謝曉玲

(中共中山市委黨校，廣東 中山 528400)

重復信訪問題產生根源及對策探討

謝曉玲

(中共中山市委黨校，廣東 中山 528400)

信訪工作中出現重復信訪問題對社會正義價值、政府誠信、社會穩(wěn)定等都會帶來較大影響，因此探討重復信訪問題產生的根源及解決辦法，具有重要的現實意義。重復信訪問題產生的原因主要有以下方面:第一，行政救濟與法律救濟并存，削減了法律權威;第二，公民對信訪性質認識不到位，期望值過高;第三，信訪人訴求表達能力有限，影響了信訪問題的有效解決;第四，信訪職能定位不清，加大了信訪工作難度;第五，信訪工作隊伍不穩(wěn)定，接訪人員力量薄弱。各級政府應當采取有效措施，切實解決重復信訪問題。

信訪;重復信訪;信訪部門

信訪部門是黨和政府為傾聽人民群眾的意見、建議和要求而設置的重要渠道和窗口，其職責是處理群眾來信、接待群眾來訪。信訪部門原本是一個案件受理中心，但在人們心目中，信訪部門成了一個能夠受理投訴且能解決糾紛、化解矛盾的專門機構，民眾給予很高期望值?，F實生活中，信訪人因某些未及時解決或解決不如意的問題，不遺余力地反復寫信或多次上訪，形成一種“上訪—息訪—再上訪”的惡性循環(huán)，由此產生重復信訪問題。這一問題的形成既不利于社會穩(wěn)定，也不利于及時保護信訪人合法利益，甚至使人們對政府產生不信任。因此探討重復信訪問題產生的根源及解決辦法，具有十分重大的現實意義。

一、重復信訪問題的不利影響

(一)影響社會正義價值體現

正義價值必須及時體現，正義沒有及時到來就不是正義。正義的及時性是指權利人的合法權益在合理期限內得到法律保障，盡可能避免損害的發(fā)生或使損害得到及時救濟。貝卡利亞說過:“遲來的正義即是非正義?！边t來的正義也許可以使當事人的權益得到維護或救濟，但是由于其遲來已經事實上妨礙了當事人對權利的行使而使其合法利益受到本來可以避免的損害，其后來所得到的利益已經減損了根據法律預期得到的利益所產生的效果或滿足，因而無法獲得正義所應帶來的效果，從而是非正義的。非正義并不是正義的另一種表現形態(tài)，本身并不包含和體現正義的任何內容;相反，非正義由于不具備正義的內涵和特征而與正義對立才存在，是對正義內涵的根本否定，所以，非正義是對正義的違背。從信訪案件解決上看，即使信訪人通過重復信訪使問題得到公正的解決，但對當事人來說也是一種遲來的正義。

(二)造成政府誠信度降低

政府倡導建立社會誠信體系，首先政府應是誠信政府。《信訪條例》第三條和第四條規(guī)定:各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門應當做好信訪工作，認真處理來信、接待來訪，傾聽人民群眾的意見、建議和要求，接受人民群眾的監(jiān)督，努力為人民群眾服務。應當暢通信訪渠道，為信訪人反映情況，提出建議、意見或者投訴請求提供便利條件。應當堅持依法、及時、就地解決問題與疏導教育相結合的原則。這些規(guī)定既是對信訪工作的要求，也是政府對社會所作的信訪承諾。若不能嚴格遵守、執(zhí)行相關規(guī)定，信訪人就會質疑政府部門的可靠性甚至懷疑法律的可信度。中國社會科學院農村發(fā)展研究所社會問題研究中心對560名進京上訪者的調查顯示:上訪者平均來京上訪14.63次，有些人進京上訪已數十年。其中，近半數以上的信訪群眾表示，有些案件的判決不一定有問題，但由于當事人對地方各級司法機關不信任，需要找獨立中介機關幫助他們分析和把握。［1］

(三)增加社會不穩(wěn)定因素

一些上訪問題涉及面廣，有的人數多，有的時間跨度大，或是基層政府解決不了，或是法律途徑也無法解決。諸如農村土地權益糾紛、外嫁女權益問題、涉法涉訴問題、交通事故補償糾紛等，都是當前信訪工作中最為突出而又棘手的問題。上訪人利益訴求由于不能通過有效的法律途徑解決或解決不盡人意，就逐級上訪甚至是越級上訪，有的上訪人甚至采取過激行為，增加了社會不穩(wěn)定因素。

(四)加重信訪人物質和精神負擔

首先，加重了信訪人的物質負擔。除發(fā)達地區(qū)部分信訪人外，多數上訪人的家庭條件不是很寬裕。因為多次重復上訪，有的上訪人不能正常工作或失去工作，還需要支付交通、食宿等大筆費用，生活會越來越困難。其次，他們在精神上因種種原因還遭受巨大的打擊，情緒容易激動，喜歡鉆牛角尖，聽不進道理，有的變成職業(yè)信訪人。

二、重復信訪問題產生的根源

(一)行政救濟與法律救濟并存，削減法律權威

我國在公民權利救濟模式上采用行政與法律兩種并用的救濟模式，由于行政救濟方式快捷、成本相對不高，再加上有關法律規(guī)定當事人可自行選擇兩種方式，而通過法律程序比行政程序解決復雜得多，所以多數糾紛當事人首選行政救濟方式，法律成為公民解決糾紛的次選方式。例如我國農村股份制權益糾紛、農村征地糾紛案件，一方面與之相關的法律規(guī)定缺失或不健全，另一方面由于公民解決問題的迫切性，信訪救濟成為公民權利救濟的重要方式和途徑。

(二)公民對信訪性質認識不到位、期望值過高

由于信訪工作的特殊性，信訪知識的宣傳工作比較謹慎，有關信訪知識宣傳工作做得不夠到位，信訪人對信訪寄予過高的期望，無形中引導了信訪職能的異化。在信訪過程中可以看出，多數上訪人不了解信訪的性質、職能和程序。無論是接訪、轉辦、督辦，還是就信訪問題申請復核，信訪主要解決程序問題。但信訪人對此并不了解，誤認為通過信訪就能直接把問題解決。信訪部門不具體解決實體問題，可信訪人更關心的是實體問題，對信訪部門的期望值過高。有些信訪人不直接找相關職能部門解決問題就上訪，信訪工作人員接訪后轉交職能部門辦理，信訪人對職能部門的處理不滿意又來上訪，形成惡性循環(huán)。

(三)信訪人訴求表達能力有限，影響了信訪問題的有效解決

信訪工作人員在接訪過程中經常會碰到信訪人的言語表達阻礙等問題。有的來信中不能清楚表達信訪訴求，影響了轉辦效率，這是造成案件重訪的重要原因。尤其是來訪中有的信訪人只能說方言，由于語言不通，不能與接訪人員有效溝通;有的信訪人年紀較大表達不很清楚，說了半天，接訪工作人員也不明白其訴求，造成來訪者滿腹牢騷，甚至產生對政府不信任情緒，一遍又一遍來訪，影響信訪效率。

(四)信訪職能定位不清，加大信訪工作難度

目前群眾信訪目的主要是解決利益訴求，由于信訪職能定位不清，使信訪固有職能與社會認知功能相矛盾。目前理論界對信訪制度改革存在“強化論”、“弱化論”、“廢除論”、“折中論”四種不同觀點?！皬娀摗焙汀皬U除論”的觀點都有些偏頗?！皬娀摗敝鲝姅U大信訪權力，但長此下去會對法律救濟造成沖擊，與法治精神相背，不符合糾紛解決遵守司法救濟的一般性原則?！皬U除論”主張取消信訪制度，但并不意味著無信訪利益訴求存在的客觀事實，法律途徑也不能解決所有問題，這不符合我國現實情況;“弱化論”、“折中論”的觀點前提是承認信訪制度的權利救濟功能。［2］問題的關鍵在于目前我國信訪問題與過去相比發(fā)生了很大變化，過去信訪主要聽取人們對機關工作作風的反映，投訴形式也多半是信件，以個人投訴為主。但隨著形式的發(fā)展，投訴內容發(fā)生了很大變化，信訪內容變得復雜，而信訪方式還固守著已有方式，再加上信訪職能定位不清，信訪工作處理難度非常大，出現信訪案件久拖不決現象。

(五)信訪工作隊伍不穩(wěn)定，接訪人員力量薄弱

目前信訪工作性質比較特殊，接訪工作人員每天要面對不同的上訪人群，對各種各樣的來訪訴求進行辨別、分析、解釋，甚至要面對復雜局面和緊急情況，這要求信訪工作人員要有很強的綜合素質，不但要有廣泛的經濟、社會、法律、管理等知識，還需要具備較強的心理素質，以及口頭表達、協(xié)調處理、危機處理等綜合能力。近年來信訪工作人員嚴重不足，難以應對日益增多的信訪案件，特別是在基層，信訪工作人員更是少得可憐。另外還存在工作人員流動性太大，新手比較多，工作經驗不豐富，綜合素質不高的問題。信訪工作人員心理壓力大也是一種普遍現象。接訪人員嚴重缺乏，給接訪工作帶來挑戰(zhàn)。［3］

三、重復信訪問題的解決策略

(一)樹立法律權威，提高社會對法治的信仰度

首先，對現有法律進行梳理，并對其不合理部分進行完善，提高法律效力。例如，建議完善《村民委員會組織法》，明確規(guī)定村民自治的程序和方法、村民自治中違法行為責任追究的方式和途徑、農村土地權益和村民權益糾紛的民事糾紛性質及解決途徑，以及村民自治行為侵犯村民權益造成損害的法律救濟途徑;制定與村民委員會相配套的法律，例如村民選舉法律規(guī)定、農村股份制法律規(guī)定、村務公開和監(jiān)督的法律規(guī)定等。其次，改變行政救濟與司法救濟并用模式，建立司法救濟優(yōu)先的糾紛解決機制，提高法律權威，增強公民對法律的信仰。

(二)加大信訪知識宣傳力度，增強公民依法上訪的法律意識

一是加大對信訪條例的宣傳力度，內容包括信訪性質、功能，信訪人的權利、義務，信訪程序，違法信訪行為的處罰措施;二是公開信訪工作流程，讓公民知道信訪工作程序，增加信訪工作的透明度。要讓信訪人知悉信訪部門的主要職能是聽取反映情況，接受公民提出的建議、意見或者投訴請求等，從而消除群眾對信訪工作的誤解。

(三)建立電子接訪平臺，提高接訪質量與效率

通過建立電子接訪平臺，強化信訪的接訪、協(xié)調及督辦職能。由信訪工作人員根據來訪所反映的問題通過網絡電子平臺進行分案處理，并將案件受理、轉辦結果書面告知信訪人。這樣既能減輕接訪壓力，又能提高接訪的效率。各職能部門接到轉辦案件，應及時處理，并將最終處理結果書面告知信訪人。信訪人需要進行傾訴的，信訪部門可設立傾聽室。在接訪和傾聽過程中，組織義工協(xié)助信訪人信訪，為信訪人代寫信訪材料、查詢信訪結果。由專業(yè)人士開展心理輔導，化解信訪人心理積怨?？山梃b北京崇文區(qū)的信訪代理制，成立基層信訪代理站，在農村、社區(qū)設立“信訪代理員”，信訪代理員由法律專業(yè)人員擔任，以提高工作效率。

(四)開通網上信訪，提供及時、便捷的信訪服務

開通網上信訪，為信訪人提供及時、便捷信訪服務。可以借鑒浙江省的經驗，推廣“網上信訪”。浙江省政府決定通過五年行動計劃來逐步推進“網上信訪”等形式，暢通渠道，依法保障公民知情權、參與權、表達權和監(jiān)督權。［4］民眾足不出戶就能及時向有關部門反映問題、表達訴求。而且，只要在“網上查詢”頁面上輸入信訪人姓名和身份證號碼，可以隨時直接查詢自己提交的信訪事項辦理情況。

(五)加大信訪工作人員的培訓力度，穩(wěn)定信訪工作隊伍

各級領導要高度重視信訪培訓工作，將信訪工作人員的培訓經費納入政府的財政預算。信訪培訓工作要經?；?、系統(tǒng)化。信訪培訓內容包括信訪所涉及的知識和能力。要提高信訪工作人員的政治和經濟上的待遇，吸引更多人才從事信訪工作;同時讓經驗豐富的信訪工作人員安心做好信訪工作，確保信訪工作人才隊伍穩(wěn)定。

［1］于建嶸.對560名進京上訪者的調查［J］.法律與生活，2007，(10).

［2］張曙光.信訪制度存在的基礎及其功能定位［J］.經濟研究導刊，2011，(2).

［3］姜述弢，吳元國.建立健全行政補償制度減少農村重復信訪問題研究［J］.商業(yè)經濟，2012，(5).

［4］殷榮林.新形勢下探索創(chuàng)新信訪工作長效機制的對策研究——基于浙江省長興縣信訪工作現狀分析［J］.當代社科視野，2009，(11).

D632.8

A

1672-0040(2013)01-0046-03

2012-09-22

謝曉玲(1964—)，女，湖南醴陵人，中共中山市委黨校高級講師，主要從事知識產權法、行政法、經濟法研究。

(責任編輯 李逢超)