趙松林

（汝南幼兒師范學(xué)校，河南 駐馬店 463300）

工程移民作為一個國家的特殊社會群體，搬遷后他們經(jīng)歷著生產(chǎn)方式、生活方式和社會關(guān)系的更新和重建，面臨著就業(yè)、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等方面的困境與挑戰(zhàn)，研究工程移民社會保障，分析工程移民社會保障的困境和出路，對于深化和完善我國移民保障體系，實現(xiàn)工程移民平穩(wěn)過渡，促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定有著重要的現(xiàn)實意義。

一、建立和完善工程移民社會保障的必要性

“工程移民社會保障”是國家、地方及社會對移民，特別是對暫時或永久喪失勞動能力或失去土地和工作機(jī)會或遭受災(zāi)禍的移民，在經(jīng)濟(jì)和社會生活方面提供幫助、照顧、保護(hù)和保證，以調(diào)節(jié)社會化關(guān)系、促進(jìn)社會公平和穩(wěn)定的社會制度。[1]由于工程建設(shè)征地拆遷活動引起的非自愿移民，不僅應(yīng)享有作為中華人民共和國公民應(yīng)獲得的社會保障權(quán)利，作為受工程建設(shè)直接的負(fù)面影響的群體，還應(yīng)當(dāng)享有因失去土地、房屋和工作遇到的風(fēng)險和困難而應(yīng)獲得的可靠的“安全網(wǎng)”。

從移民職業(yè)身份看，工程移民絕大多數(shù)是農(nóng)民，屬于公民社會中的弱勢群體。移民搬遷后，他們失去了原有的土地、財產(chǎn)，面臨著生產(chǎn)方式、社會關(guān)系乃至文化習(xí)俗的重建，各種風(fēng)險抵御能力十分有限，容易引發(fā)各種社會沖突。因此，無論是從維護(hù)工程移民利益的立場出發(fā)，還是出于維護(hù)社會穩(wěn)定需要考慮，建立工程移民社會保障顯得尤為必要。

（一）工程移民社會保障是保證移民基本生活及經(jīng)濟(jì)后續(xù)發(fā)展的必然要求

首先，建立移民社會保障是保證移民基本生活的必然要求。根據(jù)世界銀行邁克爾·M·塞尼的研究，工程移民搬遷后將面臨著“喪失土地、無家可歸、失業(yè)、被排斥在社會發(fā)展進(jìn)程之外、食物沒有保障、疾病和死亡的增加、失去享有共同財富的途徑、社會組織結(jié)構(gòu)的解體”[2]等8個方面的風(fēng)險，其中每一個方面的風(fēng)險都足以造成工程移民生活貧困而淪為社會的邊緣群體。同時，加上工程移民自身的特殊性，如他們中的絕大部分缺乏良好的教育、資本、人際關(guān)系和技能特長等，移民再就業(yè)渠道狹窄，生活風(fēng)險明顯加劇，生活前景不容樂觀。

其次，建立工程移民社會保障工程是實現(xiàn)移民經(jīng)濟(jì)后續(xù)發(fā)展的需要。工程移民從以前自己熟悉的地區(qū)搬遷到一個陌生環(huán)境，經(jīng)濟(jì)適應(yīng)能力明顯下降，無法依靠個人或家庭力量適應(yīng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會生活，在很長一段時間內(nèi)，他們?nèi)詴榛旧畋疾?，發(fā)展經(jīng)濟(jì)能力非常有限。就是要通過建立移民社會保障，利用風(fēng)險共擔(dān)原理，增強(qiáng)移民抵御風(fēng)險能力，以解除他們的后顧之憂，讓他們專心于工作、生產(chǎn)，促進(jìn)勞動生產(chǎn)率的提高，進(jìn)而促進(jìn)工程移民經(jīng)濟(jì)后續(xù)發(fā)展。同時，移民社會保障還可以解決單個移民靠自身或家庭力量所無法克服的困難，使移民勞動力得以生息和發(fā)展。移民勞動力得以生息和發(fā)展，是移民家庭經(jīng)濟(jì)再發(fā)展的基礎(chǔ)，也是社會擴(kuò)大再生產(chǎn)的基礎(chǔ)。[3]因此，建立工程移民社會保障制度是增強(qiáng)移民抵御風(fēng)險，提高經(jīng)濟(jì)適應(yīng)力，實現(xiàn)移民經(jīng)濟(jì)后續(xù)發(fā)展的實際需要。

（二）工程移民社會保障是規(guī)避社會風(fēng)險、促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定的現(xiàn)實需要

工程建設(shè)要求大規(guī)模的征地和拆遷，因此不可避免地引發(fā)大量的人口遷移活動。工程移民因環(huán)境的不適應(yīng)及當(dāng)?shù)鼐用竦呐懦?，很有可能引發(fā)一定的社會風(fēng)險。如果“移民群體長期不能融入主流社會，不能整合為一完整的社會整體，大分散小集中的移民安置方式容易形成群體性負(fù)效應(yīng)，諸如與周圍格格不入，自成一方小區(qū)，更有甚者，主客兩方造成嚴(yán)重沖突和械斗流血事件”。[4]從而激化社會矛盾，誘發(fā)社會動蕩，給社會治理帶來巨大的成本和隱患。這些問題是確實客觀存在的。

建立移民社會保障，能夠通過社會物質(zhì)（資金）再分配為工程移民提供基本生活保證和服務(wù)活動，如保證失業(yè)者基本生活和重新就業(yè)，保證暫時或永久失去勞動能力者得到物質(zhì)幫助和社會服務(wù)，保證貧困者得到社會救濟(jì)或補(bǔ)貼，使他們“幼有所護(hù)，老有所養(yǎng)，病有所醫(yī)”，從而緩解社會沖突，化解社會風(fēng)險，進(jìn)而實現(xiàn)社會和諧穩(wěn)定。

（三）工程移民社會保障是完善我國社會保障制度的重要環(huán)節(jié)

工程移民社會保障制度是我國社會保障制度的重要組成部分。在當(dāng)前我國構(gòu)建社會主義和諧社會，全面建設(shè)小康社會，人人享有社會保障的社會目標(biāo)下，工程移民為國家社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出了巨大的犧牲，理應(yīng)納入優(yōu)先社會保障的對象范圍。因此，“問題的關(guān)鍵不在于要不要建立移民社會保障制度，而在于如何根據(jù)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，充分考慮移民和移民地區(qū)情況的特殊性，建立由國家集中管理、統(tǒng)一協(xié)調(diào)的多元化社會保障制度”。[5]通過建立和完善工程移民社會保障制度，進(jìn)而完善我國社會保障體系。

二、工程移民社會保障在現(xiàn)實中存在的問題分析

（一）制度設(shè)計存在缺陷

目前，我國社會保障體系仍然是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制，農(nóng)村社會保障體系還處于起步階段，因此，工程移民直接納入農(nóng)村社會保障體系，并不能有效降低移民社會風(fēng)險，而將他們納入城市社會保障體系又存在制度障礙。作為一個特殊社會群體，土地資源的喪失給移民生活帶來了極大的不穩(wěn)定性，但由于我國沒有專門的移民法，他們雖然為國家建設(shè)做出了巨大犧牲，但很難與城市社會保障銜接。[6]因此，制定一部專門移民法，破除城鄉(xiāng)二元社會保障結(jié)構(gòu)制度，切實保障移民權(quán)利，是我國亟待研究和解決的重大課題。

（二）社保資金缺口較大，資金監(jiān)管混亂

盡管經(jīng)過改革開放30年經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，但資金來源仍然是約束工程移民社會保障的瓶頸。與城市社會保障比較，工程移民社會保障無論在保障項目還是投保檔次上都存在很大差距，所需資金缺口大。如果由移民個人負(fù)擔(dān)，則由于移民安置補(bǔ)償金標(biāo)準(zhǔn)偏低而無力承擔(dān)。以養(yǎng)老保險為例，根據(jù)規(guī)定，個人養(yǎng)老保險金繳納年限必須滿15年，才能在到達(dá)法定退休年齡時領(lǐng)取養(yǎng)老金。工程移民如果轉(zhuǎn)入城鎮(zhèn)保險體系，原有的農(nóng)村保險要進(jìn)行折算，不足15年的需要進(jìn)行補(bǔ)繳。按照現(xiàn)行移民安置政策，每個移民生產(chǎn)安置費(fèi)顯然無法解決。由征地單位為移民繳納社會保障基金，則因缺乏法律的強(qiáng)制約束力在實踐中也難以落實，而由政府財政負(fù)擔(dān)，又因財力問題解決起來有很大難度。[7]可見資金來源問題是建立工程移民社會保障的一大障礙。

當(dāng)前，我國社會保障缺乏統(tǒng)一監(jiān)管使移民社會保障基金管理效率較低。移民社會保障基金主要由民政部門主管，但民政部門既是基金的管理者還是政策的執(zhí)行者。角色的多元化導(dǎo)致職能混亂、交叉，效率低下。各相關(guān)部門間職責(zé)不明、監(jiān)管不力、相互推諉時有發(fā)生，對移民社會保障工作的開展也極為不利。

（三）部分移民觀念陳舊，“等、靠、要”思想嚴(yán)重

部分移民觀念陳舊，“等、靠、要”思想嚴(yán)重，是實施工程移民社會保障的觀念障礙。目前，土地收入仍然是農(nóng)村工程移民家庭經(jīng)濟(jì)的重要支柱。農(nóng)民特別是我國中西部地區(qū)的農(nóng)民，市場意識、競爭意識比較淡薄，一旦土地被征用后，他們不是積極尋找就業(yè)機(jī)會，而是一味等待征地單位為自己安排就業(yè)和繳納社會保障金，負(fù)責(zé)他們的生活和養(yǎng)老。

三、進(jìn)一步建立和完善工程移民社會保障的基本對策

盡管建立工程移民社會保障困難重重，卻是勢在必行，刻不容緩。工程移民社會保障問題是一個龐大、復(fù)雜的社會工程，需要科學(xué)論證和實施。

（一）科學(xué)確立工程移民社會保障基本原則

根據(jù)我國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的特點(diǎn)，結(jié)合工程移民實際，工程移民社會保障建立的原則應(yīng)該包括：一是人本原則。政府要尊重工程移民的人格尊嚴(yán)，考慮移民的利益訴求，真正做到“權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀”。二是公平原則。政府在建立移民社會保障體系過程中，要充分保障移民的各項權(quán)利，在公正、機(jī)會均等的基礎(chǔ)上最大限度地滿足移民的利益訴求，使他們得到的補(bǔ)償，為他們提供經(jīng)濟(jì)后續(xù)發(fā)展的能力。三是多樣性原則。政府部門同社會各界力量共同做好移民社會保障工作，對于不同類型的工程移民，采取不同的保障標(biāo)準(zhǔn)，并多渠道地籌措移民社保資金來源。四是層次性原則。我國地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不平衡性決定了不同地區(qū)移民保障具有鮮明的層次性，工程移民的社會保障水平要與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)。五是漸進(jìn)性原則。隨著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不斷提高，工程移民社會保障水平也應(yīng)與時俱進(jìn)。

（二）構(gòu)建功能完善覆蓋全面的社會保障體系

工程移民社會保障體系應(yīng)該是一個完善的系統(tǒng)，可以分為若干個彼此獨(dú)立、功能互補(bǔ)、覆蓋全面的子系統(tǒng)，包括工程移民社會保險子系統(tǒng)、工程移民社會救濟(jì)子系統(tǒng)、工程移民社會福利子系統(tǒng)、工程移民社會優(yōu)撫子系統(tǒng)和工程移民其他社會保障子系統(tǒng)（各子系統(tǒng)的指標(biāo)體系不再贅述）。更為重要的是，應(yīng)加強(qiáng)移民社會保障的法制建設(shè)，在借鑒和整合近年來各部委頒布的各項關(guān)于移民文件資源基礎(chǔ)上，結(jié)合中國移民實際狀況，制定一部科學(xué)規(guī)范的移民法，在法律上給予移民社會保障。

（三）建立專門管理機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)基金籌集管理，加快隊伍建設(shè)

在管理機(jī)構(gòu)方面，應(yīng)建立統(tǒng)一的移民管理機(jī)構(gòu)，實行集中管理。由國家勞動和社會保障部門會同移民開發(fā)部門設(shè)立移民社會保障機(jī)構(gòu)，對全國移民社會保障實行統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)。在統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的前提下實行分散管理，由地方政府社會保障部門會同移民安置實施機(jī)構(gòu)具體管理，[8]建立科學(xué)合理、運(yùn)作高效、便于操作的管理機(jī)制，實現(xiàn)移民社會保障有效管理。

在資金方面，應(yīng)建立專項工程移民社會保障基金?；饋碓纯杀局嘣⒍鄬哟?、多渠道的原則來解決。如通過國家財政單獨(dú)撥款，國家和地方財政按比例撥款以及從征地搬遷到補(bǔ)償安置費(fèi)用或扶持基金中抽取一定比例等方式建立移民社會保障基金。同時加強(qiáng)基金監(jiān)管，實現(xiàn)移民地區(qū)至少以縣一級為基金統(tǒng)籌單位，通過安全可靠的基金運(yùn)營，實現(xiàn)基金保值增值。

在隊伍方面，要建設(shè)一支思想過硬、業(yè)務(wù)精湛、作風(fēng)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)囊泼裆鐣Ｕ瞎ぷ鲗Ｂ氷犖椤Ｒ訌?qiáng)對這一隊伍的教育和培訓(xùn)，提高他們的政治、業(yè)務(wù)素質(zhì)，增強(qiáng)他們的法律觀念和工作責(zé)任，實現(xiàn)移民社會保障隊伍年輕化、專門化和科學(xué)化。此外，有必要加大移民社會保障的政策宣傳力度，消除移民的陳舊觀念和思想疑慮，從而推進(jìn)移民工程順利進(jìn)行，真正實現(xiàn)工程移民全面而科學(xué)的社會保障。

社會保障作為一種工具和手段,在保持社會穩(wěn)定、促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展方面起著重要的作用。解決移民安置中存在的問題，保證移民目標(biāo)的順利實現(xiàn)，除了有關(guān)部門的移民安置政策外，要從根本上長久地保持移民生活安定，就必須為移民設(shè)置一道“安全網(wǎng)”。構(gòu)建和運(yùn)行移民社會保障制度，可以為移民順利度過過渡期提供制度層面上的根本保障，所以說建立移民社會保障制度存在著其客觀必然性。通過社會保障制度的運(yùn)行，為移民生活安置提供了一道堅實的安全屏障，從而保障移民順利度過過渡期，融入和諧社會。建立移民社會保障制度對保持社會穩(wěn)定，保證移民目標(biāo)實現(xiàn)都具有重大的現(xiàn)實意義。

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[3] 孫中艮，楊文鍵.建立水庫移民社會保障制度的探討[J].人民長江，2007，（6）.

[4] 施國慶，陳阿江.工程移民中的社會學(xué)問題探討[J].河海大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），1999，（1）.

[5]賈永飛.關(guān)于南水北調(diào)工程建立被征地移民社會保障的問題思考[J].西北人口，2009，（4）.

[6]陳華東，施國，陳廣華.水庫移民社會保障制度研究——尼爾基水庫現(xiàn)狀的案例分析[J].農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2008，（8）.

[7] 楊文建，趙海涵，劉虹.中國水庫移民社會保障體系的構(gòu)建[J].云南社會科學(xué)，2004，（6）.

[8] 呂雪楓.我國非自愿移民社會保障研究綜述[J].學(xué)習(xí)論壇，2011，（2）.