張丹丹 顏懷坤

（四川農(nóng)業(yè)大學(xué)政治學(xué)院，雅安 625014）

實(shí)行村務(wù)公開(kāi)和民主管理，是社會(huì)主義民主政治建設(shè)的基礎(chǔ)性工程，是密切黨和政府同人民群眾的聯(lián)系，是實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大人民根本利益的必然要求。黨的十七大以來(lái)，村務(wù)公開(kāi)民主管理制度體系日益完善，組織載體逐步健全，內(nèi)容不斷豐富，形式更加多樣。但從全國(guó)村務(wù)公開(kāi)的整體情況看，村務(wù)公開(kāi)在實(shí)際運(yùn)行中仍存在公開(kāi)內(nèi)容不全面、信息失真、形式不靈活、村干部公開(kāi)動(dòng)力不足等問(wèn)題。要從根本上解決村務(wù)公開(kāi)中存在的問(wèn)題，關(guān)鍵在于建立村務(wù)公開(kāi)長(zhǎng)效機(jī)制。

一、當(dāng)前村務(wù)公開(kāi)中存在的問(wèn)題

1.村務(wù)公開(kāi)內(nèi)容不全面，信息失真。部分農(nóng)村地區(qū)不按《村民委員會(huì)組織法》等法律法規(guī)公開(kāi)村務(wù)，對(duì)于村民關(guān)心的重要村務(wù)、財(cái)務(wù)收支、土地承包以及宅基地審批等熱點(diǎn)問(wèn)題采取不公開(kāi)、粗略公開(kāi)或避重就輕的方法；部分村村務(wù)公開(kāi)與實(shí)際不符，存在數(shù)據(jù)造假、巧立名目的現(xiàn)象。

2.村務(wù)公開(kāi)流于形式。部分村有村務(wù)公開(kāi)欄無(wú)公開(kāi)內(nèi)容或重村務(wù)公開(kāi)欄建設(shè)、輕內(nèi)容的完善和更新；村務(wù)公開(kāi)實(shí)效性差，部分村不按規(guī)定公布村務(wù)，甚至一年公開(kāi)一次村務(wù)或?qū)χ匾马?xiàng)實(shí)行事后公開(kāi)；村務(wù)公開(kāi)程序不規(guī)范，缺乏審議、反饋、監(jiān)督、存檔等環(huán)節(jié)。

3.村務(wù)公開(kāi)發(fā)展不平衡。村務(wù)公開(kāi)的發(fā)展?fàn)顩r受一個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況、政治文化水平以及民主發(fā)展程度的制約。經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)的農(nóng)村，村務(wù)公開(kāi)工作相對(duì)比經(jīng)濟(jì)實(shí)力差的農(nóng)村質(zhì)量高，公開(kāi)形式多樣化；城市邊緣的農(nóng)村比偏遠(yuǎn)地區(qū)的農(nóng)村村務(wù)公開(kāi)工作開(kāi)展得好。

4.村干部公開(kāi)動(dòng)力不足。村干部是村務(wù)公開(kāi)的主要負(fù)責(zé)人，其認(rèn)識(shí)能力和貫徹執(zhí)行力度對(duì)村務(wù)公開(kāi)的發(fā)展有重要影響。當(dāng)前，一些村干部對(duì)村務(wù)公開(kāi)工作的認(rèn)識(shí)不足，在思想上存在不想公開(kāi)、不愿公開(kāi)和不敢公開(kāi)的現(xiàn)象；實(shí)際工作中對(duì)村務(wù)公開(kāi)制度的宣傳不到位，缺乏指導(dǎo)，很多村的村務(wù)公開(kāi)工作有應(yīng)付上級(jí)之嫌。

5.村民的參與性不強(qiáng)。村民是村民自治的主體和村務(wù)公開(kāi)的主要監(jiān)督者。但目前我國(guó)農(nóng)民整體素質(zhì)還不是很高，集體意識(shí)、民主意識(shí)以及法律意識(shí)都不是很強(qiáng)，這嚴(yán)重影響了村民參與村務(wù)公開(kāi)的積極性，部分村民對(duì)村務(wù)公開(kāi)表現(xiàn)出冷漠和不信任的態(tài)度。

二、村務(wù)公開(kāi)存在問(wèn)題的主要原因：長(zhǎng)效機(jī)制的缺失

村務(wù)公開(kāi)制度在實(shí)際運(yùn)作中出現(xiàn)上述問(wèn)題，其根源在于村務(wù)公開(kāi)長(zhǎng)效機(jī)制的不健全或缺失，造成這種情況的主要原因是：村務(wù)公開(kāi)制度供給不足，壓力型體制的影響以及監(jiān)督機(jī)制的不完善。

1.村務(wù)公開(kāi)制度供給不足對(duì)村務(wù)公開(kāi)的影響。鄧小平曾指出：“制度問(wèn)題帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長(zhǎng)期性”，“制度好可以使壞人無(wú)法任意橫行，制度不好可以使好人無(wú)法充分做好事，甚至?xí)呦蚍疵妗！盵1]當(dāng)前村務(wù)公開(kāi)制度供給存在不足，一是村務(wù)公開(kāi)只有原則性、指導(dǎo)性的法律法規(guī)，而無(wú)具體的規(guī)則和程序。例如在《關(guān)于健全和完善村務(wù)公開(kāi)和民主管理制度的意見(jiàn)》（中辦[2004]17號(hào)文件）中規(guī)定：“一般的村務(wù)事項(xiàng)至少每季度公開(kāi)一次，涉及農(nóng)民利益的重大問(wèn)題以及群眾關(guān)心的事項(xiàng)要及時(shí)公開(kāi)。集體財(cái)務(wù)往來(lái)較多的村，財(cái)務(wù)收支情況應(yīng)每月公布一次?！盵2]而對(duì)于公開(kāi)事項(xiàng)的具體分類(lèi)及公布時(shí)間則由各村或鄉(xiāng)鎮(zhèn)自己制定，這無(wú)形中增加了鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村級(jí)干部的自由裁量權(quán)，在一些貧困地區(qū)和民主意識(shí)相對(duì)薄弱的農(nóng)村，村干部就會(huì)選擇性地執(zhí)行這一制度；二是相關(guān)的農(nóng)村法律制度不健全，使村務(wù)公開(kāi)的合法性大大降低。目前村民所關(guān)注的土地征用款分配使用、宅基地審批、重大建設(shè)工程項(xiàng)目招投標(biāo)、誤工補(bǔ)貼、招待費(fèi)等問(wèn)題，許多村沒(méi)有相應(yīng)的制度規(guī)范，使得村務(wù)公開(kāi)在運(yùn)作中缺乏公開(kāi)標(biāo)準(zhǔn)和制度規(guī)范，導(dǎo)致村民對(duì)村務(wù)公開(kāi)的信任度降低，一定程度上影響了村務(wù)公開(kāi)制度的落實(shí)。三是村務(wù)公開(kāi)制度缺乏有效的懲戒機(jī)制，使村干部公開(kāi)村務(wù)的動(dòng)力不足。任何一項(xiàng)理想、完整的制度都應(yīng)該包括規(guī)范性制度安排和懲戒性制度安排兩個(gè)部分，是行為模式和制裁手段的統(tǒng)一。[3]盡管17號(hào)文件規(guī)定對(duì)不合格的村干部可給予相應(yīng)的黨紀(jì)處分或予以罷免，但鑒于農(nóng)民參與政治活動(dòng)的分散性和直接民主成本的高昂化，罷免雖最具權(quán)威卻不易實(shí)施?？沙酥獾膽徒錂?quán)幾乎全掌握在村黨組織手里，村干部既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判員，而村民代表或監(jiān)督小組卻僅有“提出批評(píng)”或“限期改正”的權(quán)力，達(dá)不到懲戒目的，使村務(wù)公開(kāi)陷入監(jiān)督無(wú)力的困境。[4]

2.壓力型體制對(duì)村務(wù)公開(kāi)的影響。壓力型政治體制是指在農(nóng)村的權(quán)力體系中有兩種相對(duì)獨(dú)立的權(quán)力：一種是自上而下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政管理權(quán)，另一種是自下而上的村民委員會(huì)自治權(quán)，由于傳統(tǒng)的金字塔式權(quán)力運(yùn)行習(xí)慣，村民委員會(huì)并未充分發(fā)揮其村民自治組織的作用，更多的是行使村級(jí)準(zhǔn)行政組織的職能，在農(nóng)村治理中，更多受鄉(xiāng)鎮(zhèn)的領(lǐng)導(dǎo)和控制。這種壓力型的政治體制很容易導(dǎo)致鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村一把手書(shū)記“集權(quán)式”控制、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村相互爭(zhēng)權(quán)奪利或鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村形成利益格局的出現(xiàn)，[5]從而造成目前農(nóng)村基層民主的非均衡發(fā)展，使得村民自治難以有效推進(jìn)，村務(wù)公開(kāi)制度難以貫徹落實(shí)。

3.村務(wù)監(jiān)督機(jī)制不完善對(duì)村務(wù)公開(kāi)的影響。對(duì)村務(wù)公開(kāi)進(jìn)行監(jiān)督是確保村務(wù)公開(kāi)真實(shí)、有效的必要環(huán)節(jié)，而當(dāng)前村務(wù)公開(kāi)中存在村務(wù)公開(kāi)監(jiān)督小組和民主理財(cái)小組職能不清、監(jiān)督意識(shí)不強(qiáng)、村務(wù)監(jiān)督委員制度不成熟、村兩委矛盾突出等問(wèn)題，大大削弱了村級(jí)內(nèi)部監(jiān)督力量；同時(shí)上級(jí)監(jiān)督不到位，使村務(wù)公開(kāi)在執(zhí)行中缺乏具體的指導(dǎo)和經(jīng)常性的監(jiān)督。

三、構(gòu)建村務(wù)公開(kāi)長(zhǎng)效機(jī)制的路徑選擇

村務(wù)公開(kāi)長(zhǎng)效機(jī)制的構(gòu)建應(yīng)從現(xiàn)有的制度、體制、機(jī)制等方面進(jìn)行完善和創(chuàng)新。

1.建立健全村務(wù)公開(kāi)制度。健全的制度是村務(wù)公開(kāi)長(zhǎng)效機(jī)制建立的前提，因此要完善現(xiàn)有的村務(wù)公開(kāi)法律法規(guī)，加大制度建設(shè)力度。研究制定《村務(wù)公開(kāi)程序》行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步規(guī)范村務(wù)公開(kāi)內(nèi)容，明確村務(wù)公開(kāi)程序，促進(jìn)村務(wù)公開(kāi)和民主管理工作的規(guī)范化、程序化和制度化；制定農(nóng)村審計(jì)文書(shū)示范文本，起草《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村審計(jì)工作意見(jiàn)》，規(guī)范審計(jì)的程序和內(nèi)容，建立農(nóng)村審計(jì)違紀(jì)問(wèn)題移交制度和責(zé)任追究制度，確保審計(jì)監(jiān)督職能有效發(fā)揮；[6]要加強(qiáng)制度創(chuàng)新，在村務(wù)公開(kāi)制度中引入懲戒性制度安排。如浙江省杭州市江干區(qū)的村（社）股份制財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)集中辦公制度、山東濰坊市寒亭區(qū)的村務(wù)公開(kāi)民主管理的網(wǎng)絡(luò)化管理方式、廣東省佛山市的社會(huì)中介組織參與村級(jí)財(cái)務(wù)管理制度、廣東省云浮市的陽(yáng)光村務(wù)工程和陜西省眉縣的“政務(wù)、村務(wù)公開(kāi)”四級(jí)聯(lián)動(dòng)制度等。[7]另一方面，要加強(qiáng)對(duì)村干部的懲戒力度。目前從廣大農(nóng)村的實(shí)際看，有些地區(qū)將村務(wù)公開(kāi)成效與村干部績(jī)效考核、民主評(píng)議、農(nóng)村的黨風(fēng)廉政建設(shè)以及創(chuàng)先爭(zhēng)優(yōu)活動(dòng)有機(jī)結(jié)合起來(lái)。如在村務(wù)公開(kāi)制度中凸出考核和責(zé)任追究制度，對(duì)工作突出的村干部給予獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)弄虛作假、變形執(zhí)行政策的干部進(jìn)行處罰，只有將他們的經(jīng)濟(jì)利益同政策績(jī)效聯(lián)系在一起，才能杜絕工作中的形式主義。[8]

2.積極推進(jìn)農(nóng)村基層政治體制改革。要加快轉(zhuǎn)變縣鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府職能，強(qiáng)化民主意識(shí)，加強(qiáng)對(duì)村務(wù)公開(kāi)的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督。各級(jí)黨委、政府要將村務(wù)公開(kāi)民主管理工作列入重要議事日程，納入當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，加強(qiáng)組織協(xié)調(diào)和督促指導(dǎo)。各級(jí)村務(wù)公開(kāi)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)成員單位要各司其職、各負(fù)其責(zé)，相互支持、相互配合，逐步形成黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、黨政齊抓共管、村務(wù)公開(kāi)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)組織協(xié)調(diào)、有關(guān)部門(mén)各負(fù)其責(zé)的領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制；要加大村民自治的力度，深化村級(jí)民主選舉制度，加強(qiáng)村級(jí)民主管理、民主決策和民主監(jiān)督制度建設(shè)。例如，浙江省近年來(lái)在加強(qiáng)村民自治制度建設(shè)上積極探索創(chuàng)新：2005年3月杭州市余行區(qū)唐家埭村在全國(guó)首創(chuàng)“自薦海選”的無(wú)候選人直接選舉方式；在2008年換屆選舉中，金華市在全市4000多個(gè)村莊普遍實(shí)行村干部創(chuàng)業(yè)承諾機(jī)制。又如，紹興新昌縣開(kāi)展的制定“村務(wù)公約”活動(dòng)，臺(tái)州溫嶺市的“民主懇談法”，衢州市衢江區(qū)實(shí)行的“五步工作法”，金華武義縣通過(guò)建立“村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)”。[8]這些做法不僅推動(dòng)了村民自治的進(jìn)程，而且為村務(wù)公開(kāi)民主管理提供了良好的民主環(huán)境。

3.不斷完善村級(jí)民主監(jiān)督機(jī)制。一要強(qiáng)化村級(jí)內(nèi)部監(jiān)督，提高監(jiān)督能力。明確村務(wù)公開(kāi)監(jiān)督小組和民主理財(cái)小組的監(jiān)督職能，提高其成員的法律意識(shí)和監(jiān)督能力；完善村務(wù)監(jiān)督委員制度、村民會(huì)議（或村民代表大會(huì)）制度，突出村民代表大會(huì)和村民會(huì)議及村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)在村務(wù)公開(kāi)中的監(jiān)督作用；加強(qiáng)基層黨風(fēng)廉政建設(shè)，以農(nóng)村廉政建設(shè)推進(jìn)村務(wù)公開(kāi)民主管理工作。要激發(fā)村民參與村務(wù)管理的主動(dòng)性，逐漸提高群眾的監(jiān)督能力。二要加強(qiáng)村級(jí)以上（縣、鄉(xiāng)）監(jiān)督指導(dǎo)部門(mén)對(duì)村務(wù)公開(kāi)工作的監(jiān)督，建立監(jiān)督檢查、考核驗(yàn)收制度，由縣、鄉(xiāng)兩級(jí)紀(jì)檢、監(jiān)察、民政、農(nóng)經(jīng)、財(cái)政等有關(guān)部門(mén)組成督查驗(yàn)收小組，定期或不定期地對(duì)各行政村村務(wù)公開(kāi)工作的情況，尤其是財(cái)務(wù)收支情況進(jìn)行監(jiān)督檢查、審核驗(yàn)收，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及時(shí)予以糾正，保證村務(wù)公開(kāi)工作真正落到實(shí)處。[9]引入第三方的監(jiān)督進(jìn)入村級(jí)權(quán)力構(gòu)架系統(tǒng)。從村民自治的角度看，村民會(huì)議（或村民代表會(huì)議）是村級(jí)最高權(quán)力機(jī)構(gòu)和決策機(jī)構(gòu)，但從當(dāng)前我國(guó)大部分農(nóng)村的權(quán)力運(yùn)行來(lái)看，村民委員會(huì)的權(quán)力凌駕于村民會(huì)議（村民代表大會(huì)的權(quán)力）之上，加之村級(jí)內(nèi)部監(jiān)督薄弱，上級(jí)監(jiān)督又不到位，使得很多村的村民自治演變?yōu)榇迕裎瘑T會(huì)自治，而村民委員會(huì)又是村務(wù)公開(kāi)的執(zhí)行主體，在村民委員會(huì)權(quán)力不受監(jiān)督或監(jiān)督不力的情況下，村務(wù)公開(kāi)制度很容易受村干部個(gè)人行為和素質(zhì)的影響，在現(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)不公開(kāi)或公開(kāi)流于形式的問(wèn)題。因此，引入第三方的監(jiān)督，加強(qiáng)村級(jí)監(jiān)督的權(quán)威性成為深化村務(wù)公開(kāi)工作的一個(gè)重要方向。從當(dāng)前各地的實(shí)踐創(chuàng)新來(lái)看，從村級(jí)權(quán)力內(nèi)部成立一個(gè)獨(dú)立的監(jiān)督組織——村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)（如浙江武義縣“后陳經(jīng)驗(yàn)”），或?qū)⒓o(jì)檢委監(jiān)督納入村級(jí)民主監(jiān)督機(jī)制（如湖北省通山縣試行將村莊民主治理納入紀(jì)委專(zhuān)室監(jiān)察和山西省陽(yáng)光農(nóng)廉網(wǎng)的建立與推廣）是近年來(lái)村級(jí)民主監(jiān)督制度創(chuàng)新的有效形式。

本文為“211”雙支計(jì)劃階段性成果。

[1] 鄧小平文選（第2卷）.北京：人民出版社，1994.333.

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[6] 全國(guó)村務(wù)公開(kāi)協(xié)調(diào)小組2012年工作要點(diǎn)［EB/OL］.百度文庫(kù)，2012-02-21.

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