩解我國農(nóng)村剩余勞動力的轉(zhuǎn)移。如瀏陽市大瑤鎮(zhèn)近年來不但每年吸納了本鎮(zhèn)轄區(qū)農(nóng)民上萬人進鎮(zhèn)，還吸納了貴州、江西等地農(nóng)民上萬人。

4.農(nóng)民的鄉(xiāng)土情結(jié)有利于就近就地市民化

鄉(xiāng)情、親情和友情是中國傳統(tǒng)文化的重要組成部分，農(nóng)民在春節(jié)、清明、端午、中秋等傳統(tǒng)節(jié)日習(xí)慣與家人團聚的親情偏好十分濃烈。這種親情鄉(xiāng)情結(jié)為農(nóng)民就地城鎮(zhèn)化創(chuàng)造了非常好的條件，家鄉(xiāng)小城鎮(zhèn)建設(shè)得越好，就會吸引農(nóng)民工落葉歸根返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)和定居。我們到大瑤鎮(zhèn)、灰湯鎮(zhèn)、開慧鎮(zhèn)與進鎮(zhèn)落戶的農(nóng)民工代表座談，普遍反映：家鄉(xiāng)小鎮(zhèn)建設(shè)好了，一般不會外去打工。

5.有利于促進農(nóng)村社會和諧發(fā)展

農(nóng)民“候鳥式”遠距離跨區(qū)域到大城市打工既給城市發(fā)展帶來許多新問題，更給農(nóng)村社會發(fā)展帶來前所未有的新問題，不但使農(nóng)村農(nóng)業(yè)勞動力后繼無人、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)空心化，更造成農(nóng)村社會發(fā)展不和諧，如“三留人員”即留守老人、留守婦女、留守兒童的權(quán)益受到侵害的問題，留守老人被虐待、留守婦女被性侵、留守兒童被拐賣等等，從某種角度看這種“候鳥式”的農(nóng)民城鎮(zhèn)化造成夫妻分離、父子分離、家人離散，從心理上殘害了三代人的發(fā)展，犧牲了三代人的身心健康。而實行農(nóng)民就地就近市民化就較好地解決了這一問題，可以做到三代人經(jīng)常團聚，夫妻、父子互相關(guān)照，親朋戚友互動方便，減少和避免意外事故，促進農(nóng)村和諧。

三、加快農(nóng)民就近就地市民化的實施要點

要加快農(nóng)民就近就地市民化，是一個系統(tǒng)工程，需要多方面協(xié)同努力，具體在實施過程中要認真注意以下幾點：

1.提高農(nóng)民就近就地市民化認識，作為全省新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略要點，納入省政府重要議事日程

思路決定出路，認識引導(dǎo)行動。特別是各級黨政領(lǐng)導(dǎo)要從謀劃新型城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略高度來提高農(nóng)民就近就地市民化的認識。在加快大中城市建設(shè)和城市群發(fā)展的同時，應(yīng)努力將農(nóng)民就近就地市民化作為其中重要一環(huán)。城鎮(zhèn)化的核心和根本是農(nóng)民的市民化，建議將農(nóng)民就近就地市民化作為加快湖南省新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略要點，納入省政府重要議事日程。同時在全省范圍內(nèi)首先選擇和確定50個左右的農(nóng)村重點小城鎮(zhèn)作為農(nóng)民就近就地市民化第一批試點鎮(zhèn)，也作為省市主要領(lǐng)導(dǎo)帶頭抓新型城鎮(zhèn)化的聯(lián)系點，并抽派得力干部專人負責(zé)辦好試點，并給予專項資全、用地指標(biāo)、產(chǎn)業(yè)項目等支持措施，試點取得經(jīng)驗再予以推開。

2.從實際出發(fā)，科學(xué)規(guī)劃重點小城鎮(zhèn)發(fā)展

發(fā)展重點小城鎮(zhèn)要從因地制宜，科學(xué)規(guī)劃，不能盲目追求高起點、高標(biāo)準(zhǔn)。2012年8月長沙市委市政府宣布將用5年左右時間將長沙縣暮云鎮(zhèn)、望城銅官鎮(zhèn)、瀏陽市永安鎮(zhèn)、瀏陽市大瑤鎮(zhèn)、寧鄉(xiāng)縣灰湯鎮(zhèn)建為小城市的中心城鎮(zhèn)，通過5年左右的努力，使這五個小城市的人口規(guī)模達到10萬人以上，經(jīng)濟總量達到100億元以上，財稅收入達到10億元以上?，F(xiàn)在來看這一規(guī)劃在寧鄉(xiāng)灰湯鎮(zhèn)是難以實現(xiàn)的，規(guī)劃與現(xiàn)實差距太大?；覝?zhèn)盡管位于中國著名的長沙—花明樓—韶山這一紅色旅游線上，鎮(zhèn)內(nèi)有豐富的地?zé)釡厝Y源，但本該鎮(zhèn)轄6個行政村1個社區(qū)，鎮(zhèn)域總面積44.1平方千米，人口只有2.26萬人，現(xiàn)鎮(zhèn)區(qū)常住人口只有7800多人，全鎮(zhèn)2012年生產(chǎn)總值為6.6億元，工商稅收為4050萬元，要在5年內(nèi)實現(xiàn)鎮(zhèn)區(qū)人口10萬人、經(jīng)濟總量到100億元以上、財稅收入10億元以上，幾乎不可能。鎮(zhèn)區(qū)常住人口要達到10萬人，尤其難，即使全鎮(zhèn)現(xiàn)有全部農(nóng)村人口都進鎮(zhèn)居住，也只有2萬多人，若把周邊偕樂橋鎮(zhèn)的3萬多農(nóng)村人口和楓木橋鎮(zhèn)的2萬多農(nóng)村人口全部遷入灰湯鎮(zhèn)也湊不到10萬人。因此重點小城鎮(zhèn)規(guī)劃要立足本地實際，不能盲目求大求高。

3.擴容提質(zhì)，加大農(nóng)村重點鎮(zhèn)的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高其就地消化和吸納本地農(nóng)民的能力，提高其現(xiàn)代城鎮(zhèn)的功能與水平

瀏陽市大瑤鎮(zhèn)自20世紀(jì)90年代以來就一直重視基礎(chǔ)建設(shè)，目前是全省農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)中唯一擁有繞城環(huán)線道路、最長最寬主鎮(zhèn)區(qū)大道、最大面積文化廣場（李畋廣場）、最長中國花炮文化步行和全省唯一中國花炮文化博物館等重大項目的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，此外城鎮(zhèn)的綠化、亮化、美化、凈化及排污項目工程也位列全省農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)前列，2012年城建投入2.6億元，城市擴容2平方千米，2013年將繼續(xù)投入10多億元建設(shè)26個重點項目。寧鄉(xiāng)縣灰湯鎮(zhèn)近幾年也投資10多億元加強城鎮(zhèn)基礎(chǔ)建設(shè)，從根本上改變了過去臟、亂、差的格局，一個山美水美城美的新灰湯鎮(zhèn)呈現(xiàn)在人們面前。大瑤鎮(zhèn)、灰湯鎮(zhèn)的經(jīng)驗說明加大重點小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)建設(shè)，提升農(nóng)村重點小城鎮(zhèn)的質(zhì)量和品位，就可以讓農(nóng)民在充分享受生態(tài)文明同時，也就近就地分享現(xiàn)代城市的物質(zhì)文明、精神文明。

4.加快農(nóng)業(yè)與非農(nóng)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，引導(dǎo)中小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級

產(chǎn)業(yè)是農(nóng)村城鎮(zhèn)化、農(nóng)民市民化的基礎(chǔ)，有城無業(yè)，城鎮(zhèn)必然衰敗。就業(yè)是民生之首，就業(yè)崗位是產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供的；農(nóng)民就近就地城鎮(zhèn)化首先要能就近就地就業(yè)或創(chuàng)業(yè)。因此重點小城鎮(zhèn)要注重下氣力大力發(fā)展產(chǎn)業(yè)，要加快農(nóng)業(yè)的商品化、專業(yè)化、機械化、現(xiàn)代化，要主動承接大中城市工業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條轉(zhuǎn)移項目配套項目，并發(fā)展符合兩型社會建設(shè)要求有資源優(yōu)勢市場優(yōu)勢的制造業(yè)項目；要大力發(fā)展城鎮(zhèn)服務(wù)業(yè)，包括批發(fā)、零售、物流、餐飲、酒店、修理、休閑等傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)，更要大力發(fā)展金融、保險、信息、教肓培訓(xùn)、管理咨詢、法律服務(wù)等新興服務(wù)業(yè)。產(chǎn)業(yè)發(fā)展更要注重發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)。如花炮產(chǎn)業(yè)是瀏陽市大瑤鎮(zhèn)的傳統(tǒng)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，2010年起，大瑤開始推行花炮行業(yè)的“二次革命”，對全鎮(zhèn)80多家花炮企業(yè)實施提質(zhì)增效。并建設(shè)了面積為0.7平方千米的瀏陽花炮材料制造基地（工業(yè)園），入園企業(yè)達20多家，全鎮(zhèn)形成了完整的花炮上下游產(chǎn)業(yè)鏈，成為全國花炮原輔材料集散中心。去年，大瑤完成財稅收入1.18億元，80%以上來自花炮產(chǎn)業(yè)。同時積極發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，五星級華天大酒店與通程商業(yè)廣場同時強勢進入長沙瀏陽大瑤鎮(zhèn)，2012年9月23日，3萬平方米的大瑤通程商業(yè)廣場盛大開幕，這也是湖南省首家鎮(zhèn)級市場最大的綜合型現(xiàn)代購物中心。2012年全鎮(zhèn)財政收入突破億元，實現(xiàn)工業(yè)總產(chǎn)值60.12億元；完成財政總收入1.3億元，人口達8.3萬人，城區(qū)面積6平方千米。 寧鄉(xiāng)縣灰湯鎮(zhèn)大打溫泉旅游這張?zhí)厣a(chǎn)業(yè)牌，2008年以來旅游產(chǎn)業(yè)招商引資合同資金187.7億元，實際到位資金75.5億元，引進14個投資5億元以上旅游產(chǎn)業(yè)項目，接待床位達到5019個，2012年接待游客150萬人次，收入6億元，也為當(dāng)?shù)卮罅哭r(nóng)民工創(chuàng)造了就業(yè)崗位。

四、實施農(nóng)民就近就地城鎮(zhèn)化的政策創(chuàng)新

要促進農(nóng)民就近就地市民化，還必須有配套的制度與政策創(chuàng)新，要按照黨的十八屆三中全會精神，加大制度創(chuàng)新，為使更多農(nóng)民工就近就地市民化提供制度與政策支持。

1.加快戶籍制度改革

盡管全國有部分省已宣布在全省范圍內(nèi)建立戶口一元化制度，取消附加在戶口上的社會管理職能，促進城鄉(xiāng)人口自由流動，但戶籍制度改革仍是雷聲大雨點小。要加快戶籍制度改革，降低本地農(nóng)民進入小城鎮(zhèn)的入戶條件，要以進鎮(zhèn)人口享受基本公共服務(wù)為主要內(nèi)容，推進戶籍制度改革，加速本地農(nóng)民市民化，合理引導(dǎo)農(nóng)民入戶城鎮(zhèn)。農(nóng)民工轉(zhuǎn)戶進鎮(zhèn)即平等享受城市居民的就業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療、教育、住房等待遇。在戶籍制度改革的同時，還應(yīng)配套土地、社保、教育、醫(yī)療等政策，建立健全失地農(nóng)民社會保障機制，擴大養(yǎng)老保險覆蓋面，提高農(nóng)村合作醫(yī)療門診報銷比例；實施農(nóng)民工子女中小學(xué)免費教育、貧困家庭幼兒入園保育費減免和大學(xué)生獎助學(xué)政策。

2.加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的改革

加快農(nóng)村土地制度流轉(zhuǎn)，發(fā)展土地規(guī)模經(jīng)營，讓農(nóng)民從分散狹小僵化的土地使用權(quán)限制中解脫出來，是加快農(nóng)民就近就地市民化的重要動力。根據(jù)各地試點經(jīng)驗，農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)有出租、租佃、入股、信托流轉(zhuǎn)等形式；此外對進入當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)務(wù)工居住農(nóng)民的自留地、宅基地流轉(zhuǎn)可采取變通辦法，既可發(fā)行內(nèi)部“地票”流轉(zhuǎn)，也可允許進鎮(zhèn)農(nóng)民在一定時期保留農(nóng)村的“兩地”權(quán)益，不宜統(tǒng)一采用宅基地、自留地換住房的方法，但一定要堅持自愿轉(zhuǎn)讓原則。此外在加大農(nóng)村危房改造力度的同時，可及時推進農(nóng)村宅基地置換城鎮(zhèn)住房，引導(dǎo)農(nóng)民集中安置，如湖南省沅江市草尾鎮(zhèn)和長沙縣開慧鎮(zhèn)已在這方面取得了明顯成效，可示范推廣。

3.加大農(nóng)村人力資本投資

各級政府要加大對農(nóng)村人力資本投資，引導(dǎo)傳統(tǒng)農(nóng)民向現(xiàn)代化農(nóng)民和市民轉(zhuǎn)換，通過各種專業(yè)職業(yè)培訓(xùn)，使進鎮(zhèn)農(nóng)民提高城鎮(zhèn)就業(yè)和創(chuàng)業(yè)能力，使其能在小城鎮(zhèn)從事農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化管理或鄉(xiāng)村旅游和農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易等服務(wù)行業(yè)，是地方政府必須肩負的責(zé)任。

4.實施重點小城鎮(zhèn)建設(shè)金融支持政策

一方面要放寬重點小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)建設(shè)項目、產(chǎn)業(yè)項目的貸款門檻，加大對小城鎮(zhèn)建設(shè)和發(fā)展的金融堅持。另一方面創(chuàng)新融資模式，學(xué)習(xí)推廣湖南“大漢經(jīng)驗”，吸引城市民間資本參與重點小城鎮(zhèn)建設(shè)。同時也可打造重點小城鎮(zhèn)自身融資平臺，如湖南省瀏陽市大瑤鎮(zhèn)為突破資金瓶頸，探索鄉(xiāng)鎮(zhèn)建城模式，注冊資金5000萬元，成立瀏陽首家鄉(xiāng)鎮(zhèn)城建投資有限公司，采取以項目引進帶動城市基礎(chǔ)建設(shè)，以地生財、以財建鎮(zhèn)、市場運作、滾動發(fā)展方式經(jīng)營城鎮(zhèn)，收效明顯。

5.允許和引導(dǎo)城市市民向農(nóng)村小城鎮(zhèn)流動

隨著大中城市擁擠效應(yīng)的出現(xiàn)，城市居民產(chǎn)生了向小城鎮(zhèn)遷移的逆城市化傾向，特別是老齡人出于尋求更接近自然的養(yǎng)老環(huán)境，對逆城市化的需求更為迫切。這對農(nóng)村小城鎮(zhèn)的發(fā)展是有利的，如可以帶來更多建設(shè)資金、先進的城市文化等。但是這方面需求目前被戶籍、土地、社保等方面政策所限制。各級政府應(yīng)該逐步開放農(nóng)村土地市場，推進城鄉(xiāng)戶籍一體化和城鄉(xiāng)社保一體化，允許城市居民到就近農(nóng)村建房、置業(yè)、休閑和養(yǎng)老，以順應(yīng)逆城市化的歷史趨勢，更好促進農(nóng)民就地城鎮(zhèn)化。

6.改革行政管理體制，擴權(quán)強鎮(zhèn)

我們在調(diào)查中，重點鎮(zhèn)的負責(zé)人反映要加快重點鎮(zhèn)的建設(shè)和發(fā)展，除了加大資金支持外，還應(yīng)給重點鎮(zhèn)擴權(quán)。有的鎮(zhèn)長反映鎮(zhèn)一級政府承擔(dān)了所有基層政府的職能和責(zé)任，但卻沒有相應(yīng)的職權(quán)，所有重要鎮(zhèn)級所、站 （如財政所、稅務(wù)所、國土所等）都是上級政府部門直管,鎮(zhèn)政府找上面審批多。特別是財權(quán)與事權(quán)不匹配，要爭取一點財政資金要反復(fù)到縣、市、省主管部門跑，最多一年要跑幾百次,甚至上千次。為此,我們建議一是對人口規(guī)模較大的農(nóng)村重點小城鎮(zhèn)賦予縣級管理權(quán)限，對與小城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展相關(guān)的審批權(quán)限原由縣(區(qū)、市)政府審批的下放到重點鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府。二是建議省、市 （地級）政府下達給重點小城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展項目、資金、土地指標(biāo)等實行指標(biāo)單列，直接到鎮(zhèn)，減少一道中轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)，提高辦事效率。