敬志偉

（中共青島市委黨校，山東 青島 266071）

黨的十七屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)新形勢(shì)下黨的建設(shè)若干重大問題的決定》明確提出“建立健全防止利益沖突制度”，這是“防止利益沖突”首次寫進(jìn)中央文件，也是“利益沖突”這一概念在我國第一次正式納入反腐倡廉的范疇。2010年中央出臺(tái)的《中國共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準(zhǔn)則》明確提出了黨員領(lǐng)導(dǎo)干部從政行為中防止利益沖突的具體要求。黨的十八大報(bào)告進(jìn)一步重申要“防止利益沖突，更加科學(xué)有效地防治腐敗”。這體現(xiàn)了我們黨圍繞全心全意為人民服務(wù)的根本宗旨，落實(shí)黨要管黨、從嚴(yán)治黨的堅(jiān)強(qiáng)決心，同時(shí)也順應(yīng)了深入推進(jìn)反腐倡廉建設(shè)的現(xiàn)實(shí)需求，為新形勢(shì)下反腐倡廉建設(shè)提供了新的政策思路和工作手段。

一、防止利益沖突是有效防治腐敗的客觀需要

防止“利益沖突”是一個(gè)特定的廉政概念，是指國家公職人員在履行崗位職責(zé)的過程中，由于受到有關(guān)方面的私人利益因素干擾，所發(fā)生的私人利益與公共利益相沖突的情境和行為。國家公職人員作為社會(huì)成員，一方面有自己的個(gè)體利益，另一方面作為代理人或受托人，又代表和維護(hù)著公共利益，當(dāng)兩種利益通過同一主體來實(shí)現(xiàn)時(shí)，難免會(huì)產(chǎn)生利益沖突。目前國際社會(huì)普遍認(rèn)為，利益沖突是產(chǎn)生腐敗的重要根源，避免利益沖突是衡量黨和政府廉潔程度的一個(gè)重要標(biāo)準(zhǔn)，防止利益沖突也是有效預(yù)防腐敗的關(guān)鍵策略?，F(xiàn)在世界上許多國家廉政立法的核心，就是有效防止利益沖突。

在現(xiàn)實(shí)生活中，廣大群眾之所以對(duì)某些政府采購、工程招標(biāo)、人事任免、行政審批事項(xiàng)存有不信任感，自覺或不自覺地質(zhì)疑這些政策制定和實(shí)施的公正性，其主要根源在于參與決策的官員在公共政策的制定和實(shí)施過程中往往存在潛在的利益沖突。換言之，人們并不是要否定這些政策制定和實(shí)施本身的必要性和合法性，而是擔(dān)心在這些政策制定和實(shí)施過程中滲入了官員的私人利益而容易蛻變成以權(quán)謀私的工具。現(xiàn)階段，利益沖突主要表現(xiàn)為權(quán)力尋租、以權(quán)謀私的行為，其結(jié)果必然導(dǎo)致腐敗。而預(yù)防和懲治腐敗的過程很大程度上就是防止利益沖突的過程，其實(shí)質(zhì)就是反對(duì)用公權(quán)牟取私利，保證廉潔從政。所以，合理界定個(gè)體利益和公共利益的邊界和運(yùn)行規(guī)則，從源頭上防范個(gè)體利益侵害公共利益，就成為反腐倡廉建設(shè)的關(guān)鍵所在。

建立健全防止利益沖突制度，有利于實(shí)現(xiàn)政府與群眾之間的溝通和信任，為反腐倡廉建設(shè)提供良好的政治生態(tài)環(huán)境。從預(yù)防腐敗來看，防止利益沖突制度有利于增強(qiáng)預(yù)防工作的實(shí)效性和長期性；從制度建設(shè)來看，防止利益沖突制度建設(shè)有利于整合當(dāng)前各種預(yù)防性制度的資源和力量；從構(gòu)建懲防腐敗體系來看，防止利益沖突制度有利于解決當(dāng)前反腐倡廉建設(shè)中監(jiān)控制度不全、監(jiān)督過程偏弱及責(zé)任追究乏力等突出問題。

二、利益沖突導(dǎo)致腐敗的幾種形式

從總體上說，我國國家公職人員的主流是好的。但是，也要清醒地看到，由于多方面因素的影響，國家公職人員行為中還存在著與保持黨的宗旨要求不相適應(yīng)、不相符合的問題。一些領(lǐng)導(dǎo)干部利用職權(quán)和職務(wù)影響，不惜損害國家和人民利益為自己謀取私利，影響很壞、危害很大?，F(xiàn)階段，利益沖突主要表現(xiàn)為四種情形。

一是交易型利益沖突。市場經(jīng)濟(jì)的等價(jià)交換原則一旦進(jìn)入政治生活，容易變成從政的潛規(guī)則，金錢、權(quán)力、美色都可能成為等價(jià)交換的籌碼，公職人員每每利用職務(wù)之便直接從利益相關(guān)者那里獲取私人利益，從而導(dǎo)致權(quán)錢交易、權(quán)權(quán)交易、權(quán)色交易等腐敗行為的發(fā)生。比如，一些對(duì)房地產(chǎn)業(yè)有管理審批權(quán)的官員以超低價(jià)從房地產(chǎn)商那里買房，某些對(duì)礦產(chǎn)資源開發(fā)有管理審批權(quán)的官員入股開礦，有的領(lǐng)導(dǎo)干部在人事任免中收受好處，或者利用職務(wù)影響為親屬的就業(yè)、提拔獲取利益，等等。

二是影響型利益沖突。有的國家公職人員為滿足私欲和其它不良目的，濫用公共權(quán)力，或者對(duì)屬于自己管理權(quán)限范圍內(nèi)的工作嚴(yán)重不負(fù)責(zé)任，直接或間接地實(shí)現(xiàn)自己或親屬的私人利益。又如，有的國家公職人員利用執(zhí)紀(jì)執(zhí)法的自由裁量權(quán)，以亂作為、不作為等手段，為自己或特定關(guān)系人謀取不正當(dāng)利益。

三是復(fù)合型利益沖突。某些國家公職人員兼有公私雙重角色，在行使公共權(quán)力的過程中公私不分，以公共權(quán)力為自己、親屬或利益相關(guān)者謀取利益。比如，由請(qǐng)托人出資，國家公職人員“合作”開辦公司或者進(jìn)行其他“合作”投資；或者某些公職人員既沒有實(shí)際出資也不參與經(jīng)營管理，但打著合作開辦公司和合作投資的名義行受賄之實(shí)。再比如，國家公職人員在企業(yè)兼職、退休后到企業(yè)任職等。

四是集體型利益沖突。有的部門和行業(yè)在利益機(jī)制的驅(qū)動(dòng)下，奉行“靠山吃山，靠海吃?！钡男艞l，對(duì)國家的政策規(guī)定置之不理，亂收費(fèi)、亂攤派、亂罰款。也有的國家機(jī)關(guān)及其工作人員，利用職權(quán)索要贊助款，或無償占用企業(yè)資金、交通工具、通訊設(shè)備、音像設(shè)備等財(cái)物；有的黨員干部利用所在單位的行業(yè)便利，通過社會(huì)力量辦學(xué)或開辦藥店、診所、中介機(jī)構(gòu)等形式謀取不正當(dāng)利益；在一些行政執(zhí)法和公共服務(wù)行業(yè)，尤其是壟斷經(jīng)營行業(yè)，有些工作人員服務(wù)意識(shí)淡薄，辦事推諉拖拉，門難進(jìn)、臉難看、事難辦現(xiàn)象嚴(yán)重。

三、現(xiàn)階段防止利益沖突的制度建設(shè)重點(diǎn)

隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國社會(huì)出現(xiàn)了利益主體多元化、利益訴求多樣化、利益矛盾復(fù)雜化的特征。如何協(xié)調(diào)利益關(guān)系、防止利益沖突，是對(duì)黨和政府領(lǐng)導(dǎo)水平和執(zhí)政能力的嚴(yán)峻考驗(yàn)。如不積極有效防止利益沖突，必將嚴(yán)重喪失黨和政府的公信力，破壞公共政策的公平性，離間黨群干群關(guān)系。現(xiàn)階段利益沖突現(xiàn)象凸顯的根本原因是制度建設(shè)滯后，公共權(quán)力缺乏有效制約和監(jiān)督。因此，做好防止利益沖突工作的核心，就在于從制度層面規(guī)范和監(jiān)督公共權(quán)力的運(yùn)行過程，有效避免私人利益對(duì)公共事務(wù)的干擾，進(jìn)而減少國家公職人員以權(quán)謀私的機(jī)會(huì)和空間。

第一，要進(jìn)一步建立和完善防止利益沖突的法律制度。改革開放以來，黨中央、國務(wù)院高度重視防止利益沖突制度建設(shè)，先后頒布實(shí)施了《公務(wù)員法》、《國家公務(wù)員任職回避和公務(wù)回避暫行辦法》等法規(guī)和制度，對(duì)任職回避、公務(wù)回避、地域回避、輪崗交流等作了很多規(guī)定?！蛾P(guān)于禁止領(lǐng)導(dǎo)干部的子女、配偶經(jīng)商的決定》、《關(guān)于縣以上黨和國家機(jī)關(guān)退（離）休干部經(jīng)商辦企業(yè)的若干規(guī)定》等都對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部從事營利性活動(dòng)作出了約束?！秶倚姓C(jī)關(guān)及其工作人員在國內(nèi)公務(wù)活動(dòng)中不得贈(zèng)送和接受禮品的規(guī)定》、《國務(wù)院關(guān)于在對(duì)外公務(wù)活動(dòng)中贈(zèng)送和接受禮品的規(guī)定》等對(duì)國家公職人員贈(zèng)送和收受禮品、公務(wù)活動(dòng)行為安排、經(jīng)濟(jì)交往行為等進(jìn)行了限制。各個(gè)部門也從自己的實(shí)際和行業(yè)特點(diǎn)出發(fā)，分別出臺(tái)了很多制度規(guī)定。但與國際社會(huì)相比，我國解決利益沖突問題還任重道遠(yuǎn)。當(dāng)前的關(guān)鍵舉措在于進(jìn)行國家立法，盡快加強(qiáng)各項(xiàng)政策規(guī)定的實(shí)效性和可操作性。

第二，要進(jìn)一步完善利益回避制度。利益回避是現(xiàn)代法治社會(huì)的基本原則，是公平正義的程序保障?，F(xiàn)階段，我們迫切需要從公務(wù)回避、利益回避、職務(wù)回避、特定關(guān)系人回避等多個(gè)方面，就具體回避情況作出具有可操作性的明確規(guī)定。國家公職人員不僅要回避直系親屬和姻親的利益，而且要回避商業(yè)合作伙伴、親朋好友以及特定關(guān)系人的利益。要結(jié)合領(lǐng)導(dǎo)干部收入申報(bào)和有關(guān)事項(xiàng)報(bào)告等規(guī)定，逐步擴(kuò)大申報(bào)內(nèi)容和申報(bào)對(duì)象范圍，對(duì)拒報(bào)、虛報(bào)、瞞報(bào)行為設(shè)定切實(shí)可行的嚴(yán)懲措施，讓財(cái)產(chǎn)申報(bào)真正成為制度常態(tài)。要?jiǎng)?chuàng)新性地建立違規(guī)公職人員個(gè)人資產(chǎn)處理制度，對(duì)其個(gè)人資產(chǎn)要采取資產(chǎn)出售、賬戶凍結(jié)和秘密托管等方式進(jìn)行適當(dāng)處理。

第三，要加大對(duì)利益沖突問題的監(jiān)督和處理力度。一要緊密結(jié)合巡視工作，加強(qiáng)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部利益沖突情況的監(jiān)督檢查；二要鼓勵(lì)、支持黨員干部和群眾積極舉報(bào)領(lǐng)導(dǎo)干部發(fā)生的利益沖突問題；三要通過批評(píng)教育、誡勉談話、免職、責(zé)令辭職等多種形式，及時(shí)對(duì)發(fā)生的利益沖突問題作出處理。當(dāng)前，要堅(jiān)持把解決損害群眾利益的突出問題作為防止利益沖突工作的重點(diǎn)，著力解決當(dāng)前群眾反映強(qiáng)烈的嚴(yán)重侵害群眾利益的問題，特別是領(lǐng)導(dǎo)干部配偶子女經(jīng)商辦企業(yè)，國家公職人員參股投資、兼職取酬及離職后高薪應(yīng)聘私企和外企等問題，建立健全私人利益與公共利益相分離的有效機(jī)制。

第四，建立健全防止利益沖突的保障機(jī)制。《中共中央關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)新形勢(shì)下黨的建設(shè)若干重大問題的決定》在部署反腐倡廉制度創(chuàng)新時(shí)明確提出：“按照加快形成統(tǒng)一開放競爭有序現(xiàn)代市場體系要求推進(jìn)相關(guān)改革，建立健全防止利益沖突制度，完善公共資源配置、公共資產(chǎn)交易、公共產(chǎn)品生產(chǎn)領(lǐng)域市場運(yùn)行機(jī)制?！惫操Y源配置、公共資產(chǎn)交易、公共產(chǎn)品生產(chǎn)領(lǐng)域出現(xiàn)的利益沖突，是隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制建立逐步凸顯的問題。由于凡涉及具有公共屬性的資源配置、資產(chǎn)交易和產(chǎn)品生產(chǎn)領(lǐng)域，包括能夠交易和可以交易的環(huán)節(jié)，都存在腐敗風(fēng)險(xiǎn)，因此，完善這些領(lǐng)域的市場運(yùn)行機(jī)制，對(duì)于更有效地預(yù)防腐敗、遏制腐敗易發(fā)多發(fā)勢(shì)頭具有十分重要的意義。當(dāng)前，要抓住依法行政這個(gè)關(guān)鍵，建立健全結(jié)構(gòu)合理、配置科學(xué)、程序嚴(yán)密、制約有效的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)制度執(zhí)行情況的督促檢查，堅(jiān)決維護(hù)制度的權(quán)威性和嚴(yán)肅性。從公共資源配置看，在政府投資領(lǐng)域，應(yīng)合理界定投資范圍，健全項(xiàng)目決策機(jī)制，規(guī)范資金管理；在企業(yè)投資領(lǐng)域，要嚴(yán)格執(zhí)行核準(zhǔn)制和備案制，落實(shí)企業(yè)投資自主權(quán)；從公共資產(chǎn)交易看，要完善交易制度支撐體系，推進(jìn)交易市場整合，加強(qiáng)市場中介機(jī)構(gòu)監(jiān)管；從公共產(chǎn)品生產(chǎn)看，要健全公共財(cái)政制度，加快部門預(yù)算改革，完善公共部門行政執(zhí)法。

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