張改萍

（廣州華夏職業(yè)學(xué)院，廣東 廣州 510935）

隨著社會(huì)主義民主法制建設(shè)進(jìn)程的加快，教育法律法規(guī)體系逐步得到完善，學(xué)校的法律地位發(fā)生了變化，學(xué)校與教育行政部門、舉辦者、教師、受教育者之間的法律關(guān)系出現(xiàn)了新的特點(diǎn)。理順各主體之間的關(guān)系，解決教育活動(dòng)中出現(xiàn)的新問題，實(shí)現(xiàn)教育為人民服務(wù)的宗旨，需要依法推進(jìn)教育改革與發(fā)展，依法保障公民受教育權(quán)利。依法治校既是教育改革與發(fā)展的必然要求，也是實(shí)現(xiàn)教育為人民服務(wù)宗旨的重要保障。

一、依法治校的含義及其重要意義

1．依法治校的含義

依法治校，從國家機(jī)關(guān)以學(xué)校為對(duì)象進(jìn)行管理的角度而言，主要是指各級(jí)政府及教育主管部門，還包括其他行政機(jī)關(guān)對(duì)學(xué)校各項(xiàng)具體事務(wù)的依法管理。如一些部門和單位向?qū)W校亂攤派、亂提留，嚴(yán)重違反了教育法律中“稅費(fèi)不進(jìn)?！钡囊?guī)定，物價(jià)、稅務(wù)、財(cái)政部門應(yīng)依法查處。這是行政機(jī)關(guān)等部門從外部依法管理和規(guī)范學(xué)校行為，管理與學(xué)校有關(guān)的事務(wù)，并保護(hù)學(xué)校的合法權(quán)益。就學(xué)校管理本身而言，是指學(xué)校各級(jí)管理者，以學(xué)校的各項(xiàng)內(nèi)部事務(wù)為對(duì)象，根據(jù)國家法律、部門法規(guī)和學(xué)校自身的規(guī)章制度，從事辦學(xué)活動(dòng)，對(duì)學(xué)校各項(xiàng)事務(wù)進(jìn)行依法管理。本文的依法治校談?wù)摰氖且詫W(xué)校為主體的依法治校的幾點(diǎn)思考。

2．依法治校的重要意義

依法治校是貫徹黨的十六大精神，推進(jìn)依法治國基本方略的必然要求，是教育事業(yè)深化改革、加快發(fā)展，推進(jìn)教育法制建設(shè)的重要內(nèi)容。推進(jìn)依法治校有利于推動(dòng)教育行政部門進(jìn)一步轉(zhuǎn)變職能，嚴(yán)格依法辦事；有利于全面推進(jìn)素質(zhì)教育，提高國民素質(zhì)；有利于保障各方的合法權(quán)益；有利于運(yùn)用法律手段調(diào)整、規(guī)范和解決教育改革與發(fā)展中出現(xiàn)的新情況和新問題，化解矛盾，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。依法治校是依法治國方略在教育領(lǐng)域的具體體現(xiàn)，是新時(shí)期推進(jìn)依法治教，深化高教改革，加快高教發(fā)展的重要內(nèi)容，也是高校高校面臨新的形勢(shì)與問題，促進(jìn)自身發(fā)展的客觀要求。

依法治校既是教育改革與發(fā)展的必然要求，也是實(shí)現(xiàn)教育為人民服務(wù)宗旨的重要保障。依法治校對(duì)學(xué)校提高辦學(xué)水平具有重要的理論意義與現(xiàn)實(shí)意義：

首先，通過依法治校，依法完善學(xué)校內(nèi)部制度，是建設(shè)一流大學(xué)，建立現(xiàn)代大學(xué)制度基本保證。

其次，依法治校將進(jìn)一步推進(jìn)學(xué)校依法健全、完善內(nèi)部自我監(jiān)督機(jī)制，形成自我監(jiān)督、自我約束的發(fā)展機(jī)制，有利于高校辦學(xué)自主權(quán)的落實(shí)。

第三，依法治校是高校在學(xué)校規(guī)模擴(kuò)大、組織機(jī)構(gòu)日漸復(fù)雜的情況下，應(yīng)對(duì)自身發(fā)展需求，建立科學(xué)、規(guī)范、民主的管理體制的必然要求。

第四，依法治校要求建立保護(hù)學(xué)生、教師權(quán)利的規(guī)范渠道，有利于依法化解內(nèi)部矛盾，建構(gòu)和諧校園。

二、學(xué)校依法治校的主要問題分析

1．人治傳統(tǒng)的存在

自從黨的十五大將依法治國上升為基本治國方略，十六大進(jìn)一步豐富和發(fā)展了依法治國的思想，依法治國已經(jīng)成為我國憲法的基本原則，是人民最高意志和最高利益的體現(xiàn)。我國社會(huì)主義建設(shè)的“一手抓建設(shè)，一手抓法制”，也將我國治理國家的方式由人治轉(zhuǎn)變?yōu)榉ㄖ?。然而兩千多年的封建專制主義對(duì)我國法制的影響是深遠(yuǎn)的，“重人治輕法治”是封建法制的突出特征之一。它不僅是一種治國方略，更是作為一種意識(shí)形態(tài)和社會(huì)文化傳襲下來，滲透到社會(huì)的各個(gè)層面。在學(xué)校突出地表現(xiàn)為：領(lǐng)導(dǎo)者的意志往往決定學(xué)校的管理和發(fā)展，學(xué)校的規(guī)章制度因?qū)W校領(lǐng)導(dǎo)的改變而變化。如有的高校將畢業(yè)生畢業(yè)證的頒發(fā)與大學(xué)英語四級(jí)成績掛鉤，英語四級(jí)成績不能通過，就拿不到畢業(yè)證等。

2．部分管理人員及教職工、學(xué)生法制意識(shí)淡薄

與“依法治國”相比，我國教育法制的普法宣傳力度并不夠，公民缺乏應(yīng)有的教育法律觀念，在全社會(huì)的范圍內(nèi)還未形成自覺遵守、維護(hù)教育法律法規(guī)的風(fēng)氣。因而許多的高校管理工作者在學(xué)生管理的工作中法治化意識(shí)淡薄，對(duì)高校擁有極大自主權(quán)的理解存在偏差，在思想上仍沒有擺脫傳統(tǒng)模式的束縛，“人治”的傳統(tǒng)思想并未徹底根除，仍然存在權(quán)大于法的觀念，因而導(dǎo)致侵權(quán)事件時(shí)有發(fā)生，現(xiàn)代教育重視“以人為本”、“重在育人”的理念，被極大的忽視了。按照國家《普通高等院校輔導(dǎo)員隊(duì)伍建設(shè)規(guī)定》的要求，高等院校總體上要按師生比不低于1∶200的比例設(shè)置本、?？粕痪€專職輔導(dǎo)員崗位。而現(xiàn)實(shí)的情況是很多高等院校由于經(jīng)費(fèi)、學(xué)校規(guī)模的限制或?qū)W(xué)生工作重視不夠等問題，根本達(dá)不到或無法達(dá)到這個(gè)規(guī)定的要求，更不要說提高管理人員的法律意識(shí)了。

依法治校的目標(biāo)之一是要實(shí)現(xiàn)高校學(xué)生管理工作法治化，除了高校管理者應(yīng)樹立正確的法治觀外，作為教職工、學(xué)生也需要增強(qiáng)自身的法治意識(shí)。如《教育法》第42條第4款明文規(guī)定“學(xué)生有權(quán)對(duì)學(xué)校給予的處分不服向有關(guān)部門提出申訴，對(duì)學(xué)校、教師侵犯其人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益，提出申訴或者依法提起訴訟”。在現(xiàn)實(shí)生活中部分大學(xué)生權(quán)利主體意識(shí)不強(qiáng)，權(quán)利救濟(jì)能力較弱，不懂得通過法律武器來維護(hù)自身的合法權(quán)益，更不懂得應(yīng)如何借助相應(yīng)的救濟(jì)方式來維護(hù)自身的利益。高等教育的首要任務(wù)就是“育人”，其中一方面尊重學(xué)生的合法權(quán)益、確立學(xué)生的權(quán)利主體地位，特別注意培養(yǎng)學(xué)生的法治觀念，增強(qiáng)學(xué)生遵法守法的意識(shí)，從而實(shí)現(xiàn)學(xué)生全面發(fā)展的價(jià)值目標(biāo)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的負(fù)面影響（如貪污腐敗、權(quán)錢交易、假公濟(jì)私等現(xiàn)象），不斷滲透到社會(huì)的各個(gè)層面，導(dǎo)致當(dāng)代大學(xué)生對(duì)法律的信任度降低，影響法制觀念的形成。

3．學(xué)校的規(guī)章制度不夠健全

長期以來，在學(xué)校與學(xué)生關(guān)系的理解上，部分高校奉行的是“特別權(quán)力關(guān)系”的理論。該理論的主要觀點(diǎn)是：當(dāng)事人雙方地位不對(duì)等，義務(wù)不確定，學(xué)校與學(xué)生的關(guān)系屬權(quán)力服從關(guān)系，學(xué)校有權(quán)特別規(guī)范約束學(xué)生。這一理論為某些學(xué)校獲得學(xué)生支配權(quán)力提供了依據(jù)。更為嚴(yán)重的是學(xué)校制定的某些校規(guī)與國家法律法規(guī)的規(guī)定相抵觸。有些高校管理者崇尚普遍這樣一種從嚴(yán)治校的理念：從嚴(yán)制訂校規(guī)。這些校規(guī)與有關(guān)法律及教育行政部門的規(guī)章比，對(duì)學(xué)生標(biāo)準(zhǔn)更高、要求更嚴(yán)，學(xué)生違犯時(shí)處理也從嚴(yán)。從法律角度而言，“位階低的法律、法規(guī)或規(guī)范性文件不得與位階高的法律、法規(guī)相抵觸，這是法學(xué)中的一項(xiàng)基本原則。而有的高校規(guī)定凡考試舞弊者，一律按退學(xué)處理；對(duì)在校期間受記過處分的學(xué)生限制其畢業(yè)分配方向；將本科的畢業(yè)資格或?qū)W位資格與大學(xué)英語四級(jí)掛鉤等。這些規(guī)定與1990年原國家教委制定的《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》相比，明顯是從重從嚴(yán)了。

4．民主與監(jiān)督機(jī)制不夠完善

近年來，隨著全國各地高校的加速擴(kuò)張，許多高校已經(jīng)成為一個(gè)巨大的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)主體。與此同時(shí)，民主與監(jiān)管機(jī)制的相對(duì)滯后直接導(dǎo)致了學(xué)校管理方面出現(xiàn)了很多嚴(yán)重的問題。如某學(xué)校后勤集團(tuán)負(fù)責(zé)人，因?yàn)閷W(xué)校綠化改建的問題被“雙規(guī)”。如招生負(fù)責(zé)人利用手中的權(quán)利，收取考生費(fèi)用降分錄取等等。這些都是因?yàn)閷W(xué)校各項(xiàng)工作，尤其是基建、工程招標(biāo)、圖書采購、招生、資金使用等重大問題公開性和透明度不高，沒有設(shè)置相關(guān)民主與監(jiān)督機(jī)制或是討論相關(guān)問題的會(huì)議沒有及時(shí)知曉相關(guān)民主與監(jiān)督機(jī)制，在具體的相關(guān)制度的制定不夠嚴(yán)密和具體，實(shí)際工作中隨意性大，或是有些學(xué)校并不重視民主與監(jiān)督機(jī)構(gòu)的工作及采納相關(guān)人士的建議，導(dǎo)致整個(gè)學(xué)校的民主與監(jiān)督機(jī)制形同虛設(shè)。

三、依法治校的幾點(diǎn)建議

高校依法治校，是增強(qiáng)學(xué)校依法決策、民主決策的能力，在提高學(xué)校依法管理水平等方面起著重要的作用。針對(duì)目前我國高校中存在的問題，提出如下建議：

（一）深入認(rèn)識(shí)依法治校工作在學(xué)校發(fā)展全局中的重要作用，把依法治校作為學(xué)校發(fā)展的全局性、戰(zhàn)略性工作，形成發(fā)展綱要，列入學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)的重要議事日程。同時(shí)，還要落實(shí)具體的工作機(jī)構(gòu)，明確其工作職能。如建立法制機(jī)構(gòu)。法制機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)以下職能：一是，對(duì)高等教育當(dāng)中的重大法律、政策問題進(jìn)行研究，為學(xué)校提供決策的理論依據(jù)和政策、法律依據(jù)，參與學(xué)校重大決策，起到參謀助手的作用；二是，處理學(xué)校涉及法律的事務(wù)，包括：制定、審核學(xué)校的各類規(guī)范性文件，清理、修訂已有的規(guī)范性文件；作為中立機(jī)構(gòu)，處理或者參與學(xué)生申訴、教師申訴的處理；審查學(xué)校對(duì)外簽訂的合同、協(xié)議；代理學(xué)校參與訴訟及其他法律事務(wù)，維護(hù)學(xué)校的合法權(quán)益。此外，還應(yīng)承擔(dān)學(xué)校法制宣傳教育的任務(wù)，提高學(xué)校管理人員及教職工的法律素質(zhì)。

（二）加強(qiáng)學(xué)校章程建設(shè)，充分認(rèn)識(shí)制定學(xué)校章程，實(shí)現(xiàn)依據(jù)章程自主管理，對(duì)落實(shí)高等學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)，提高學(xué)校辦學(xué)水平的重要作用。通過制定學(xué)校章程規(guī)范學(xué)校的決策機(jī)制與管理體制，促進(jìn)學(xué)校內(nèi)部制度的健全與完善，進(jìn)一步確定學(xué)校的辦學(xué)宗旨和特色。如重視章程的起草，學(xué)?？晒膭?lì)學(xué)生、教師廣泛參與，章程草案通過教代會(huì)審議后，又由校務(wù)委員會(huì)審議，此后，在校內(nèi)網(wǎng)絡(luò)和校報(bào)上公布，讓所有的師生員工都知道，參與修改，充分發(fā)揚(yáng)民主，廣泛集中民智。章程的制定必須遵循了依法辦事，力求嚴(yán)謹(jǐn)規(guī)范的原則。力求做到凡是法律有明確規(guī)定的，決不與法律沖突，凡是法律沒有規(guī)定的，學(xué)校的實(shí)際情況需要的，又符合大學(xué)發(fā)展未來趨勢(shì)的，就大膽創(chuàng)新，但力爭規(guī)范。

（三）針對(duì)學(xué)校發(fā)展中的突出矛盾和主要問題，有針對(duì)性地依法完善相應(yīng)管理制度，健全監(jiān)督機(jī)制，特別是完善資產(chǎn)和財(cái)物管理、招生、教科書征訂、收費(fèi)等環(huán)節(jié)的制度規(guī)范，形成公開、透明的監(jiān)督機(jī)制；加強(qiáng)對(duì)學(xué)校法人財(cái)產(chǎn)包括無形資產(chǎn)的保護(hù)，保證學(xué)校的發(fā)展規(guī)劃、章程和各項(xiàng)管理制度、對(duì)外簽訂的民事合同等符合法律的規(guī)定。

（四）推進(jìn)民主建設(shè)，完善民主監(jiān)督，為教師、學(xué)生、社會(huì)參與學(xué)校事務(wù)管理提供更多的渠道和機(jī)會(huì)。加強(qiáng)依法治校的監(jiān)督組織落實(shí)；健全內(nèi)部管理規(guī)章制度；積極實(shí)行校務(wù)公開，推進(jìn)校園民主建設(shè)。通過民主的制度，調(diào)動(dòng)和發(fā)揮廣大教師的積極性。進(jìn)一步重視教職工代表大會(huì)制度建設(shè)，切實(shí)保障教職工參與學(xué)校民主管理和民主監(jiān)督的權(quán)利，保證教職工對(duì)學(xué)校重大事項(xiàng)決策的知情權(quán)和民主參與權(quán)。依法治校的核心是民主管理，是在學(xué)校黨委的領(lǐng)導(dǎo)下廣大教師行使教育權(quán)、廣大學(xué)生享受和行使受教育權(quán)，是各個(gè)主體參與學(xué)校公共事務(wù)的管理，實(shí)行基層事務(wù)的自治的保障。學(xué)校應(yīng)以人為本，切實(shí)維護(hù)師生員工合法權(quán)益；提高全體人員的法律意識(shí)，進(jìn)一步完善學(xué)校各項(xiàng)民主管理制度，優(yōu)化學(xué)校各種利益主體的關(guān)系，建立規(guī)范、高效、民主、公開的管理體系。

（五）健全維護(hù)師生合法權(quán)益的程序與機(jī)制，依法建立校內(nèi)教師申訴和學(xué)生申訴制度并積極加強(qiáng)對(duì)高等教育法律法規(guī)的學(xué)習(xí)，加強(qiáng)對(duì)遵法守法的宣傳力度，培養(yǎng)廣大師生知法、懂法、守法的觀念，形成對(duì)學(xué)校管理權(quán)的制約機(jī)制，保證在教育教學(xué)活動(dòng)中樹立以人為本的理念，自覺尊重并維護(hù)教師、學(xué)生的合法權(quán)益。具體實(shí)施可通過加強(qiáng)宣傳教育以及開設(shè)法律法規(guī)課程、安排法制講座、模擬法庭、征文比賽等途徑和方式，借助校報(bào)、校園網(wǎng)、宣傳欄、廣播臺(tái)等強(qiáng)有力的宣傳渠道，有針對(duì)性的對(duì)師生開展法制教育，通過廣泛深入的宣傳工作使“依法治校”、學(xué)生管理法治化的觀念深人每一個(gè)師生的心中，讓教師和學(xué)生在潛移默化中增強(qiáng)法律意識(shí)，參與學(xué)校的民主管理，維護(hù)自身的合法權(quán)益。同時(shí)高校管理者更應(yīng)率先垂范，以身作則，為師生員工豎立一個(gè)良好的榜樣。

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