□李 涌

(山西廣播電視臺，山西太原030001)

隨著我國市場經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展和財政部門對事業(yè)單位經(jīng)費預(yù)算管理政策的變化，事業(yè)單位的預(yù)算外資金逐漸增多，規(guī)模甚至遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了財政撥款。在此背景下，事業(yè)單位相關(guān)管理人員需要積極分析預(yù)算管理模式的相關(guān)問題，以強化、創(chuàng)新的原則對全部資金進(jìn)行預(yù)算管理。通過建立和完善預(yù)算管理體系，將單位的各個環(huán)節(jié)納入到管理范圍之內(nèi)，進(jìn)行精細(xì)化管理，形成一個有效的內(nèi)控機制，從而提高事業(yè)單位的管理水平，保證單位戰(zhàn)略目標(biāo)的實現(xiàn)。現(xiàn)階段我國事業(yè)單位的預(yù)算管理受到社會形勢、思想觀念、管理方法等影響，效果不甚理想，預(yù)算管理水平有待進(jìn)一步提高，筆者試對其中存在的問題進(jìn)行分析。

1 預(yù)算管理存在的問題

1.1 預(yù)算管理目標(biāo)與戰(zhàn)略目標(biāo)沒有緊密結(jié)合起來

很多事業(yè)單位的預(yù)算管理目標(biāo)沒有和本單位的戰(zhàn)略目標(biāo)有效地、緊密地結(jié)合起來，沒有發(fā)揮出戰(zhàn)略目標(biāo)對預(yù)算目標(biāo)的支配與指導(dǎo)作用，造成預(yù)算的短期行為和一定的盲目性，以至于不能形成較為健全的預(yù)算編制機制及客觀、全面的預(yù)算指標(biāo)體系，不利于實現(xiàn)本單位的戰(zhàn)略目標(biāo)。

1.2 預(yù)算管理缺乏普通員工的有效參與和監(jiān)督

在預(yù)算編制過程中，單位各層級之間掌握信息不對稱，缺乏溝通和交流，普通員工基本不能參與到預(yù)算編制過程中，即使參與了也沒有話語權(quán)，造成預(yù)算數(shù)據(jù)與實際脫節(jié)，缺乏科學(xué)性和可操作性。從預(yù)算執(zhí)行來看，預(yù)算資金的使用多為部門負(fù)責(zé)人決策和控制，普通職工難以有效監(jiān)督，也缺乏參與監(jiān)督的積極性。

1.3 預(yù)算編制方法簡單，缺乏多樣性，編制的預(yù)算質(zhì)量不高

很多事業(yè)單位編制預(yù)算時，往往沿襲“上年實際支出數(shù)+本年調(diào)整數(shù)”的傳統(tǒng)預(yù)算管理方式，這種依據(jù)歷史指標(biāo)或經(jīng)驗值的預(yù)算編制方法本身就存在合理性爭議，已然不能適應(yīng)新形勢的發(fā)展要求，忽視了事業(yè)發(fā)展的規(guī)模、速度和對未來經(jīng)濟(jì)活動客觀地分析與評估。如果預(yù)算年度經(jīng)濟(jì)活動的內(nèi)容或規(guī)模發(fā)生較大變化，用這種方法制定的預(yù)算指標(biāo)就缺乏客觀性和可操作性。很多事業(yè)單位編制預(yù)算只是為了應(yīng)付財政部門的要求，或為了預(yù)算而預(yù)算，致使預(yù)算流于形式，無法起到預(yù)算的管理和內(nèi)部控制作用。

1.4 預(yù)算編制松弛，預(yù)算執(zhí)行和控制的約束力和嚴(yán)肅性不夠，預(yù)算管理效率低

(1)由于信息的不對稱、目標(biāo)差異和利益沖突的存在，部門在編制預(yù)算時為了自身利益，蓄意放寬預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)，夸大業(yè)務(wù)活動耗用資源量及作業(yè)難度，虛報多列預(yù)算費用，水分較大，造成預(yù)算編制松弛。這個問題導(dǎo)致部門在預(yù)算執(zhí)行期間以各種方式加大報銷金額，盡可能花掉預(yù)算，或者在預(yù)算執(zhí)行接近尾聲時出現(xiàn)“快速消費、突擊花錢”的情況，如亂發(fā)勞務(wù)費，招待費和會議費居高不下，虛設(shè)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)套現(xiàn)，私設(shè)“小金庫”等。

(2)預(yù)算在實際執(zhí)行中缺乏有效的控制和監(jiān)督機制，主觀隨意性較大，實際支出與預(yù)算指標(biāo)嚴(yán)重脫節(jié)，執(zhí)行力難以得到保障。資金的投向和使用效益問題沒有得到足夠重視，某些經(jīng)濟(jì)活動的資金使用效益降低，浪費現(xiàn)象多。實際支出超預(yù)算后沒有及時分析原因，也沒有經(jīng)過嚴(yán)格的審批程序就盲目追加預(yù)算，使經(jīng)過審批下達(dá)的預(yù)算成為一紙空文。

(3)預(yù)算指標(biāo)體系設(shè)計不科學(xué)、不全面，精細(xì)化程度低，導(dǎo)致某一環(huán)節(jié)或某一經(jīng)濟(jì)活動沒有預(yù)算指標(biāo)作為執(zhí)行和控制的依據(jù)，無法發(fā)揮預(yù)算的控制作用。

1.5 預(yù)算管理缺少有效的評價與考核機制，影響管理效果

預(yù)算考核意識淡薄，預(yù)算考核的結(jié)果與預(yù)算執(zhí)行者的經(jīng)濟(jì)利益和激勵機制脫鉤，預(yù)算執(zhí)行者沒有預(yù)算執(zhí)行與控制的壓力和動力，預(yù)算執(zhí)行約束力大打折扣，預(yù)算目標(biāo)難以真正貫徹落實，最終使預(yù)算管理流于形式、形同虛設(shè)，預(yù)算管理的有效性降低。

2 對預(yù)算管理相關(guān)問題的解決途徑與對策

針對上述問題，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)建立一種全面、科學(xué)、有效的預(yù)算管理體系，提高預(yù)算管理的質(zhì)量和效率，促進(jìn)預(yù)算管理更好地發(fā)揮作用，把預(yù)算管理工作提高到一個新的層次，保證單位戰(zhàn)略目標(biāo)的實現(xiàn)。

2.1 確立緊緊圍繞本單位戰(zhàn)略的預(yù)算目標(biāo)，以預(yù)算管理促成戰(zhàn)略目標(biāo)的實現(xiàn)

事業(yè)單位若想在預(yù)算管理方面有所突破，需要轉(zhuǎn)變思想，拓展思路，以本單位戰(zhàn)略目標(biāo)為導(dǎo)向，制定出符合戰(zhàn)略目標(biāo)的預(yù)算目標(biāo)，使預(yù)算管理更加貼近戰(zhàn)略目標(biāo)，避免脫離戰(zhàn)略軌道，規(guī)避預(yù)算管理中的短期不利行為，實現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)與各項經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動的連接以及對資金流、業(yè)務(wù)流、信息流等的集成，起到規(guī)劃預(yù)測、控制管理、協(xié)調(diào)溝通和激勵考核的作用。

2.2 提高認(rèn)識，使預(yù)算管理實現(xiàn)全員參與

預(yù)算管理是一個系統(tǒng)工程，它的戰(zhàn)略性和系統(tǒng)性要求全員共同參與，這樣才能完全實現(xiàn)其作用。預(yù)算的編制要經(jīng)過反復(fù)商討，征求意見，如組織部門負(fù)責(zé)人、職工代表進(jìn)行討論，讓基層職工廣泛發(fā)表意見，避免預(yù)算脫離實際，提高預(yù)算編制的可操作性。

2.3 選擇適當(dāng)、合理的預(yù)算編制程序，科學(xué)編制預(yù)算，確保預(yù)算編制的合規(guī)性、真實性、完整性和準(zhǔn)確性

2.3.1 調(diào)查分析

編制預(yù)算要對本單位資源配置水平、業(yè)務(wù)發(fā)展規(guī)模、資金需求等情況進(jìn)行調(diào)查分析，做到心中有數(shù);要加強對預(yù)算編制標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)研，特別是對于無標(biāo)準(zhǔn)的項目進(jìn)行深入調(diào)查分析，切實發(fā)揮預(yù)算編制標(biāo)準(zhǔn)的指導(dǎo)作用;堅持量入為出、統(tǒng)籌兼顧的原則，既要滿足業(yè)務(wù)發(fā)展需求，又要考慮自身財力;科學(xué)預(yù)測未來各項經(jīng)濟(jì)活動的發(fā)展變化，編制以提高效益為目標(biāo)的、具前瞻性的預(yù)算。

2.3.2 收支論證

要十分重視對收入的預(yù)測，充分考慮可控因素和不可控因素，對本單位的資金來源和創(chuàng)收能力有客觀、合理的判斷和認(rèn)識，從而對收入進(jìn)行科學(xué)、準(zhǔn)確地測算;在收入預(yù)算的基礎(chǔ)上，編制支出預(yù)算，合理安排基本支出與項目支出，切忌急功近利，盲目上項目，不要夸大預(yù)算數(shù)據(jù)，使預(yù)算與實際相背離。

2.3.3 方法和流程設(shè)計

在預(yù)算編制過程中，應(yīng)當(dāng)按照收入、基本支出、項目支出的橫向流程和“上下結(jié)合、分級編制、逐級匯總”的縱向程序進(jìn)行。采取固定預(yù)算、彈性預(yù)算、零基預(yù)算相結(jié)合的方法，科學(xué)、合理地測算。比如在費用預(yù)算的編制中則盡量采用零基預(yù)算，由部門按照各自的工作領(lǐng)域和職責(zé)分工對來年的各項工作任務(wù)進(jìn)行測算計劃，并以此為基礎(chǔ)確定人員、業(yè)務(wù)發(fā)展需求，經(jīng)費水平，以挖掘降低費用的潛力;固定資產(chǎn)大修、更新改造等采用固定預(yù)算的編制方法。為了適應(yīng)經(jīng)濟(jì)活動的發(fā)展變化，在制定預(yù)算指標(biāo)值時，應(yīng)給予一定的彈性區(qū)間，為預(yù)算管理其他環(huán)節(jié)的順利開展提供一定的空間。

2.4 建立嚴(yán)格而完善的預(yù)算執(zhí)行與控制機制，強化預(yù)算約束力，保證預(yù)算的權(quán)威性和嚴(yán)肅性

2.4.1 預(yù)算分解

編制的預(yù)算經(jīng)過單位決策層審批通過后，必須將預(yù)算作為預(yù)算期內(nèi)組織、協(xié)調(diào)各項經(jīng)濟(jì)活動的基本依據(jù)，在單位內(nèi)部具有“法律效力”。財務(wù)部門要及時將年度預(yù)算細(xì)化為季度預(yù)算或月度預(yù)算，層層分解，落實到各部門，各部門必須嚴(yán)格遵照執(zhí)行，保證各項工作按計劃、有順序、有步驟地進(jìn)行。

2.4.2 預(yù)算控制

為確保預(yù)算執(zhí)行力度，確保預(yù)算資金得到最優(yōu)利用，減少浪費和虛報現(xiàn)象，財務(wù)部門要嚴(yán)格控制預(yù)算資金的支付，提高項目控制的精細(xì)化程度，調(diào)節(jié)資金收支平衡，確保資金的合理、合規(guī)、有序使用，對各類業(yè)務(wù)事項切實做到全過程控制，使各項經(jīng)濟(jì)活動向預(yù)算目標(biāo)靠近，最終達(dá)到預(yù)算對全部經(jīng)濟(jì)活動進(jìn)行控制的作用。

2.4.3 預(yù)算反饋和分析

財務(wù)部門要及時向各部門提供預(yù)算的執(zhí)行進(jìn)度、執(zhí)行差異等財務(wù)信息，使各部門隨時掌握經(jīng)費的收、支、余情況;要會同其他部門對執(zhí)行差異認(rèn)真分析原因，及時糾正執(zhí)行偏差，有效控制各項費用相互擠占和超支現(xiàn)象，將非正常業(yè)務(wù)活動控制在萌芽之中，減少不必要的損失。

2.4.4 預(yù)算調(diào)整

預(yù)算執(zhí)行要堅持剛性控制和柔性控制相結(jié)合，也就是嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算與適時調(diào)整預(yù)算相結(jié)合。要建立適度的彈性機制，在預(yù)算執(zhí)行中由于法規(guī)政策、經(jīng)營狀況等發(fā)生重大變化，致使預(yù)算無法執(zhí)行時，嚴(yán)格按照程序?qū)徟螅梢哉{(diào)整預(yù)算，以保證預(yù)算的準(zhǔn)確性和有效性。

2.5 強化預(yù)算監(jiān)督，確保內(nèi)部控制的有效性

預(yù)算的執(zhí)行與監(jiān)督緊密聯(lián)系，有力監(jiān)督是有效執(zhí)行的重要保證。為了加大監(jiān)督力度，增強監(jiān)督的客觀獨立性和公平公正性，事業(yè)單位要建立和完善內(nèi)控機制，利用不相容職務(wù)分離、授權(quán)審批、內(nèi)部審計等手段對預(yù)算執(zhí)行過程進(jìn)行核查、制衡、監(jiān)督和評價，保障預(yù)算良好實施。

2.6 全面評估預(yù)算執(zhí)行情況，嚴(yán)格預(yù)算考核機制

為了促進(jìn)預(yù)算執(zhí)行，最大限度地控制和縮小“實際數(shù)和預(yù)算數(shù)”的差異，提高預(yù)算管理效果，激發(fā)員工最大的工作積極性和主動性，使個體目標(biāo)與整體目標(biāo)緊密地結(jié)合在一起，就必須建立科學(xué)合理、完善有效的考核與激勵機制。期末，將預(yù)算指標(biāo)和實際支出對比，對于二者之間的差異在一定的彈性區(qū)間內(nèi)進(jìn)行考核?？己说闹攸c是可控項目，即各部門可以通過自身行為施加影響和落實責(zé)任的項目。對于客觀因素和不可控因素，應(yīng)由各部門上報相關(guān)證明文件，經(jīng)單位決策層審批后剔除。對各部門預(yù)算考核應(yīng)納入年度績效考核體系之中，考核結(jié)果作為評價其年度經(jīng)營業(yè)績的指標(biāo)之一，與各部門負(fù)責(zé)人的績效薪酬掛鉤。對預(yù)算考核結(jié)果好的部門給予表彰，節(jié)約資金的一定比例可由部門自由開支等。

綜上所述，預(yù)算管理是一項任重而道遠(yuǎn)的工程，是一個復(fù)雜的管理體系，需要循序漸進(jìn)，不斷探索和完善。事業(yè)單位應(yīng)在全面深刻認(rèn)識預(yù)算管理的基礎(chǔ)上，加強對預(yù)算管理模式的研究與分析，構(gòu)建具有自身特色的預(yù)算管理機制，開展有效的預(yù)算管理，加強預(yù)算控制，并根據(jù)自身的發(fā)展和管理重點的變化，適時調(diào)整，從而保證預(yù)算管理效率的提升，達(dá)到提高單位管理水平、實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的目的。

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