方東霖，任祎卓

（1.杭州電子科技大學會計學院，浙江杭州310018；2.浙江大學經濟學院，浙江杭州310027）

一、文獻回顧

美國次貸危機引發(fā)了大蕭條以來全球最為嚴重的金融危機，使得各國經濟遭受重創(chuàng)，為了應對危機，各國政府實施了大規(guī)模的財政刺激計劃，這在一定程度上刺激了經濟復蘇，但也給各國財政背上了沉重的財政赤字，埋下了主權債務危機的隱患。一向被譽為福利社會楷模的歐元區(qū)國家，也由于實施了大規(guī)模的擴張性財政政策，激化了高福利社會體制和長期經濟增長緩慢的矛盾，揭開了長期掩蓋的國家債務黑洞，拉開了歐洲主權債務危機的序幕。

歐債務危機是目前各國關注的焦點問題，學者們從不同角度對其成因進行了探討，一致認為歐元區(qū)國家一直以來實行的高福利政策是一個重要原因。George Pagoulators（2010） 認為希臘危機源于政府債務的高速膨脹，財政管理和養(yǎng)老金體系是根本原因。Juan Jose Dolado(2010)認為西班牙主權債務的“病因”在于高失業(yè)率和工資協(xié)商制度，導致財政支出大量流向了失業(yè)金和對失業(yè)者的救助、培訓上。Kevin Featherstone(2010)指出，歐元區(qū)國家在教育、醫(yī)療、社保等方面預算支出不透明和監(jiān)管缺失的問題，是導致債務危機的根本原因。Stournaras Janis（2011） 認為歐洲債務危機的根源在于多年來過度的公共支出和高額的養(yǎng)老金等社會福利支出，帶來了沉重的財政包袱。李惠瑛（2010）認為歐元區(qū)高福利的社會制度導致公共債務和財政赤字不斷攀升，最終到達了債務危機。孫立堅（2011）認為高福利的經濟運行模式是歐洲債務危機爆發(fā)的主要原因，高福利讓政府處于持續(xù)高支出、高財政負擔的狀態(tài)。董麗（2011）認為歐元區(qū)國家龐大的社會福利支出令政府債臺高筑，最終拖累和壓垮了經濟。目前國內外的研究基本上都認為高福利制度是歐洲主權債務危機的一個主要根源。本文也是立足于這個視角，全面分析高福利制度給歐洲各國經濟、財政帶來的負面效應，并為我國提出一些借鑒和啟示。

二、歐洲主權債務危機的演變歷程及現(xiàn)狀

2009年10月21日，希臘新政府宣布，2009年財政赤字占GDP比重為12.7%，后來又調整為15.4%，更高于歐盟《穩(wěn)定與增長公約》3%上限。2009年希臘公共債務余額高達3000億歐元，占GDP比重125%，遠高于歐盟《穩(wěn)定與增長公約》60%上限。隨即，穆迪、標準普爾和惠普等三大國際信用評級機構紛紛下調希臘主權信用等級，國際投機資本趁勢炒作，希臘債務問題很快演變?yōu)橹鳈鄠鶆瘴C。

雖然希臘僅為歐洲經濟1/50，但希臘債務危機的傳染效應卻迅速顯現(xiàn)。2010年9月愛爾蘭爆發(fā)債務危機，其財政赤字驟升至國內生產總值（GDP）的32%，公共債務將占到GDP的100%。消息一公布，愛爾蘭國債利率隨即飆升，十年期國債利率已直抵9%。隨后，危機愈演愈烈，不斷升級，相繼擴散到歐元區(qū)的葡萄牙、意大利、西班牙等國。2011年,葡萄牙債務占GDP的比重從2009年的77%攀升至91%，西班牙政府債務總額超過7,000億歐元，政府債務占GDP的比例達68.5%，達到歷史最高點。意大利債務規(guī)模高達18979億歐元，占GDP之比為120.1%。2011年11月歐元區(qū)多個主要成員國國債收益率再度升至高位，西班牙10年期國債收益率升至6.28%，再度逼近8月高點。法國10年期國債收益率升至3.64%，比利時10年期國債收益率升至4.90%，也都逼近歷史高點。與此同時，全球三大評級機構相繼下調歐元區(qū)國家的主權評級，標普已經將希臘主權評級09年底的A-下調到了CC級（垃圾級），意大利的評級展望也被調整為負面，葡萄牙和西班牙也遭遇了頻繁的主權評級下調。隨著產生危機國家的增多、問題的相繼浮現(xiàn)，整個歐盟都受到債務危機的沖擊，歐元大幅下跌，歐洲股市暴挫，歐元區(qū)面臨成立11年以來最嚴峻的考驗。

歐債危機爆發(fā)后，歐洲各國紛紛推出“救火”措施。包括成立了規(guī)模為7500億歐元的援助基金，幫助歐元區(qū)成員國化解危機；削減政府支出規(guī)模、減少福利補貼、降低養(yǎng)老金標準；改革醫(yī)療、住房與就業(yè)等保障體系；締結財政同盟、統(tǒng)一財經紀律等等。然而，諸多舉措在來勢洶洶的危機面前顯得“力不從心”，效果依然不佳，歐洲各國面臨的形勢日益嚴峻。

三、歐洲主權債務危機的根源

歐洲主權債務危機的產生和發(fā)展與國際大環(huán)境有關，美國次貸金融危機的沖擊和歐洲國家實施的擴張性財政貨幣政策，激化了高福利社會體制矛盾，成為歐債危機的外部誘因。而希臘披露長期隱瞞的政府赤字和債務狀況以及國際信用評級機構對其主權信用等級下調，成為此次歐洲主權債務危機的導火索。從根源上看，還是歐洲長期奉行高福利社會政策。

（一）高福利拖累了經濟增長

歐洲國家在第二次世界大戰(zhàn)后，不但沒有在經濟上追趕其他國家，反而片面追求福利國家與福利社會模式。一般公民福利基本賦予了包括免費醫(yī)療保健、長期失業(yè)救濟、悠長假期及堅實的產婦和兒童保健、住房補貼、養(yǎng)老金、殘障金、遺屬津貼及積極勞動力市場政策等終身福利權利。這種“從搖籃到墳墓”的高福利政策，不斷加劇財政開支。僅1980～2011年，歐盟公共社會支出占GDP比重就由15.6%增加到了19.2%，大約平均每10年提高一個百分點。目前歐盟社會福利支出平均占GDP比重30%。在歐洲13個福利國家中，公共養(yǎng)老金支出占GDP比重平均由1980年的4.4%，提高到了2011年的6.8%，50%以上國家養(yǎng)老金支出翻了一番。其中，意大利、法國、德國分別高達14%、13%和11%。歐洲主要福利國家養(yǎng)老金替代率（養(yǎng)老金占原來工資比例）平均達60%，希臘甚至高達95.7%，遠高于美國39.4%水平。如果按照男性個人平均收入計算，希臘養(yǎng)老金替代率則高達110.3%，甚至出現(xiàn)“倒掛”現(xiàn)象。據估計,未來10年希臘養(yǎng)老金缺口將達4000億歐元,相當于其GDP兩倍。歐洲國家這種“寅吃卯糧”的“吃飯型財政”，使得國民經濟不堪重負，陷入了長期經濟衰退的地步。統(tǒng)計數(shù)據表明：自1993年以來，歐元區(qū)GDP增長率每年均小于2%，相當年份小于1%甚至負增長，2009年達到近年來的最低值0.85%。

（二）高福利導致了政治社會結構的變故

歐洲主權債務危機有著其復雜而深刻的社會背景。在歐洲工業(yè)社會前，國家政治社會結構是松散的，貴族和教會要對窮人負天然的政治責任，即要承擔窮人的社會福利。但進入工業(yè)社會以后，隨著政府規(guī)模的擴張，政治責任轉移到了政府身上，整個社會的福利制度發(fā)生根本性改變，提供公共福利的主體由原來的多樣化小共同體則變成了政府主導的全國性單一福利結構；提供公共福利的財源由原來的貴族和教會自身產業(yè)則變成了政府征稅；提供公共福利的方式由向民眾提供生產勞動機會轉變?yōu)榱恕氨Ｄ肥椒铡薄Ｓ纱艘伯a生了三重矛盾:一是高財政支出與低財政收入矛盾；二是低經濟增長與高福利制度矛盾；三是低就業(yè)率與高社會救濟及社會福利矛盾。這樣，原本孱弱的社會權力和功能就被福利國家政府所侵蝕，一旦政府出現(xiàn)危機，很快就會顯現(xiàn)而又不能自我療傷。因此，歐洲主權債務危機從本質上說是由其政治社會結構變故所造成的。

（三）高福利成為政客們迎合選民的工具

歐洲國家的福利經濟思想和社會保障意識具有其歷史性社會基礎。據統(tǒng)計,目前近60%的歐洲人認為政府有責任保證社會公民基本收入，68%的歐洲人更贊成政府有義務和責任消除社會收入不平等。一般來說，當某種福利確定下來,就易升難降。提高社會福利，則民眾支持；削減社會開支，則民眾強烈反對,甚至引發(fā)大罷工。歷史上這樣的事例不勝枚舉，20世紀70年代中期全球石油危機，瑞典社民黨試圖借助削減財政赤字預算來維持生產和就業(yè)，但卻遭遇大選失利，從而結束了44年執(zhí)政黨地位。而上臺的中央黨政府迫于財政困難，又無奈提出緊縮福利開支主張，但隨即也被民眾趕下了臺。因此，在民粹政治下，歐洲政客們?yōu)榱双@得選票，顯然也不敢對福利制度改革。相反，為了迎合選民過度消費的需求，更傾向放棄財政可持續(xù)增長，將大多財政收入投入到福利體系中，甚至透支未來。這種以“高福利”為誘餌，犧牲國家利益而收買民心的行為，導致國家財政債臺高筑。

（四）高福利扼殺了社會發(fā)展活力

首先，高福利制度會助長平均主義，消磨人的創(chuàng)新動力。高福利開支還擠占了科研教育投入，導致創(chuàng)新乏力。以高稅收為基礎的高福利助長了官僚主義，降低了經濟資源使用效率，使得區(qū)位競爭優(yōu)勢日漸喪失。尤其在以中國為代表的新興國家以最快速度參與并推進全球化進程中，歐洲各國仍疏于對龐大臃腫的政府機構改革，放任過時的高福利體系任意吞噬財政支出。當2008年美國次貸泡沫破滅后，歐洲人才突然發(fā)現(xiàn)，原來在自己經濟增長前景只有1.5%時，債務卻已接近GDP的90%。其次，高福利培養(yǎng)了社會惰性。歐洲的高福利基礎是高稅收。由于稅收較高，歐洲人的在職收入與失業(yè)收入區(qū)別不大，有的失業(yè)者所獲救濟金甚至較低收入者還高。這樣就“慣壞”了歐洲人——不少人失去責任感，不愿儲蓄和生育，好逸惡勞，過度消費，視享樂為天經地義，寧可選擇失業(yè)甚至終身失業(yè)，也不愿“將就”就業(yè)和接受培訓，導致“自然失業(yè)”、“結構性失業(yè)”問題日趨嚴重。據統(tǒng)計，2010年3月，歐元區(qū)失業(yè)率達10%，這樣，政府就不得不增加失業(yè)保險支付力度和支付期限，而這又進一步加重了稅負，抑制了私人投資和消費,制約了經濟增長。

（五）高福利加劇了分配不公和貧富懸殊

其實，歐債危機的深層次癥結還在于高福利分配不公和貧富差距懸殊。歐洲高福利政策并非人人利益均沾，而是政府借高福利之名，掏空了國家財富，養(yǎng)肥了操控國家機器的利益集團。高福利的最大獲利者并非百姓，而是政府官員和財團老板。如希臘公務員數(shù)量占全國勞動人口高達10%，而工作時間卻只有4～5小時，而且40歲就可退休，每個月還可領取最高1300歐元的額外獎金。這樣的高福利制度顯然是普通百姓享受不到的。而且，歐洲納稅體制實際為“劫中濟貧富”，因為窮人基本不納稅，而富人想方設法避稅，最后就只能掠奪大多數(shù)中產階層的財富，來濟助窮人和富人。

四、歐洲主權債務危機的啟示

歐洲的高福利制度雖然對維護政府自身統(tǒng)治和緩解國內矛盾起到了一定效果，但體系龐大、名目繁多的各種福利補助也給政府帶來了巨大壓力，因此歐洲福利社會在歷史上曾幾度面臨挑戰(zhàn)。本次主權歐債危機打破了國際社會對歐洲福利社會的盲目崇拜，為所有后發(fā)國家提供了沉痛教訓。特別是對于國民福利與經濟增長未同步發(fā)展、分配不公遠比歐洲嚴重的中國來說，更具有警示價值。

（一）建立適合我國國情的社會福利制度

1．建設“增長友好型”財政

可持續(xù)發(fā)展福利制度應該建立在經濟和財政的可持續(xù)增長基礎上。通過這次主權債務危機我們認識到了，歐洲必須從根本上改變增長模式，解決經濟長期持續(xù)發(fā)展問題。對于我國，考慮經濟實力和人口結構等社會特征，應支持由政府、社會、企業(yè)及個人等多方參與并各自發(fā)揮作用的多元化體系形成；加大教育與研究開發(fā)力度，不斷進行技術創(chuàng)新，持續(xù)提升勞動生產率；加強民生保障投資，促消費，拉經濟；維持一定數(shù)量經濟建設投資，保持經濟性公共服務領域適度規(guī)模，并隨著經濟狀況變化而自動調整，使公共服務體系始終發(fā)揮正面效用。

2．社會保障制度與經濟發(fā)展水平相適應

歐洲主權債務危機警示我們，提高社會福利固然重要,但必須與經濟發(fā)展水平相適應，調控財政赤字在合理范圍內，否則就會損害經濟發(fā)展，導致債務危機發(fā)生。對于我國，雖然經濟總量排世界第二位，但人均水平很低；雖然目前債務相對較安全，且經濟發(fā)展態(tài)勢良好，不會出現(xiàn)像希臘那樣的債務危機，但在構建更為公正全面的社會保障制度進程中，必然會加重公共開支負擔，而且目前地方債務規(guī)模不斷擴張，債務償還風險不對稱加大。因此必須嚴格控制政府規(guī)模，防止公共部門過度擴張；建立行政經費嚴格約束機制，削減政府一般性支出，建設節(jié)約型政府。對社會保障要有準確定位，警惕期望值過高因素。

3．社會保障公平與社會保障效率相平衡

如果社會保障機制不健全，民眾就會沒有安全感，社會就有失公平與公正；如果盲目推行不適應本國國情的高福利模式，則只會眷養(yǎng)賴人，挫傷廣大公民的工作積極性和創(chuàng)造性。因此，關鍵是要尋找維持公平與效率的平衡點。就目前而言，由于我國是一種補缺型社會福利制度，對象是特殊群體，社會保障供給滯后，高福利政策引起懶惰勞動力的問題一般不會出現(xiàn)。因此，在我國社會保障體系建設中，必須設計一種體現(xiàn)公平與公正的社會制度,確保市場經濟健康運行，最大限度地調動全社會積極性。要將就業(yè)視為“第一福利”，在就業(yè)與福利之間尋找平衡點。

（二）健全社會保障管理模式

1．調整養(yǎng)老制度參數(shù)

我國傳統(tǒng)財政赤字指標包括基本赤字和結構性赤字、公共部門財務凈值、總逆差及總債務等，顯然這些指標并不能測量公共財政未來趨勢；我國老齡化趨勢追逼傳統(tǒng)DB型現(xiàn)收現(xiàn)付養(yǎng)老金制度債務隱蔽性較強和財務脆弱性較大兩個缺陷逐漸顯露；替代率、繳費率和贍養(yǎng)率等3個制度參數(shù)嚴重不匹配，存在重大潛在財務風險。根據經驗數(shù)據測算，我國目前的替代率應達到80%，但實際上這一指標只有50%左右，這說明我國勞動者提前退休比例過高?？傊?，過高過泛的財政補貼將制度隱患暫時掩蓋起來，這將會導致的潛在財務風險與轉型成本缺位形成的歷史債務相混淆；表面上制度積累逐年提高，但實際上財務風險在不斷累積，這些都一并推給了未來。隨著我國擴大覆蓋面空間縮小，當隱性風險顯性化，隱性債務貨幣化時，就成為我國養(yǎng)老制度危機之時。因此，調整養(yǎng)老制度參數(shù)既十分必要，又迫在眉睫。要適當延長退休年齡，推進基本養(yǎng)老金統(tǒng)籌機制的改革和建設，鼓勵老年人二次創(chuàng)業(yè)，建立多元化、多渠道的養(yǎng)老金制度等。

2.引入并強化激勵機制

近年來，我國“新農?！焙汀俺擎?zhèn)醫(yī)?！敝贫纫鸦窘ⅲ珎€人賬戶定位并未得到解決，“十二五”規(guī)劃也未安排做實個人賬戶，這說明個人賬戶是實賬積累還是空賬運行仍處于茫然中。發(fā)達國家的經驗表明，完全取消賬戶這種做法行不通，應當采取保留賬戶并實行名義賬戶的模式，這樣既可以避免轉型成本，又能調動個人積極性，從而降低老齡化成本。我國養(yǎng)老保險企業(yè)年金發(fā)展嚴重滯后，多繳多得、少繳少得的激勵機制弱化，千方百計逃費和斷保、提前退休，甚至與地方合謀減少繳費總額等現(xiàn)象嚴重，嚴重侵蝕當期收入和長期支付潛力，高、低養(yǎng)老金差距越拉越大，甚至出現(xiàn)養(yǎng)老金與工資“倒掛”現(xiàn)象。此外，我國養(yǎng)老金投資收益率過低，遠遠不能滿足養(yǎng)老金標準上調造成的缺口，極大地破壞了養(yǎng)老金制度公信力。因此，必須改變我國單純依靠政府養(yǎng)老供給模式，建立多層次、多支柱的養(yǎng)老保障框架；正確權衡長期目標與短期目標關系，重視養(yǎng)老保障第二支柱企業(yè)年金發(fā)展，重視完善企業(yè)年金財稅優(yōu)惠政策，充分調動企業(yè)雇主和雇員建立年金及參與年金的積極性，完善事業(yè)單位養(yǎng)老金職業(yè)年金稅優(yōu)政策。

3．建立債務危機“防火墻”

近年來我國財政轉移支付的力度和規(guī)模逐年加大，2006年為971億元，2011年達1954億元，2000～2011年累計轉移支付超過12000億元，占累計余額的2/3以上。但是巨額的轉移支付基本上并未用于轉型成本的支付上（據統(tǒng)計，全國13個試點省份的累計資金僅為2039億元，這相對于超萬億的財政補貼累積額來說幾乎可以忽略不計）。大部分賬戶處于空轉狀態(tài)，現(xiàn)收現(xiàn)付，覆蓋面年年擴大。對此，必須明確劃分繳費型制度與非繳費型制度的界限，建立永久性的“防火墻”分隔養(yǎng)老金制度與財政之間的風險，在“防火墻”兩邊，兩個財務制度要健康完善，責任互補，在預算平衡約束下，繳費型養(yǎng)老金制度自動產生調節(jié)內生動力與機制，逐漸擺脫財政依賴性，實現(xiàn)制度可持續(xù)性。

（三）加強地方政府債務監(jiān)管

歐債主權債務危機根本原因是政府債務超過自身承受能力。對于我國來說，雖然目前國債負擔率還遠低于60%的國際警戒線，但長期以來，龐大的地方政府債務成為最大隱患。2011年國家審計署的統(tǒng)計數(shù)據表明，目前全國地方政府債務余額累計已超過20萬億元，如果把地方政府擔保責任債務算進去的話，地方政府的平均債務率已高達70.45%，個別地方甚至超過100%。這種地方政府長期不加節(jié)制地負債運行，一旦各種債務到期，則會爆發(fā)危機。對此，我們必須深懷戒心，高度警惕，吸取歐洲主權債務危機教訓，建立地方債務有效監(jiān)管機制，嚴格清理規(guī)范融資平臺，堅決制止違規(guī)擔保行為，推進地方政府債務融資體制建設，強化地方政府債務負擔率的硬約束，減少地方政府在償還上對中央政府的依賴性，避免盲目攀比而引發(fā)債務危機。

五、結論

反思這次歐債危機，雖然直接原因是全球金融危機，但危機背后的根源是歐洲各國奉行的國家福利主義。高福利損害了歐元區(qū)國家的經濟活力與效率，使得經濟長期處于低迷狀態(tài)，財政狀況日益惡化，最終導致危機的爆發(fā)。通過這次政府債務危機，我們應從中吸取教訓。雖然中國目前的政府債務水平還相對安全，但是近年來債務規(guī)模不斷擴大，債務風險不斷增加，因此，加強債務的監(jiān)督管理不容忽視。同時，雖然我們目前的保障水平還比較低，遠遠談不上高福利，但是我們還是要注意避免社會福利制度與經濟發(fā)展水平脫節(jié)，要注意尋求社會保障在公平與效率之間的平衡，從而保證國民經濟平穩(wěn)健康的運行。