文/董成惠（廣東海洋大學(xué)，廣東湛江 524009）

近些年，出租車(chē)行業(yè)“罷運(yùn)”、“拒載”、“黑車(chē)”等事件頻發(fā)，說(shuō)明出租車(chē)行業(yè)的利益失衡和利益矛盾已相當(dāng)嚴(yán)重。國(guó)內(nèi)不少學(xué)者從不同學(xué)科的角度展開(kāi)探討，但更多的只是對(duì)現(xiàn)象的批判和解讀，未能從制度上厘清問(wèn)題的根本。在法治社會(huì)，當(dāng)某一行業(yè)問(wèn)題叢生，表明該領(lǐng)域的法律制度缺失。縱觀世界各國(guó)，對(duì)出租車(chē)行業(yè)都不同程度地采取政府的干預(yù)。經(jīng)濟(jì)法作為國(guó)家干預(yù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的法，對(duì)出租車(chē)行業(yè)進(jìn)行規(guī)制符合其法益目標(biāo)?；诔鲎廛?chē)行業(yè)各方主體利益的糾葛，針對(duì)相關(guān)法律制度缺陷進(jìn)行剖析，探討如何完善我國(guó)出租車(chē)行業(yè)法律制度具有重要的意義，期望有利于深化經(jīng)濟(jì)法主體理論研究和實(shí)踐應(yīng)用。

一、我國(guó)出租車(chē)行業(yè)經(jīng)濟(jì)法主體間的法律關(guān)系

經(jīng)濟(jì)法調(diào)整對(duì)象包括市場(chǎng)平權(quán)型的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)關(guān)系和政府管制型的政府干預(yù)關(guān)系，不論是市場(chǎng)主體之間利益分配不公的市場(chǎng)失靈還是政府干預(yù)不當(dāng)?shù)恼ъ`，經(jīng)濟(jì)法都應(yīng)進(jìn)行調(diào)整。［1］在我國(guó)，因政府對(duì)出租車(chē)行業(yè)的干預(yù)，其法律關(guān)系主體不僅包括市場(chǎng)主體出租車(chē)公司，司機(jī)，消費(fèi)者，還包括中間層主體出租車(chē)行業(yè)協(xié)會(huì)和政府干預(yù)主體。市場(chǎng)主體之間除了遵循平等民事法律關(guān)系外，還應(yīng)遵守因政府干預(yù)產(chǎn)生的特許經(jīng)營(yíng)法和消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法等方面的法律規(guī)范，適用的法律主要有《合同法》、《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》及與出租車(chē)相關(guān)的行政規(guī)章和地方法規(guī)規(guī)章；另外，出租車(chē)公司和出租司機(jī)還應(yīng)遵守行業(yè)協(xié)會(huì)的行業(yè)規(guī)定。而政府與其他各方主體之間存在著干預(yù)與被干預(yù)的管制關(guān)系，適用的法律主要有《行政許可法》、《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》、《城市出租車(chē)管理辦法》及相關(guān)行政規(guī)章和地方法規(guī)規(guī)章。

在我國(guó)絕大多數(shù)城市，主要采取出租車(chē)公司壟斷特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的模式。在這種模式下，出租公司與司機(jī)的關(guān)系最復(fù)雜也是問(wèn)題最多，主要有承包關(guān)系和掛靠關(guān)系之說(shuō)。承包關(guān)系中，由出租公司購(gòu)置車(chē)輛，司機(jī)與公司簽訂承包合同，司機(jī)在交納足夠多的保證金的情況下，取得對(duì)出租車(chē)的經(jīng)營(yíng)權(quán)，但要向公司交納約定的承包費(fèi)；掛靠關(guān)系是由出租司機(jī)自行購(gòu)買(mǎi)車(chē)輛，但向出租車(chē)公司租用特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，并向出租車(chē)公司支付“租金”。不論是承包費(fèi)或租金統(tǒng)稱“管理費(fèi)”，即“份子錢(qián)”。“份子錢(qián)”是出租公司基于其特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的獲利。在實(shí)踐中，出租司機(jī)都是自負(fù)盈虧，自承風(fēng)險(xiǎn)，而且不管經(jīng)營(yíng)狀況如何還要定期定額向出租車(chē)公司交“份子錢(qián)”。這種被行政壟斷異化的關(guān)系不能簡(jiǎn)單等同于勞動(dòng)關(guān)系，而是一種財(cái)產(chǎn)租賃關(guān)系。公司的營(yíng)利不決定于直接參與勞動(dòng)的司機(jī)的勞動(dòng)創(chuàng)造，而是特許經(jīng)營(yíng)權(quán)。出租車(chē)公司法理上對(duì)外應(yīng)該承擔(dān)責(zé)任，但基于公司與司機(jī)的內(nèi)部合同，司機(jī)是最終責(zé)任承擔(dān)者。不論何種模式，司機(jī)都是利益鏈上最弱勢(shì)的一方。

二、我國(guó)出租車(chē)行業(yè)經(jīng)濟(jì)法主體定位的缺陷

（一）政府干預(yù)主體不當(dāng)定位

1.對(duì)出租車(chē)行業(yè)政府特許經(jīng)營(yíng)權(quán)管制的錯(cuò)位

政府特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，指基于政府特別許可而獲得的從事開(kāi)采有限自然資源或建設(shè)政府監(jiān)管的公共基礎(chǔ)設(shè)施以及從事直接關(guān)系公共利益的特定行業(yè)的權(quán)利（力）。［2］根據(jù)我國(guó)《行政許可法》第12條第2款規(guī)定，我國(guó)《行政許可法》對(duì)市場(chǎng)準(zhǔn)入需經(jīng)行政特許的范圍僅限于“有限自然資源開(kāi)發(fā)利用，公共資源配置以及直接關(guān)系公共利益的特定行業(yè)”。從出租車(chē)行業(yè)的性質(zhì)來(lái)看，雖然出租車(chē)行業(yè)并不涉及自然資源的開(kāi)發(fā)利用、有限資源開(kāi)發(fā)利用和公共資源配置。但其出租車(chē)經(jīng)營(yíng)“直接關(guān)系公共利益”。根據(jù)我國(guó)《城市出租車(chē)管理辦法》第四條規(guī)定：出租汽車(chē)是城市公共交通的重要組成部分。出租車(chē)作為城市公共交通的重要組成部分，涉及公共利益，政府的干預(yù)義不容辭。比如，對(duì)消費(fèi)者權(quán)益維護(hù)，環(huán)境保護(hù)，公平競(jìng)爭(zhēng)，公共安全，公共秩序公共利益等。市場(chǎng)逐利本性決定了其不能解決相關(guān)問(wèn)題的，政府干預(yù)對(duì)規(guī)范行業(yè)經(jīng)營(yíng)管理，提高服務(wù)質(zhì)量具有重要意義。另外，有學(xué)者認(rèn)為，出租車(chē)行業(yè)的經(jīng)營(yíng)要占用公共道路設(shè)施等準(zhǔn)公共產(chǎn)品，涉及公共資源，過(guò)多的出租車(chē)會(huì)占用公共道路設(shè)施影響公共交通秩序，政府通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)對(duì)市場(chǎng)準(zhǔn)入和數(shù)量進(jìn)行控制達(dá)到公共資源的合理配置，因此政府特許經(jīng)營(yíng)管制和數(shù)量的限制具有正當(dāng)性。此觀點(diǎn)有待商榷。

行政特許應(yīng)是為彌補(bǔ)市場(chǎng)的缺陷，政府通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)規(guī)范基于民事法律不能調(diào)整的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)關(guān)系。在競(jìng)爭(zhēng)自由充分的出租車(chē)市場(chǎng)，我國(guó)現(xiàn)行關(guān)于出租車(chē)行業(yè)行政特許經(jīng)營(yíng)的行政行為的正當(dāng)性和合理性具得商榷。公共道路設(shè)施是有限公共資源，應(yīng)由政府無(wú)償提供。使用公共道路設(shè)施的是各式各樣的機(jī)動(dòng)車(chē)、非機(jī)動(dòng)車(chē)和行人，出租車(chē)應(yīng)該只是其中很少的部分，沒(méi)有哪個(gè)城市因?yàn)槌鲎廛?chē)數(shù)量過(guò)多而導(dǎo)致交通阻塞影響交通秩序。我國(guó)現(xiàn)行交通資源的管制和配資，存在錯(cuò)位。自2010年起，為了刺激GDP增長(zhǎng)，扶持所謂的支柱產(chǎn)業(yè)汽車(chē)行業(yè)，打著節(jié)能惠民的旗號(hào)對(duì)汽車(chē)業(yè)進(jìn)行行政補(bǔ)貼，盲目鼓勵(lì)耗能多污染大的私家車(chē)發(fā)展，同時(shí)忽視公共交通的發(fā)展，以致于公共交通投入嚴(yán)重不足，甚至通過(guò)數(shù)量控制限制出租車(chē)的發(fā)展。出租車(chē)行業(yè)屬于低技能行業(yè)，發(fā)展出租車(chē)行為可以解決低端就業(yè)。如果出租車(chē)的價(jià)格合理，打車(chē)容易，服務(wù)到位，管理規(guī)范，可以減少私家車(chē)的使用，不僅有利于能源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)，維護(hù)公共交通秩序，還有利于社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，可以實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。［2］

對(duì)出租車(chē)行業(yè)的特許經(jīng)營(yíng)定位于公共資源管理存在目標(biāo)錯(cuò)位，等于大炮打螞蟻。我國(guó)現(xiàn)行出租車(chē)行業(yè)的管理制度，重資源配置而輕經(jīng)營(yíng)監(jiān)管。對(duì)于本應(yīng)屬于市場(chǎng)自主經(jīng)營(yíng)的市場(chǎng)準(zhǔn)入范疇因政府的介入導(dǎo)致行政壟斷扭曲了利益分配，對(duì)于影響服務(wù)質(zhì)量的經(jīng)營(yíng)行為政府因缺少有效監(jiān)管滋生我國(guó)出租車(chē)行業(yè)的諸多問(wèn)題。比如罷運(yùn)和拒載是都政府不當(dāng)干預(yù)的副產(chǎn)品。出租車(chē)行業(yè)政府干預(yù)應(yīng)該立足于平衡市場(chǎng)主體各方利益。

2.出租車(chē)行業(yè)行政壟斷的越位

《反壟斷法》第37條規(guī)定：行政機(jī)關(guān)不得濫用行政權(quán)力，制定含有排除、限制競(jìng)爭(zhēng)內(nèi)容的規(guī)定。出租車(chē)行業(yè)是自由競(jìng)爭(zhēng)性比較強(qiáng)的行業(yè)。我國(guó)出租車(chē)主管部門(mén)通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)的牌照管理，是一種濫用行政權(quán)力的“行政圈地”行為。其通過(guò)行政權(quán)力把市場(chǎng)資源圈定為“行政資源”并進(jìn)行限制性分配，是一種限制競(jìng)爭(zhēng)的行政壟斷。實(shí)踐中，作為承擔(dān)有限責(zé)任的出租車(chē)公司和承擔(dān)無(wú)限責(zé)任的個(gè)體工商戶司機(jī)，其法律地位和責(zé)任能力不同。但《城市出租車(chē)管理辦法》關(guān)于特許經(jīng)營(yíng)的市場(chǎng)準(zhǔn)入的條件對(duì)不同主體卻無(wú)視兩者的差異性，通過(guò)行政壟斷統(tǒng)一準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，人為設(shè)置不公平歧視性市場(chǎng)準(zhǔn)入條件，將弱勢(shì)的個(gè)體工商戶的司機(jī)置于不利的競(jìng)爭(zhēng)地位。而強(qiáng)勢(shì)的出租公司卻輕易獲得經(jīng)營(yíng)特許權(quán)的壟斷地位。我國(guó)出租車(chē)行業(yè)的行政特許經(jīng)營(yíng)完全背離公平競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則，不符合《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》第二條規(guī)定的“政府的公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)是指政府按照有關(guān)法律、法規(guī)規(guī)定，通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制選定”的程序性規(guī)定。

另外，行政主管部門(mén)通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)牌照的發(fā)放對(duì)出租車(chē)進(jìn)行數(shù)量控制，以及設(shè)置區(qū)域性經(jīng)營(yíng)限制也是一種限制競(jìng)爭(zhēng)的行政壟斷。2004年國(guó)院院發(fā)布的《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范出租汽車(chē)行業(yè)管理有關(guān)問(wèn)題的通知》（一）強(qiáng)調(diào)：加強(qiáng)對(duì)出租汽車(chē)市場(chǎng)需求與運(yùn)力供給的監(jiān)測(cè)監(jiān)控，嚴(yán)禁盲目投入運(yùn)力，防止過(guò)度增加出租汽車(chē)數(shù)量而導(dǎo)致供求關(guān)系失衡。我國(guó)行政主管部門(mén)將有限的出租車(chē)運(yùn)營(yíng)權(quán)特許主要給出租車(chē)公司，使出租車(chē)公司壟斷占有絕大部分市場(chǎng)資源，并運(yùn)用行政權(quán)力控制出租車(chē)總量，導(dǎo)致特許經(jīng)營(yíng)權(quán)證成為稀缺資源為出租公司謀取暴利。出租車(chē)市場(chǎng)資源的壟斷和經(jīng)營(yíng)服務(wù)的自由競(jìng)爭(zhēng)的現(xiàn)實(shí)矛盾，是政府干預(yù)的越位扭曲了市場(chǎng)供需平衡，人為抬高出租車(chē)司機(jī)的經(jīng)營(yíng)成本。過(guò)高的市場(chǎng)準(zhǔn)入門(mén)檻和高利潤(rùn)催生了黑車(chē)市場(chǎng)，無(wú)法進(jìn)入市場(chǎng)的黑司機(jī)為分一杯羹只好鋌而走險(xiǎn)非法經(jīng)營(yíng)。

3.政府干預(yù)主體職能的異位

《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》第四條規(guī)定，國(guó)務(wù)院建設(shè)主管部門(mén)負(fù)責(zé)全國(guó)市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的指導(dǎo)和監(jiān)督工作。《城市出租車(chē)管理辦法》第7條規(guī)定：國(guó)務(wù)院建設(shè)行政主管部門(mén)負(fù)責(zé)全國(guó)的城市出租汽車(chē)管理工作?？h級(jí)以上地方人民政府城市建設(shè)行政主管部門(mén)負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)出租汽車(chē)的管理工作。出租汽車(chē)的具體管理工作可以委托客運(yùn)管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。讓人匪夷所思的是我國(guó)出租車(chē)的行政主管部門(mén)是建設(shè)部，根據(jù)國(guó)務(wù)院對(duì)建設(shè)部門(mén)的職能定位與實(shí)踐中對(duì)公共交通秩序的具體行政監(jiān)管，都看不到建設(shè)部門(mén)的影子。作為上位法律的《行政許可法》并沒(méi)有明確把行政特許經(jīng)營(yíng)的管理權(quán)授予建設(shè)部門(mén)。建設(shè)部門(mén)關(guān)于《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》和《城市出租車(chē)管理辦法》的抽象行政行為其合合法、合理性和正當(dāng)性值得商榷。實(shí)踐中，交通部門(mén)，公安部門(mén)作為具體監(jiān)管部門(mén)，卻不具有對(duì)管理規(guī)范的抽象行政行為。建設(shè)部，交通部，公安部作為平級(jí)機(jī)構(gòu)，不論從行政職能界位的論理還是具體實(shí)踐操作，由建設(shè)部門(mén)行使抽象行政行為，由交通部門(mén)和公安部門(mén)行使具體行政行為，這種職能配置的異位實(shí)質(zhì)是部門(mén)利益分割的結(jié)果，也是導(dǎo)致現(xiàn)行我國(guó)出租車(chē)行業(yè)監(jiān)管混亂，政府監(jiān)管職能不清的根源。

（二）出租車(chē)公司的非法篡位

因?yàn)橛行姓苤频谋ｑ{護(hù)航，出租車(chē)公司名正名順地通過(guò)出租特許經(jīng)營(yíng)權(quán)就可以坐享其成獲取暴利。北京市出管局委托制作的《北京市出租汽車(chē)行業(yè)勞動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)研究及測(cè)算結(jié)果》的調(diào)查報(bào)告顯示，“在現(xiàn)行的出租汽車(chē)運(yùn)營(yíng)體制下，要切實(shí)保障出租汽車(chē)駕駛員的合法勞動(dòng)權(quán)益，出租汽車(chē)的份錢(qián)理論上應(yīng)不超過(guò)2533.1元”，而現(xiàn)實(shí)是“車(chē)份錢(qián)”高達(dá)4000—6000元，兩班制的甚至達(dá)7000多元，司機(jī)要將每月收入的60——70%交給公司。［3］現(xiàn)代法治文明應(yīng)該權(quán)責(zé)利相當(dāng)，但因出租車(chē)的里程定價(jià)是固定的，利潤(rùn)，油費(fèi)，維護(hù)費(fèi)，事故責(zé)任等經(jīng)營(yíng)成本和風(fēng)險(xiǎn)都不用出租車(chē)公司承擔(dān)，出租車(chē)公司成了不勞而獲取壟斷利潤(rùn)的食利階層。這不符合市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)與利潤(rùn)相當(dāng)?shù)氖袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)則。我國(guó)行政主管部門(mén)通過(guò)《城市出租車(chē)管理辦法》把特許經(jīng)營(yíng)權(quán)賦予出租車(chē)公司使其的壟斷披上合法的外衣，但不論理論上還是實(shí)踐中都很難找到中國(guó)式出租車(chē)公司存在的合理性和正當(dāng)性。

為解決打車(chē)難或拒載問(wèn)題，2013年4月啟動(dòng)的備受社會(huì)關(guān)注的北京市出租車(chē)調(diào)價(jià)，叫座不叫好，被社會(huì)猛批為頭痛醫(yī)腳，治標(biāo)不治本的晃子政策。除了增加消費(fèi)者的生活成本，未畢能真正提高出租車(chē)司機(jī)的收入和改善經(jīng)營(yíng)環(huán)境。導(dǎo)致出租車(chē)行矛盾叢生的根本不是出租車(chē)費(fèi)的低價(jià)，而是被社會(huì)視為過(guò)街老鼠的“份子錢(qián)”。沒(méi)有任何法律約束的份子錢(qián)就象癌細(xì)胞無(wú)情地蠶蝕著司機(jī)的利益。政府賦予出租公司特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的同時(shí)卻缺乏對(duì)其的有效監(jiān)管，以至于特許經(jīng)營(yíng)權(quán)被出租公司濫用。出租車(chē)公司與司機(jī)的法律基礎(chǔ)是基于雙方的民事合同，根據(jù)《合同法》第四十條規(guī)定：提供格式條款一方免除其責(zé)任、加重對(duì)方責(zé)任、排除對(duì)方主要權(quán)利的，該條款無(wú)效。因此，出租車(chē)公司與出租車(chē)司機(jī)關(guān)于份子錢(qián)的格式條款因其顯失公平構(gòu)成了霸王條款應(yīng)被認(rèn)定為無(wú)效條款，出租車(chē)公司對(duì)份子錢(qián)的獲取應(yīng)是一種非法侵占。

（三）出租車(chē)司機(jī)的的權(quán)利缺位

我國(guó)出租車(chē)市場(chǎng)存在兩種經(jīng)營(yíng)模式，以出租車(chē)公司為主體的“北京模式”和以個(gè)體工商戶司機(jī)為主的“溫州模式”。［4］在“北京模式”中，出租車(chē)的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)主要屬于出租車(chē)公司。北京市政府2006年5月下發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)出租汽車(chē)行業(yè)管理的意見(jiàn)》規(guī)定：本市出租車(chē)要實(shí)行特許經(jīng)營(yíng)，特許經(jīng)營(yíng)期限為年健全出租車(chē)總量調(diào)控、租價(jià)調(diào)整機(jī)制和市場(chǎng)準(zhǔn)入退出機(jī)制堅(jiān)持公司制為主、個(gè)體為輔的行業(yè)發(fā)展方向，繼續(xù)推進(jìn)出租汽車(chē)企業(yè)兼并重組，實(shí)現(xiàn)出租汽車(chē)企業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)對(duì)出租汽車(chē)車(chē)輛牌照實(shí)行無(wú)償、有期配置。《意見(jiàn)》提到：截至2004年底，本市共有出租汽車(chē)企業(yè)277家，出租汽車(chē)個(gè)體工商戶1157家，營(yíng)運(yùn)車(chē)輛6.66萬(wàn)輛，從業(yè)人員近9萬(wàn)人。個(gè)體司機(jī)僅在占1.3%，個(gè)體出租車(chē)司機(jī)每月的純收入為6300元，而出租車(chē)司機(jī)每月的平均收入是1817.5元，兩者相差4482.5元。［5］而出租公司的份子錢(qián)可高達(dá)月6000元，這種利益的分配嚴(yán)重失衡，創(chuàng)造真正勞動(dòng)價(jià)值的司機(jī)卻得不到應(yīng)有的回報(bào)，其權(quán)益沒(méi)有得到維護(hù)。

在北京模式中，在政府干預(yù)的出租車(chē)市場(chǎng)的資源配置中，出租車(chē)公司從政府無(wú)償獲得經(jīng)營(yíng)牌照再高價(jià)出租出租車(chē)司機(jī)，并借此獲是高額利潤(rùn)，而出租車(chē)司機(jī)不具有經(jīng)濟(jì)法主體資格地位，不享有相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)權(quán)利導(dǎo)致其權(quán)利益被非法侵占，但卻要承擔(dān)對(duì)消費(fèi)者的經(jīng)濟(jì)義務(wù)，并接受干預(yù)主體對(duì)其的監(jiān)管，這種權(quán)利和義務(wù)配置的不對(duì)稱顯失公平，司機(jī)的權(quán)利嚴(yán)重缺失。另外，在“北京模式”里，本應(yīng)處于平等地位的民事法律關(guān)系，不論是承包模式還是掛靠模式，因?yàn)槌鲎夤镜膲艛嗟匚?，雙方訂立的民事合同是格式合同，司機(jī)不存在議價(jià)的條件，雙方處于不平等地位，在此基礎(chǔ)上建立的法律關(guān)系是顯失平公的。

以出租車(chē)司機(jī)為主體的“溫州模式”，雖然出租車(chē)司機(jī)可以擁有特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，但因?yàn)檎男姓艛鄬?duì)特許經(jīng)營(yíng)的數(shù)量的限制，人為炒高特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的價(jià)格增加了出租車(chē)司機(jī)的經(jīng)營(yíng)成本，本應(yīng)公平自由競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)因行政權(quán)力的介入背離價(jià)值規(guī)律，一個(gè)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)證被炒到幾十萬(wàn)。截止2006年，溫州市城區(qū)(市區(qū))共有出租車(chē)33229輛，出租車(chē)(營(yíng)運(yùn)牌照)可以自由交易。出租車(chē)行業(yè)收益較好，交易價(jià)格也很高，市場(chǎng)價(jià)格逾130萬(wàn)元／輛，且交易活躍。［6］2008年以來(lái)溫州司機(jī)不斷上演的罷運(yùn)事件正是因?yàn)檎牟划?dāng)干預(yù)損害了出租車(chē)司機(jī)的經(jīng)營(yíng)權(quán)益，扭曲了公平自由的競(jìng)爭(zhēng)，其權(quán)益得不到保障。

（四）出租車(chē)行業(yè)協(xié)會(huì)監(jiān)管虛位

行業(yè)協(xié)議作為社會(huì)中間層組織，代表市場(chǎng)主體與干預(yù)主體發(fā)揮勾通的橋梁作用。在我國(guó)現(xiàn)行出租車(chē)行業(yè)管理中，幾乎看不到行業(yè)協(xié)會(huì)的影子，即使有的地方已經(jīng)組建了行業(yè)協(xié)會(huì)，協(xié)會(huì)組織的主要成員也都是出租車(chē)公司。因出租車(chē)公司對(duì)協(xié)議的控制，行業(yè)協(xié)會(huì)不能真正代表司機(jī)的利益，對(duì)出租車(chē)公司的行業(yè)監(jiān)管也就行同虛設(shè)，行業(yè)協(xié)會(huì)未能充分發(fā)揮其中間層的橋梁作用。因此司機(jī)們的基本訴求很難被蓖視和解決。相反，扮演著官商勾結(jié)的角色。行業(yè)協(xié)會(huì)借助行政權(quán)力壟斷出租車(chē)市場(chǎng)，限制個(gè)體市場(chǎng)準(zhǔn)入，使自由競(jìng)爭(zhēng)受阻；通過(guò)價(jià)格管制用低投入構(gòu)筑行業(yè)利益，成本轉(zhuǎn)嫁，坐地收錢(qián)旱澇保收，讓出租公司成為暴利者，使國(guó)家稅收減少，社會(huì)公眾福利受損。［7］

（五）消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)失位

在我國(guó)，出租車(chē)市場(chǎng)是個(gè)競(jìng)爭(zhēng)自由充分但無(wú)秩的市場(chǎng)。經(jīng)營(yíng)過(guò)程中，司機(jī)的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)與消費(fèi)者的選擇權(quán)是不對(duì)等的，消費(fèi)者的知情權(quán)，選擇權(quán)，安全權(quán)，公平交易權(quán)基本權(quán)利等常得不到保障。消費(fèi)者不可能對(duì)出租車(chē)司機(jī)的服務(wù)情況了解，其知情權(quán)很難保障的。除了預(yù)約服務(wù)，在打車(chē)難的現(xiàn)實(shí)中，選擇權(quán)更難實(shí)現(xiàn)。有些出租車(chē)的安檢不嚴(yán)，有些司機(jī)不遵守交通規(guī)則，或是疲勞駕駛，這些狀況都置乘客安全不顧。另外，調(diào)表，繞道等宰你沒(méi)商量的不公平現(xiàn)象也屢見(jiàn)不鮮。

出租車(chē)行業(yè)目前最嚴(yán)重的問(wèn)題是打車(chē)難，打車(chē)難有時(shí)并非供應(yīng)短缺所至，很多時(shí)候是因被拒載?！翱哲?chē)率”與“拒載”并存成了出租車(chē)行業(yè)發(fā)展難調(diào)和的矛盾。從法律上看，出租車(chē)服務(wù)也是一種消費(fèi)合同，出租車(chē)司機(jī)空車(chē)行駛在道路上就是一種要約行為，只要有消費(fèi)者招手有乘車(chē)的意愿合同就成立，司機(jī)拒載就是一種違約行為。法理雖如此，但空車(chē)卻拒載的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題卻復(fù)雜得多。出租車(chē)司機(jī)寧愿空車(chē)尋找他的獵物也不愿去他們認(rèn)為“坑爹”的路段。比如車(chē)流量較多易堵塞，或是較效區(qū)的偏遠(yuǎn)地方。導(dǎo)致出租司拒載的原因很多，根本一點(diǎn)是利益的驅(qū)駛。因?yàn)槭芘普展苤?，出租?chē)市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)不充分，很多城市的出租車(chē)數(shù)量限制使得出租車(chē)的供給與需求失衡，主要是賣(mài)方市場(chǎng)。另外，份子錢(qián)加重出租車(chē)經(jīng)營(yíng)成本以至于出租車(chē)司機(jī)出于自身利益的保護(hù)，要考慮經(jīng)利潤(rùn)的問(wèn)題。當(dāng)然這不能成為司機(jī)拒載的理由，但不可否認(rèn)利益分配的失衡是導(dǎo)致司機(jī)拒載的主要原因。如果司機(jī)有足夠的利潤(rùn)空間可彌補(bǔ)他們因?yàn)槎氯煌ǖ膿p實(shí)問(wèn)題可能會(huì)有所緩解。

拒載直接影響到消費(fèi)者的權(quán)益，很多地方也出臺(tái)過(guò)不少措施，但整治效果收效甚微。消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)失位的原因是多方面的，除了利益分配失衡，行業(yè)監(jiān)管缺位，職業(yè)道德素缺失都是要應(yīng)對(duì)的問(wèn)題。

三、正確界定我國(guó)出租車(chē)行業(yè)的經(jīng)濟(jì)法主體的法律地位

（一）政府對(duì)出租車(chē)行業(yè)的適當(dāng)定位

1.國(guó)外經(jīng)驗(yàn)的借鑒

歐美各國(guó)出租車(chē)行業(yè)的管制也經(jīng)歷了放松管制或解除管制再到重新管制的發(fā)展歷程，并受到經(jīng)濟(jì)學(xué)和法學(xué)界廣泛的理論支持。實(shí)踐證明，放松管制并非解決出租車(chē)行業(yè)問(wèn)題的靈丹妙藥，差強(qiáng)人意的實(shí)施效果這使得人們重新審視管制的必要性。［8］歐洲各國(guó)對(duì)本國(guó)的出租車(chē)市場(chǎng)的管制因地制宜地進(jìn)行了逐步的調(diào)整，根據(jù)英國(guó)公平交易局對(duì)歐美主要國(guó)家的出租車(chē)市場(chǎng)管制制度進(jìn)行的國(guó)際比較研究，美國(guó)、英國(guó)、加拿大、愛(ài)爾蘭、荷蘭、新西蘭、挪威等國(guó)家相繼深化了出租車(chē)行業(yè)管制改革，主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：第一，解除進(jìn)入限制，尤其是出租車(chē)數(shù)量限制；第二，強(qiáng)化對(duì)出租車(chē)經(jīng)營(yíng)者司機(jī)的執(zhí)業(yè)資格審查；第三，放松價(jià)格管制。除新西蘭實(shí)施了完全的市場(chǎng)定價(jià)，其他各國(guó)主要采取確定價(jià)格上限的管制。綜觀歐美日各國(guó)的出租車(chē)行業(yè)管制，并非統(tǒng)一模式，而是各有特色。英美日三國(guó)總體上放松了管制，但都強(qiáng)化對(duì)司機(jī)執(zhí)業(yè)資格的要求，而日本對(duì)出租車(chē)的數(shù)量、價(jià)格、車(chē)型、車(chē)色等方面都沒(méi)有實(shí)行嚴(yán)格的管制。［9］

總體而言，沒(méi)有一個(gè)國(guó)家完全解除了對(duì)出租車(chē)市場(chǎng)的管制。在總體放松進(jìn)入限制和價(jià)格管制的同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)出租車(chē)司機(jī)執(zhí)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，車(chē)輛安全標(biāo)準(zhǔn)，服務(wù)質(zhì)量，安全水平的管制。出租車(chē)市場(chǎng)不同于一般的商品市場(chǎng)，因其經(jīng)營(yíng)服務(wù)涉及準(zhǔn)公共產(chǎn)品的公共道路設(shè)施的特性注定了市場(chǎng)機(jī)制對(duì)其調(diào)節(jié)的局限性?？v觀世界各國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)出租車(chē)市場(chǎng)的適當(dāng)干預(yù)是必要的，特別是各國(guó)對(duì)出租車(chē)市場(chǎng)進(jìn)入管制的放松對(duì)我國(guó)具有重要的借鑒意義。

2.完善我國(guó)出租車(chē)市場(chǎng)干預(yù)的建議

我國(guó)出租車(chē)行業(yè)政府管制的改革與完善，既不能固步自封，也不能盲目照搬域，應(yīng)結(jié)合國(guó)情，尋求出租車(chē)行業(yè)適當(dāng)有效管制措施。針對(duì)我國(guó)現(xiàn)行出租車(chē)的行政壟斷，監(jiān)管混亂，權(quán)責(zé)不明的越位、錯(cuò)位和異位的現(xiàn)狀，借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，轉(zhuǎn)變監(jiān)管理念。首先，應(yīng)該清晰界定干預(yù)主體，明確其職權(quán)職責(zé)，防止權(quán)力交叉。筆者認(rèn)為，建設(shè)部應(yīng)該退出出租車(chē)市場(chǎng)的監(jiān)管，由交通部門(mén)和公安部分承擔(dān)主要監(jiān)管職責(zé)。其次，放開(kāi)出租車(chē)市場(chǎng)準(zhǔn)入，取消特許經(jīng)營(yíng)和數(shù)量的限制，有條件放松地區(qū)經(jīng)營(yíng)限制的管制，剔除行政壟斷，同時(shí)加強(qiáng)對(duì)出租車(chē)司機(jī)執(zhí)業(yè)考核標(biāo)準(zhǔn)和車(chē)輛安全性能標(biāo)準(zhǔn)的管制，不僅要嚴(yán)格技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，還應(yīng)注重職業(yè)道德水平的建設(shè)，完善市場(chǎng)退出機(jī)制，確保市場(chǎng)資源能自由合理流動(dòng)。再者，應(yīng)加強(qiáng)價(jià)格監(jiān)管，避免惡性競(jìng)爭(zhēng)。鑒于我國(guó)市場(chǎng)體系不完善，目前的里程定價(jià)模式比較適合我國(guó)國(guó)情，但定價(jià)應(yīng)該隨著價(jià)油和物價(jià)等市場(chǎng)因素調(diào)整。最后，提高經(jīng)營(yíng)服務(wù)質(zhì)量，確保經(jīng)營(yíng)全安，加強(qiáng)監(jiān)督管理，完善對(duì)司機(jī)服務(wù)的評(píng)價(jià)機(jī)制。

（二）轉(zhuǎn)變出租車(chē)公司的經(jīng)營(yíng)理念

出租車(chē)行業(yè)的公司化管理具有其合理性，有利于統(tǒng)一規(guī)范管理。雖然出租車(chē)市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)主要決定于司機(jī)個(gè)人的服務(wù)，但如果能有個(gè)規(guī)范管理的組織為司機(jī)提供配套服務(wù)，改善經(jīng)營(yíng)環(huán)境，規(guī)范司機(jī)的服務(wù)，對(duì)一些特殊服務(wù)，比如叫車(chē)服務(wù)，包車(chē)服務(wù)，公司的平臺(tái)更有利于合同執(zhí)行和良性發(fā)展。因此，應(yīng)該轉(zhuǎn)變出租車(chē)公司的經(jīng)營(yíng)理念和營(yíng)利模式。取消現(xiàn)行把特許經(jīng)營(yíng)許可權(quán)授予公司的做法，徹底從根源上鏟除“份子錢(qián)”，使出租車(chē)公司從食利階層變成營(yíng)利機(jī)構(gòu)，從剝削性獲利轉(zhuǎn)向服務(wù)性營(yíng)利，從食利者轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)者。這種模式可以是現(xiàn)行掛靠模式的改良，不同的是，司機(jī)擁有牌照經(jīng)營(yíng)權(quán)，是獨(dú)立的市場(chǎng)主體。公司不再依賴對(duì)經(jīng)營(yíng)權(quán)的壟斷侵占司機(jī)的勞動(dòng)成果，而是通過(guò)向司機(jī)提供有償服務(wù)分享利益。雙方建立平等互利的民事合同關(guān)系，而不是具有人身依附的霸王條款。這種中介服務(wù)型模式，出租車(chē)公司為司機(jī)提供必要經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所和服務(wù)信息，統(tǒng)一服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)籌經(jīng)營(yíng)，擴(kuò)展市場(chǎng)業(yè)務(wù)，創(chuàng)建品牌，為司機(jī)創(chuàng)造良好的經(jīng)營(yíng)環(huán)境。作為中介服務(wù)機(jī)構(gòu)，出租車(chē)公司不用對(duì)司機(jī)的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)責(zé)，雙方都是獨(dú)立而平等的法律關(guān)系主體，自負(fù)盈虧，自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。至于出租車(chē)公司的與司機(jī)的關(guān)系，采用加盟形式更適合，雙方是合作關(guān)系而不具有法律上的人身關(guān)聯(lián)性。既有品牌定位，又獨(dú)立自主經(jīng)營(yíng)。出租車(chē)公司法律地位的定位對(duì)現(xiàn)行我國(guó)出租車(chē)行業(yè)的改革具有重要的意義，也是解決問(wèn)題的關(guān)鍵，而且勢(shì)在必行。

（三）明確出租車(chē)司機(jī)獨(dú)立法律地位

出租車(chē)司機(jī)完全通過(guò)自己的服務(wù)獲得報(bào)酬并承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任，具有獨(dú)立的法律人格，不應(yīng)該依附任何機(jī)構(gòu)。因此，賦予司機(jī)獨(dú)立法律地位是解決問(wèn)題的關(guān)鍵。首先，應(yīng)該給予出租車(chē)司機(jī)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，賦予其應(yīng)有的經(jīng)濟(jì)權(quán)利，取消對(duì)出租車(chē)的數(shù)量限制，讓司機(jī)擁有相應(yīng)的自由經(jīng)濟(jì)權(quán)利和公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。其次，嚴(yán)格司機(jī)執(zhí)業(yè)的準(zhǔn)入條件。因?yàn)槌鲎廛?chē)行業(yè)屬于公共交通，涉及公共安全，公共秩序利益和消費(fèi)者利益等問(wèn)題，對(duì)司機(jī)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、身體健康狀況和執(zhí)業(yè)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)都應(yīng)嚴(yán)格要求完善相關(guān)責(zé)任保險(xiǎn)制度，確保司機(jī)在經(jīng)營(yíng)過(guò)程中的正當(dāng)權(quán)益和責(zé)任的承擔(dān)，并完善出租車(chē)司機(jī)的社會(huì)保障制度。

（四）成立獨(dú)立自主的出租車(chē)行業(yè)協(xié)會(huì)

雖然我國(guó)現(xiàn)行行業(yè)協(xié)會(huì)制度不完善，但建立完全獨(dú)立，以出租車(chē)司機(jī)為主體的行業(yè)協(xié)會(huì)也是必要的。政府應(yīng)為行業(yè)協(xié)會(huì)組織建立創(chuàng)造寬松的條件，并積極培育和扶持行業(yè)協(xié)會(huì)，賦予行業(yè)協(xié)會(huì)自主治理，明確其服務(wù)于會(huì)員的宗旨，不以營(yíng)利為目的，主要代表司機(jī)與政府相關(guān)部門(mén)進(jìn)行勾通，維護(hù)司機(jī)的合法權(quán)益。同時(shí)，制定行業(yè)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和協(xié)會(huì)章程，規(guī)范行業(yè)經(jīng)營(yíng)行為，培養(yǎng)誠(chéng)信意識(shí)，建立評(píng)價(jià)體系，對(duì)司機(jī)的經(jīng)營(yíng)服務(wù)進(jìn)行監(jiān)督和引導(dǎo)，提供相應(yīng)的服務(wù)信息，協(xié)調(diào)各方的利益。預(yù)防和化解行業(yè)公共危機(jī)，規(guī)避行業(yè)群體事件的發(fā)生，為本行業(yè)整體發(fā)展前景提供戰(zhàn)略構(gòu)想，當(dāng)然也可以為成員提供個(gè)性化的信息服務(wù)，從而節(jié)約協(xié)會(huì)成員和其潛在交易者的信息收尋成本。另外，行業(yè)協(xié)會(huì)應(yīng)通過(guò)網(wǎng)絡(luò)組織的規(guī)模效應(yīng)和外部經(jīng)濟(jì)，為會(huì)員提供網(wǎng)絡(luò)信息服務(wù)，并通過(guò)與政府談判為會(huì)員爭(zhēng)取應(yīng)有的權(quán)益。如降低交易成本、共享稅收優(yōu)惠和政府補(bǔ)貼、共渡經(jīng)濟(jì)蕭條以及共同應(yīng)對(duì)行業(yè)公共危機(jī)等等。［10］行業(yè)協(xié)會(huì)在組織內(nèi)部形成一種建立在社群懲罰威脅之上的長(zhǎng)期穩(wěn)定的合作關(guān)系，通過(guò)制定規(guī)約和處罰程序，建立懲獎(jiǎng)機(jī)制對(duì)違規(guī)經(jīng)營(yíng)，受消費(fèi)者投訴的司機(jī)進(jìn)行處罰，促進(jìn)行業(yè)健康發(fā)展。

（五）維護(hù)消費(fèi)者合法權(quán)益

消費(fèi)者是出租者市場(chǎng)利益鏈的發(fā)起者和終結(jié)者，某種意義上其利益應(yīng)該是至高無(wú)上的，但現(xiàn)實(shí)事與愿違，出租車(chē)消費(fèi)者被侵權(quán)的事件屢見(jiàn)不鮮。因出租車(chē)行業(yè)涉及公共利益，政府的干預(yù)是必需的。首先，針對(duì)打車(chē)難和拒載，改革現(xiàn)行出租車(chē)行業(yè)管理體制，放開(kāi)市場(chǎng)準(zhǔn)入和取消數(shù)量限制，營(yíng)造公平自由的經(jīng)營(yíng)環(huán)境，為出租車(chē)司機(jī)更好服務(wù)消費(fèi)者提供制度上的保障。其次，政府和行業(yè)協(xié)會(huì)應(yīng)加強(qiáng)監(jiān)督管理，規(guī)范行業(yè)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，建立完善的監(jiān)督機(jī)制，特別是消費(fèi)者的投訴機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)違規(guī)司機(jī)處罰力度。再者，建立出租車(chē)司機(jī)誠(chéng)信評(píng)級(jí)機(jī)制，根據(jù)司機(jī)經(jīng)營(yíng)表現(xiàn)和違規(guī)記錄對(duì)司機(jī)進(jìn)行評(píng)級(jí)管理，結(jié)合評(píng)級(jí)標(biāo)準(zhǔn)建立司機(jī)清退制度，把不合格司機(jī)趕出市場(chǎng)。最后，針對(duì)運(yùn)力不足，在消費(fèi)者同意的情況下，對(duì)同線路乘車(chē)，在合理分擔(dān)車(chē)費(fèi)，比如打折優(yōu)惠等措施的情況下，鼓勵(lì)拼車(chē)，實(shí)現(xiàn)多贏。拼車(chē)一定程度上可以緩減數(shù)量限制下運(yùn)力不足的問(wèn)題，對(duì)解決拒載應(yīng)該有所幫助，同時(shí)，是資源的合理利用優(yōu)化配置，應(yīng)該鼓勵(lì)。

我國(guó)出租車(chē)市場(chǎng)各方主體的利益糾葛而產(chǎn)生諸多現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，政府干預(yù)是必不可少也是義不容辭的。各級(jí)政府也作出了不少努力，但收效甚微。就其原因，主要是政府的干預(yù)有些避重就輕，未能對(duì)癥下藥。如果現(xiàn)行的管理制度不改革，問(wèn)題很難從根本上解決。運(yùn)用經(jīng)濟(jì)法原理調(diào)整出租車(chē)市場(chǎng)的失衡時(shí)，應(yīng)調(diào)整政府干預(yù)的失當(dāng)。

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