吳 嬌，曲洪波

(沈陽航空航天大學 人文社科部，沈陽 110136)

十八大報告對推動農村改革與發(fā)展做出了重要部署，明確指出要加快發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)，著力促進農民增收，堅持和完善農村基本經營制度，加快完善城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機制。農村的發(fā)展情況是關乎中國能否全面實現(xiàn)小康社會的重要標志之一，也是社會經濟發(fā)展的必然要求。進入新世紀以來，我國農村發(fā)展的步伐加快，但同時也出現(xiàn)了城鄉(xiāng)差距過大、農村城鎮(zhèn)化瓶頸較多，土地征用不合理等問題。黨和國家高度重視農村的發(fā)展問題，出臺了一系列促進農村發(fā)展的政策，其中新世紀以來從2004-2013年中央連續(xù)9年出臺涉農問題的“中央一號文件”，是制定農村政策、指導農村的綱領性文件，分析和研究歷年一號文件的內容和精神，是解讀新世紀黨的“三農”政策的重要視角。

1 實現(xiàn)協(xié)調發(fā)展，減少城鄉(xiāng)差距

改革開放以來，我國城鄉(xiāng)差別經歷了一個由縮小到擴大的過程，改革開放初期實行的家庭聯(lián)產承辦責任制以及一系列農村改革的措施，曾極大地推動農村的發(fā)展。但進入到20 世紀90年代后，由于制約農村發(fā)展的體制性問題并未根本扭轉，使得“農村、農民、農業(yè)”為代表的三農問題日益嚴重。具體表現(xiàn)在農民連續(xù)多年增收困難，城鄉(xiāng)差距日益擴大。許多農民背井離鄉(xiāng)，放棄種地直接導致中國的糧食產量停滯不前，農民的經濟危機日趨嚴重。進入90年代后，農民的稅費負擔也越來越重，農民直接和間接承擔的稅收項目多達十幾種。國家稅務總局的統(tǒng)計顯示，從1949年到2003年，全國累計征收農業(yè)稅3945.66 億元。如此龐大的稅費壓力導致農民種糧積極性減弱，農村發(fā)展緩慢。而我國作為農業(yè)人口大國，有7.8 億人口仍生活在農村。我國能否全面實現(xiàn)現(xiàn)代化，取決于農村改革是否達到預期的效果。習近平總書記曾這樣形象的形容過農村改革的重要性，他說“小康不小康，關鍵看老鄉(xiāng)”?？梢娙娼ㄔO小康社會的重任在農村。為了能夠更好的解決農村發(fā)展中存在的問題，黨和國家制定了一系列促進農民增收的政策。

1.1 減免農業(yè)稅

2004年的“一號文件中”明確要求各地方政府要大力推動農村稅費改革，要繼續(xù)發(fā)展和鞏固稅費改革已經取得的成果，加大力度幫助農民減輕稅費負擔，逐步減輕農業(yè)稅的稅率。2004年的“文件”中還要求農業(yè)稅稅率總體降低一個百分點，同時取消煙葉外的農業(yè)特產稅，為最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)稅制的統(tǒng)一創(chuàng)造條件。2006年我國出臺了全面取消農業(yè)稅的政策，這標志著我國從封建社會就開始施行的農業(yè)稅政策徹底退出了歷史舞臺。這項具有劃時代意義的政策，成為中外矚目的焦點，具有重大的現(xiàn)實意義和長遠的歷史意義，為日后的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌政策的出臺奠定了堅實的基礎。

免征農業(yè)稅及扶貧措施，不僅從根本上減輕了農民負擔，而且對于進一步理順政府、集體與農民的利益分配關系具有深遠意義。減免農業(yè)稅調動和保護了農民發(fā)展經濟的積極性、改善了黨群干群關系、確保了農村的社會穩(wěn)定并促進了農村經濟和社會事業(yè)持續(xù)、健康、全面的發(fā)展。

1.2 加大扶貧力度

2004年與2006年的中央一號文件均強調要加強扶貧工作。其中2004年強調完善扶貧開發(fā)機制，加強扶貧工作責任制的確立，增強扶貧的成效。2004年國家加大了對扶貧資金的投入，并總結以往工作上的經驗，對國家的貧困人口進行了切實的摸底考察，對仍未解決溫飽的農村人口，采取更確切的有針對性的扶貧措施，做到扶貧到戶到村。而2006年在投入扶貧資金的基礎上，強調增強對貧困地區(qū)勞動力的技術培訓，鼓勵中小企業(yè)去貧困地區(qū)投資辦廠，為貧困人口創(chuàng)造更多的就業(yè)機會。對生存條件極具惡劣地區(qū)的貧困人口實行因地制宜的扶貧方式，并繼續(xù)加大扶貧資金的投入，發(fā)展和創(chuàng)新管理機制，提高扶貧資金的使用率。

溫家寶總理曾在聯(lián)合國會議上，高度贊揚過中國的扶貧結果。他說“:“1978年以來，中國絕對貧困人口減少兩億多人，占發(fā)展中國家減貧人數(shù)的75%。我們注重從制度上保障和改善民生，在全國城鄉(xiāng)實行9年免費義務教育，對8 億農民實行新型農村合作醫(yī)療，啟動新型農村社會養(yǎng)老保險試點，低收入群體就業(yè)、子女入學、居住條件等問題也都得到很大改善……”可見中央的扶貧政策，從根本上使農民得到了切身的實惠。

1.3 增加“三農”的投入力度

在以上一系列政策的刺激下，農村的經濟得到了很快的發(fā)展，農民的生活水平有了很大的提升。糧食也逐年豐收，農村的各項改革進行的井然有序，農村的綜合改革也得到平穩(wěn)發(fā)展。農村的社會治安更加穩(wěn)定，社會事業(yè)也有了長足的進步。然而全面實現(xiàn)農村的發(fā)展并不是一蹴而就的，農村問題在中國滯留了多年，農村仍存在許多突出的矛盾和問題，農民的收入依然過低，農村的社會保障制度仍需完善，農業(yè)的科技投入仍然不足，農業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展仍然滯后，改變農村落后現(xiàn)狀、實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌仍需做巨大努力。因此中央在減免農業(yè)稅扶貧措施的基礎上，逐步建立了穩(wěn)定的農業(yè)投入增長機制。

2007年中央一號文件在支農投入上提出“三個繼續(xù)高于”，2008年中央一號文件進一步提出“三個明顯于”?！叭齻€繼續(xù)高于”要求財政支農投入的增量、國家固定資產投資用于農村的增量、和土地出讓收入用于農村建設的增量要繼續(xù)高于上年?！叭齻€明顯于”要求財政支農投入的增量、國家固定資產投資用于農村的增量和，政府土地出讓收入用于農村建設的增量要明顯高于上年。文件還對如何引導金融機制加大對三農的信貸投放和擔保機制的建立提出了指導意見。這些有力的惠農，強農政策為以工補農，以城帶鄉(xiāng)一系列政策的出臺打下了良好的基礎。不僅調動了農民的積極性，使中國出現(xiàn)了農民增收、農村穩(wěn)定的好局面，而且對促進經濟社會全局的發(fā)展、形成城鄉(xiāng)一體化新格局、逐步實現(xiàn)基本公共服務均等化等，都具有重大的歷史意義。

2 開啟以工補農、以城帶鄉(xiāng)的新時代

在減負扶貧取得了一定成果的情況下，中央又根據(jù)新形勢下的新特點對農村工作進行了新的部署，明確了到2020年農村改革發(fā)展的總體要求和目標任務，提出把建設社會主義新農村作為戰(zhàn)略任務，把走中國特色農業(yè)現(xiàn)代化道路作為基本方向、把加快形成城鄉(xiāng)一體化新格局作為根本要求。針對農村面臨的新情況和新問題05年至08年的“一號文件”分別從提高農業(yè)綜合生產能力、新農村建設、積極發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)和加強農業(yè)基礎建設問題的幾個方面入手，以“多予、少取、放活”為方式方法，以全面建設小康社會為目標，開啟了以工補農、以城帶鄉(xiāng)的新時代。

2.1 統(tǒng)籌城鄉(xiāng)資源，加快城鄉(xiāng)一體化建設

十七屆三中全會曾指出，要始終把著力構建新型工農、城鄉(xiāng)關系作為推進現(xiàn)代化的重大戰(zhàn)略。這也是科學發(fā)展觀的重要指導精神。中國若想徹底解決“三農”問題，必須解放就農業(yè)論農業(yè)、就農村論農村、就農民論農民的思想束縛，打破城鄉(xiāng)分割的傳統(tǒng)體制，以城帶鄉(xiāng)，以工促農，以城市進步帶動農村現(xiàn)代化的發(fā)展，逐步形成城市帶動農村，農村緊跟城市，互補共促、共同發(fā)展的格局，推動農村全面現(xiàn)代化建設，實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，最終完成城鄉(xiāng)一體化的建設。

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)資源就是引導資金、技術、人才向農村流動，加大對農村基礎設施的投入，提高農村的金融服務質量和水平，并加大對農村教育、衛(wèi)生、文化和社會保障等公共設施的投入。2010年的中央一號文件提出了“總量持續(xù)增加，比例穩(wěn)步提高”的三農總要求。中央在少取的基礎上，大力支持農村的科技發(fā)展，積極向農村推廣技術。為了加大對農村基礎設施的投入，中央特別在2011年下發(fā)加大水利設施建設力度的專有文件。

在中央一系列政策的刺激下，我國城鄉(xiāng)二元結構的局面有所改善，但是城鄉(xiāng)差距過大的問題依然嚴重，其仍然是制約全面建成小康社會的主要原因，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)資源是改變城鄉(xiāng)二元結構的有效途徑。堅持統(tǒng)籌城鄉(xiāng)資源是實現(xiàn)農民創(chuàng)收，農村發(fā)展的動力。

2.2 推進城鎮(zhèn)化進程，加快建成小康社會

推進城鎮(zhèn)化能有效促進農村自然經濟發(fā)展格局的瓦解，形成區(qū)域性經濟、人口和公共服務的中心，不斷加強對周邊農村的產業(yè)和就業(yè)的集聚能力。近年來中央尤其重視城鎮(zhèn)化的發(fā)展。2013年1月15日，李克強在國家糧食局科學研究院考察調研時指出，推進城鎮(zhèn)化，核心是人的城鎮(zhèn)化，關鍵是提高城鎮(zhèn)化質量，目的是造福百姓和富裕農民。

2009年至13年的一號文件，直接以城鎮(zhèn)化為主題，促進農村建設。2010年的“一號文件”要求把發(fā)展中小城市和小城鎮(zhèn)作為重點，把經濟發(fā)展的重心轉移到縣鎮(zhèn)并鼓勵特色產業(yè)和優(yōu)勢項目向城鎮(zhèn)聚集。完善小城鎮(zhèn)的稅費改革，制定吸引農民向小城鎮(zhèn)聚集的政策。2010年的“一號文件”在戶籍制度的改革上也做出了初步的探索，文件提出城鄉(xiāng)統(tǒng)籌要改革和完善戶籍制度，讓農民轉移到城里，成為擁有城鎮(zhèn)戶口的居民。2013年“中央的一號文件”進一步要求把推進人口城鎮(zhèn)化特別是農民工在城鎮(zhèn)落戶作為城鎮(zhèn)化的重要任務。從實質上推動農村戶籍制度改革，放寬中小城市和小城鎮(zhèn)的落戶條件。這些政策不僅鼓勵農民工就業(yè)創(chuàng)業(yè)，也為實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，加快全面建設小康社會的步伐。

3 推動農村發(fā)展的政策展望

隨著一系列利好政策的出臺，中國農村的發(fā)展已經有了長足的進步，但是仍然留有很大的發(fā)展空間。改革開放30 幾年為日后農村的發(fā)展，留下了寶貴的經驗。今后中國農村的發(fā)展應從以下幾個方面努力

3.1 完善農村的戶籍制度

中國現(xiàn)階段的城鄉(xiāng)二元戶籍制度在城市和農村之間豎起了一座高墻，這是造成城鄉(xiāng)二元結構的根本原因。若想從根本上解決“三農問題”，完善戶籍制度是黨和國家無法逾越的鴻溝。當前中國戶籍制度改革的難點并在于解放對人口自由游動的束縛，而在于如何打破現(xiàn)有的利益格局，使農民享有同城市居民一樣的教育、醫(yī)療和社會保障制度。戶籍改革的目的不僅是要給農民與城鎮(zhèn)居民相等的權利，更重要的一點是賦予他們與城鎮(zhèn)居民競爭的能力并努力提高農村勞動力的個體素質與能力。因此戶籍制度的改革任重道遠，只有不斷加大對農村的經濟投入、積極穩(wěn)妥的推進城鎮(zhèn)化建設，不遺余力的縮小城鄉(xiāng)差距，實現(xiàn)社會的全面發(fā)展與進步，才有可能使我國的“三農問題”以及由其帶來的一系列問題得到最終解決。

3.2 重點突出農村的社會發(fā)展

推進農村改革，建設農村終歸是要鼓勵農民作為推動改革和發(fā)展的主體，加快農村的社會建設，提升農民自身的文化素質和科學素質對全面建成小康社會目標的實現(xiàn)具有十分重大的意義。農村在基礎教育上遠遠落后于城市，近年來中國重點高校農村學生的比例日漸減少，這對于建設社會主義新農村是十分不利的，因此若想推動農村發(fā)展，首先要加大對農村教育的投入，改善農村最基本的人文現(xiàn)狀。其次，完善農村的社會保障制度是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的必要條件，長久以來農村和城市的社會保障制度一直是雙軌制，如何完善農村的社會保障制度，是能否實現(xiàn)建設社會主義新農村的關鍵。

3.3 加大對農村的科技投入

目前我國農業(yè)對科技的投入仍然不足、科技發(fā)展水平仍較落后，因此加大對農業(yè)的科技投入，是全面實現(xiàn)農村發(fā)展的重要手段。中央應積極發(fā)揮財政的積極作用，努力構建財政農業(yè)科技投入穩(wěn)定增長機制，穩(wěn)定支持農業(yè)基礎性、前沿性、公益性科技研究，逐步提高科研機構運行經費保障水平，大力支持農業(yè)科技成果轉化和技術推廣，著力推進農業(yè)技術社會化服務體系建設，為增強科技對農業(yè)農村發(fā)展的支撐能力提供有力保障。同時，中央財政還應積極發(fā)揮引導作用，帶動更多的企業(yè)和其他社會資金投向農業(yè)科技領域，促進提高農業(yè)科技的社會投入水平。

4 結束語

農業(yè)是國民經濟的基礎，是國家自立、社會安定的基礎。十八大報告中明確提出，我國要在2020年實現(xiàn)全面建成小康社會的目標。習近平總書記曾形象的相容，“小康不小康，關鍵看老鄉(xiāng)”。農業(yè)的發(fā)展程度關系國家的興衰，因此對于國家而言，“三農問題”的解決具有深遠的意義。中國共產黨依靠農村包圍城市這條主線取得了新民主主義革命的勝利，中國共產黨施行的農村政策一直其執(zhí)政的關鍵要素。新世紀以來中國政府面對新情況出臺了一系列的新政策，這些對于加強和改善黨的領導有著深遠的意義。

農業(yè)一直是關系我國生死存亡的產業(yè)，沒有農村的小康，就沒有國家的小康，沒有農村的安定和諧就沒有國家的安定和諧，沒有農民“中國夢”的實現(xiàn)，就沒有全體中國人夢想的實現(xiàn)。經過一系列改革政策的出臺，我國在“以城帶鄉(xiāng)，以工促農”的發(fā)展道路上已經取得了長足的進步，但若想更好的發(fā)展，必須繼續(xù)加大改革的力度，改造傳統(tǒng)農業(yè)的生產模式，進入改革的深水區(qū)，加大打破城鄉(xiāng)二元結構的力度。始終牢記社會主義初級階段的國情，尊重農村的發(fā)展規(guī)律和億萬農民的夢想，把握機會，為全面建成小康社會而奮斗。

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