封文麗

（河北經(jīng)貿(mào)大學(xué) 金融學(xué)院，河北 石家莊 050061）

《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020）》（以下簡稱《教育規(guī)劃綱要》）中明確提出“完善中國特色現(xiàn)代大學(xué)制度”的戰(zhàn)略部署，其核心內(nèi)容是優(yōu)化高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，根本任務(wù)是構(gòu)建一個符合中國國情的適應(yīng)現(xiàn)代化、國際化發(fā)展需要的大學(xué)治理結(jié)構(gòu)。高等教育相對優(yōu)質(zhì)的英美等發(fā)達(dá)國家大學(xué)治理的成功經(jīng)驗可作為他山之石加以借鑒。

一、模式選擇——利益相關(guān)者共同治理

公司治理中的利益相關(guān)者理論認(rèn)為，企業(yè)組織絕非僅由股東、董事會、經(jīng)理層、雇員、供應(yīng)商及債權(quán)人等契約型利益相關(guān)者（Contractual Stakeholders）構(gòu)成，還包括了政府、監(jiān)管者、消費(fèi)者、居民社區(qū)、新聞媒體、環(huán)保組織等公眾型利益相關(guān)者（Community Stakeholders），甚至包括自然環(huán)境、人類后代等受到企業(yè)經(jīng)營活動直接或間接影響的客體。企業(yè)的決策需要考慮這些主客體利益或接受其約束，因為他們或為企業(yè)的經(jīng)營活動付出代價，或分擔(dān)企業(yè)的經(jīng)營風(fēng)險，或?qū)ζ髽I(yè)進(jìn)行監(jiān)管。因此，該理論認(rèn)為公司是一個負(fù)有社會責(zé)任的利益共同體，公司存在的目的不僅僅是為股東提供最大回報，而應(yīng)將社會財富最大化作為公司治理的目標(biāo)，相應(yīng)地，公司治理模式也成為由股東、債權(quán)人主要是銀行、管理層及員工四維主體協(xié)作的共同治理。

利益相關(guān)者模式雖具備了理論上的可行性，為公司治理開拓了新視角，但因利益相關(guān)者的界定范圍過于寬泛而難以把握，不具備可操作性。因此，在經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域該理論遭到質(zhì)疑甚至反對。與作為追求盈利最大化的經(jīng)濟(jì)實體——公司不同，以非贏利性組織存在的高校是典型的利益相關(guān)者組織。公立高校與國有企業(yè)相似的先天“所有者缺位”無法形成股東對其單獨控制，每個群體只能各司其職，然而還需相互配合共同完成高校治理。

作為龐大的利益相關(guān)者集合，高校涵蓋了諸多不同的利益關(guān)系。參照國外學(xué)者克拉克遜（Clarkson，1994，1995）基于與高校聯(lián)系的緊密程度，可將高校的利益相關(guān)者分為構(gòu)成高?；疽氐慕處煛W(xué)生、政府等出資者，行政管理人員等主要利益相關(guān)者（Primary Stakeholders）及間接影響高校運(yùn)作或受其間接影響的校友、企業(yè)、公眾、社區(qū)媒體等次要利益相關(guān)者（Secondary Stakeholders）群體。這些利益相關(guān)者因其在高校中所處的地位和發(fā)揮的作用不同，具有不同的利益訴求，并且通過不同途徑和方式對高校產(chǎn)生影響，形成相互牽制的高校利益結(jié)構(gòu)。

在對不同治理主體配置內(nèi)部治理權(quán)限時，須對各方利益進(jìn)行平衡選擇與取舍調(diào)整，整合吸納校內(nèi)外各利益相關(guān)者資源，建立利益沖突的協(xié)調(diào)機(jī)制——既要關(guān)注黨委的政治權(quán)力、校長為首的行政權(quán)力，更需重視教授的學(xué)術(shù)權(quán)力、學(xué)生自主學(xué)習(xí)的權(quán)力、教職員工為代表的民主管理與監(jiān)督權(quán)力，實行“黨委集體領(lǐng)導(dǎo)，書記政治治理，校長行政治理，教授學(xué)術(shù)治理，學(xué)生學(xué)習(xí)自治，教職工民主治理”①的多元參與的利益相關(guān)者共同治理模式，進(jìn)而形成科學(xué)的權(quán)力制衡，實現(xiàn)協(xié)同效應(yīng)，構(gòu)建和諧高校。在外部，要處理好高校與政府、社會和企業(yè)的關(guān)系，做到既相互獨立又不失聯(lián)系。高校應(yīng)貫徹執(zhí)行國家和地方政府制定的教育方針，盡力保障國家、地方政府、社會和企業(yè)利益最大化，滿足國家、地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展對各種科學(xué)技術(shù)和各類專業(yè)人才的需求。另外，高校還可探索開放辦學(xué)，廣泛吸收社會力量參與學(xué)校治理，以爭取更全面更到位的社會服務(wù)，更多的就業(yè)機(jī)會，更廣泛的項目合作，多方籌集教學(xué)科研經(jīng)費(fèi)。如美國耶魯大學(xué)、康奈爾大學(xué)、密歇根大學(xué)均設(shè)有一名或幾名官員（一般為副校長）專門負(fù)責(zé)處理大學(xué)與社會、政府、校友之間的關(guān)系，在董事會成員中給予這些代表席位（康奈爾大學(xué)章程中規(guī)定了董事會成員必須包括來自農(nóng)業(yè)、商業(yè)和勞工部門的董事代表），充分發(fā)揮其在學(xué)校決策、教學(xué)監(jiān)督及運(yùn)營監(jiān)管中的作用。在美國，通常認(rèn)為校友是檢驗大學(xué)質(zhì)量的標(biāo)志。因此，高校非常重視挖掘校友資源，許多高校均成立了校友協(xié)會、校友聯(lián)誼會、校友基金會等團(tuán)體，校友捐贈成為私立高校主要的投資渠道和經(jīng)費(fèi)來源。

二、制度保障——大學(xué)章程的制定與完善

與公司章程之于公司治理作用相似，大學(xué)章程之于現(xiàn)代高校治理則是具有法律效力的高校校內(nèi)“憲章”。大學(xué)章程作為國家高等教育立法體系以外的且與高校內(nèi)部治理密切相關(guān)的制度規(guī)則，明確了高校各利益相關(guān)者之間的權(quán)利、義務(wù)與責(zé)任關(guān)系，是所有利益相關(guān)者必須遵守的法律文件。它事關(guān)高校權(quán)力配置、發(fā)展目標(biāo)、師生權(quán)利義務(wù)實現(xiàn)、社會資助與回饋等重大問題，不僅是連接國家高等教育法律和行政法規(guī)與各高校規(guī)章制度的橋梁與紐帶，而且還是實現(xiàn)高校培養(yǎng)人才滿足社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求的公眾監(jiān)督窗口，更是實現(xiàn)高校依法治校和民主管理的制度保證。

（一）發(fā)達(dá)國家大學(xué)章程的特色

世界一流大學(xué)不僅擁有一流學(xué)科專業(yè)、一流校長、一流大師、一流學(xué)生，更具有高度權(quán)威性和嚴(yán)肅性且彰顯辦學(xué)理念與特色的一流章程。

作為界定高校治理結(jié)構(gòu)、機(jī)構(gòu)設(shè)置與職責(zé)劃分、利益相關(guān)者相互關(guān)系、重要治理條例等基本問題的規(guī)范性文件，英國的大學(xué)章程由大學(xué)理事會依據(jù)特許狀制定并經(jīng)樞密院批準(zhǔn)或根據(jù)國會法案制定。內(nèi)容涵蓋了社會成員參與的發(fā)展決策機(jī)制，校長負(fù)責(zé)下的行政執(zhí)行機(jī)制，“教授治學(xué)”的學(xué)術(shù)自治機(jī)制，運(yùn)營與監(jiān)管相分離的財務(wù)安全機(jī)制及聘用程序公平的人事管理機(jī)制等高校運(yùn)行機(jī)制。它明確規(guī)定了政府與大學(xué)的關(guān)系，大學(xué)的責(zé)任、權(quán)利和義務(wù)，以規(guī)范辦學(xué)行為，發(fā)揮著高校治理的核心作用。以著名的劍橋大學(xué)為例，雖然該大學(xué)是個組織松散的學(xué)院聯(lián)合體，各學(xué)院實行高度自治，但每個學(xué)院都遵守由大學(xué)的立法機(jī)構(gòu)起草通過且每年修訂一次的統(tǒng)一的劍橋大學(xué)章程。

美國的大學(xué)章程獨具特色，是各利益相關(guān)者的格式合同和博弈規(guī)則，形成高校治理的自我約束與監(jiān)督機(jī)制，也成為美國大學(xué)自治的法律保障。它們都具有明顯的法律特征和獨立的法律地位，如1636年成立的哈佛大學(xué)、1701年成立的耶魯大學(xué)等成立較早的私立大學(xué)的章程由最初的特許狀（Charter）演變而來，而由各州的議會通過討論和商討立法成立的公立大學(xué)章程的法律效力一般源于聯(lián)邦政府的立法規(guī)定。如根據(jù)《土地贈與學(xué)院法案》（又名《莫里爾法案》）由州立法機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)設(shè)立的贈地學(xué)院——1863年成立的密歇根州立大學(xué)，其章程來自聯(lián)邦政府的贈地法案及國會補(bǔ)充條例。1865年建立的“公私合營”式的康奈爾大學(xué)的章程是在紐約州1865法案的585章的授權(quán)下制定的，現(xiàn)已成為紐約州教育法的第115章。為了適應(yīng)時代的發(fā)展和變化，大學(xué)章程還要按照其修訂條約嚴(yán)格地進(jìn)行適時合理的修改。美國大學(xué)章程中關(guān)于治理結(jié)構(gòu)的內(nèi)容占據(jù)較大比例，而康奈爾大學(xué)更超過70%。最前面部分是作為內(nèi)部治理核心的以董事會為主的決策管理體系和以校長為首的行政執(zhí)行體系，以凸顯對董事會和校長治理主體的高度重視。章程中還規(guī)定了實現(xiàn)和保障教授治學(xué)的權(quán)利和方式，如耶魯大學(xué)的教授委員會、康奈爾大學(xué)的大學(xué)教授會和密歇根大學(xué)的大學(xué)評議會等通過授予教授治學(xué)權(quán)和問責(zé)權(quán)實施教授治學(xué)。此外，對于外部利益相關(guān)者參與大學(xué)決策和管理的方式與途徑也有詳盡規(guī)定。美國大學(xué)通過章程確立了大學(xué)自主辦學(xué)的法律地位，從而實現(xiàn)大學(xué)自治。如康奈爾大學(xué)章程總則規(guī)定：康奈爾大學(xué)是依據(jù)紐約州法律設(shè)立和存在的教育團(tuán)體，享有相關(guān)聯(lián)邦和州法律授予的權(quán)力并履行規(guī)定義務(wù)。

德國大學(xué)在獲得建立教育機(jī)構(gòu)許可的同時，在聯(lián)邦《高等教育總法》框架下制定各自章程作為辦學(xué)的法律依據(jù)。被稱為“大學(xué)憲法”的大學(xué)章程是大學(xué)自治的文件依據(jù)，也構(gòu)成德國大學(xué)的“基本法”，確保學(xué)術(shù)自由。大學(xué)章程詳細(xì)規(guī)定了高等學(xué)校的性質(zhì)與辦學(xué)原則及宗旨、辦學(xué)規(guī)模、內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)設(shè)計及職責(zé)分配、所承擔(dān)的責(zé)任、義務(wù)和自治的權(quán)利等。章程制定后不得隨意改動，修改須經(jīng)過嚴(yán)格程序。如《波鴻—魯爾大學(xué)章程》依據(jù)《德國高等教育總法》明確規(guī)定了其所承擔(dān)的使命、任務(wù)和責(zé)任：“作為完全綜合性大學(xué)，通過構(gòu)成成員和各學(xué)科的附屬成員共同努力，力求在研究、教學(xué)以及學(xué)習(xí)研究上都取得成績。為此，魯爾大學(xué)及其成員和附屬成員肩負(fù)著創(chuàng)新和批評共存的科學(xué)教育使命”②。1737年成立的哥廷根大學(xué)，其哲學(xué)院章程申明學(xué)術(shù)自由原則，規(guī)定“所有教授，只要不涉及損害宗教、國家和道德的學(xué)說，都應(yīng)享有教學(xué)和思想自由這種責(zé)任攸關(guān)的權(quán)利”。③

與其130多年的大學(xué)歷史相比，日本大學(xué)章程還屬新生事物，進(jìn)入21世紀(jì)后才得以重視。在日本，大學(xué)章程被稱為“大學(xué)憲章”，其基本理念來源于日本《憲法》，內(nèi)容是對實施《國立大學(xué)法人法》《地方獨立行政法人法》《私立學(xué)校法》等諸法規(guī)的大學(xué)層面的統(tǒng)一的宏觀理念、未來發(fā)展目標(biāo)及組織運(yùn)營基本原則的具體闡釋，由教育教學(xué)、學(xué)術(shù)研究、社會職能、組織及運(yùn)營等幾大主體部分構(gòu)成。日本大學(xué)章程從法律上闡明了大學(xué)自治的立場，強(qiáng)調(diào)尊重教育與科學(xué)研究觀點；明確了大學(xué)的定位、發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)；規(guī)定了大學(xué)的組織結(jié)構(gòu)模式及所有利益相關(guān)者的基本權(quán)利。

（二）對制定和完善我國大學(xué)章程的啟示

1995年頒布實施的《教育法》明確規(guī)定制定章程并依據(jù)章程自主管理是學(xué)校的法定權(quán)利。1998年的《高等教育法》專門規(guī)定了高校章程的內(nèi)容。2010年的《教育規(guī)劃綱要》在“完善中國特色現(xiàn)代大學(xué)制度”一節(jié)中再次強(qiáng)調(diào)各類高校應(yīng)加強(qiáng)章程建設(shè)。然而，由于條文過于籠統(tǒng)，缺乏明確具體的要求和強(qiáng)制約束力，上述“兩法一規(guī)”也未能全面推進(jìn)大學(xué)章程建設(shè)步伐。僅有吉林大學(xué)、中國政法大學(xué)、上海交通大學(xué)等少數(shù)高校制定了本校章程，大部分公辦高校缺失這一“立校之本”。教育部于2011年7月12日審議通過并決定自2012年1月1日起施行的《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》全面啟動了所有高校章程制定或修訂工作，期間可以借鑒上述發(fā)達(dá)國家大學(xué)章程的成功經(jīng)驗。

1.明確大學(xué)章程的法律地位和法律效力。政府和高校應(yīng)充分明確大學(xué)章程的法律地位和法律效力。我國目前在《教育法》和《高等教育法》中有關(guān)大學(xué)章程的規(guī)定不夠充分，應(yīng)明確大學(xué)章程在高校中的“憲法”地位，強(qiáng)調(diào)章程規(guī)范和統(tǒng)領(lǐng)校內(nèi)各項規(guī)章制度的功能。大學(xué)章程一是履行內(nèi)部秩序的“組織法”，劃定“黨委領(lǐng)導(dǎo)、校長負(fù)責(zé)、教授治學(xué)”的責(zé)任范圍，確保高校有序運(yùn)行；二是彰顯權(quán)利法定、權(quán)力有限的“權(quán)利法”，以保護(hù)高校各群體利益；三是充當(dāng)“程序法”，維護(hù)高校行政法治的正當(dāng)法律程序。同時，需補(bǔ)充有關(guān)章程制定、實施、反饋、修訂、監(jiān)督等細(xì)節(jié)內(nèi)容，才能確保大學(xué)章程有據(jù)可循、有法可依，進(jìn)而優(yōu)化大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)大學(xué)自治。

2.正確設(shè)定高校與外部利益相關(guān)者的關(guān)系。大學(xué)章程不僅局限于對學(xué)生和教職員工等高校內(nèi)部人員的效力，同時也具有對政府、其他社會組織和公民等外部利益相關(guān)者的效力。大學(xué)章程通過“立憲”規(guī)范政府與高校關(guān)系，使高校獲得自主辦學(xué)權(quán)。章程不僅設(shè)定了大學(xué)自主和自治領(lǐng)域，而且厘清了政府和社會行使高校管理權(quán)和參與權(quán)的邊界。作為舉辦者與辦學(xué)者在法律約束下的“契約”，大學(xué)章程應(yīng)確保既形成強(qiáng)有力的政府教育行政部門，又培育出蓬勃發(fā)展的高校組織，使舉辦者和辦學(xué)者各司其職，共同為社會提供優(yōu)質(zhì)高效的高等教育服務(wù)體系。此外，大學(xué)章程還應(yīng)關(guān)注校友參與大學(xué)事務(wù)的權(quán)利，校外人士參與學(xué)校管理的方式、內(nèi)容和程序，社會委托或捐贈制度化等內(nèi)容。大學(xué)章程一經(jīng)生效，無論是政府、社會還是高校成員，均必須嚴(yán)格遵守。

3.提高全社會對大學(xué)章程的認(rèn)知和重視程度。首先，中央和地方政府教育行政部門應(yīng)積極履行監(jiān)督、鼓勵和指導(dǎo)各高校制定大學(xué)章程的義務(wù)和責(zé)任。其次，以校長為首的高校管理人員應(yīng)擔(dān)當(dāng)規(guī)劃和制定大學(xué)章程的重任，結(jié)合本校校情和自身管理大學(xué)的經(jīng)驗教訓(xùn)，雕琢其內(nèi)容和細(xì)節(jié)，把關(guān)其質(zhì)量與規(guī)范。再次，廣大師生員工應(yīng)積極關(guān)注、學(xué)習(xí)領(lǐng)會本校章程的精神實質(zhì)，做到身體力行。師生員工是高校最直接的利益相關(guān)者，大學(xué)章程必須凸顯對其權(quán)益、地位的確認(rèn)與保護(hù)。因此，只有熟悉章程條款才能利用章程維護(hù)自身合法權(quán)益。此外，起草章程應(yīng)遵循民主、科學(xué)、公開原則，廣泛吸納各方意見，以順應(yīng)民意、凝聚共識、增進(jìn)和諧。最后，社會各界對大學(xué)章程的認(rèn)知和接受也至關(guān)重要。大學(xué)章程承接了高校與社會的聯(lián)系與溝通，其描述的大學(xué)發(fā)展目標(biāo)、未來規(guī)劃和實施現(xiàn)狀成為社會各界與學(xué)生家長了解和選擇高校的權(quán)威依據(jù)和可靠參照。因此，高校向外界宣傳和推廣大學(xué)章程不僅可及時收集反饋信息，而且能夠爭取更多社會資源用于章程的修訂與實施。

4.大學(xué)章程應(yīng)彰顯辦學(xué)特色。大學(xué)章程不是學(xué)?，F(xiàn)有制度規(guī)范的集合和匯編，更非現(xiàn)有體制的重復(fù)描述，而是調(diào)整教育利益、配置辦學(xué)權(quán)力、定位政府角色的高校系統(tǒng)改革的載體。大學(xué)章程應(yīng)充分彰顯以人為本的價值觀，滲透學(xué)術(shù)自由、教授治學(xué)的精神，創(chuàng)造良好的學(xué)術(shù)氛圍，并根據(jù)各自發(fā)展歷史和文化底蘊(yùn)，明確辦學(xué)理念，突出辦學(xué)特色。英美高校章程摒棄千校一面，注重歷史傳統(tǒng)和現(xiàn)實個性，獨具特色。如牛津大學(xué)章程第5章中所列的“永久性私人講堂”條款突出了其歷史傳承中與眾不同的教學(xué)組織形式；耶魯大學(xué)章程中的基督教堂條款則體現(xiàn)了耶魯與宗教的歷史淵源。

三、運(yùn)行機(jī)制——治理權(quán)力的協(xié)調(diào)與制衡

優(yōu)化高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵在于大學(xué)內(nèi)部各種治理權(quán)力的協(xié)調(diào)與制衡。學(xué)術(shù)權(quán)力和行政權(quán)力是高校內(nèi)部兩種最基本的權(quán)力形式，正確處理兩者之間的關(guān)系是高校運(yùn)作模式及其效率的關(guān)鍵。其中，學(xué)術(shù)權(quán)力是大學(xué)的生命力，是符合高校內(nèi)在邏輯要求的基本權(quán)力，行政權(quán)力產(chǎn)生于大學(xué)定位轉(zhuǎn)型和高等教育大眾化所帶來的高校擴(kuò)招和日益龐雜的事務(wù)性管理的需要，高校組織的特點決定了兩者共生并存的必要。發(fā)達(dá)國家多采用兩權(quán)分離模式，但在法國以行政權(quán)力為主導(dǎo)，英德兩國則以學(xué)術(shù)權(quán)力為主導(dǎo)，而美國大學(xué)兩權(quán)相互滲透、各司其職。我國高校還存在以黨委為代表的政治權(quán)力，實行的是黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制。這有利于高校貫徹政府意志，提高政策實施效果，但在某種程度上造成了政治權(quán)力強(qiáng)化、行政權(quán)力泛化、學(xué)術(shù)權(quán)力弱化的權(quán)力失衡現(xiàn)象，最終導(dǎo)致治理效率低下。因此，需要從以下幾方面重新調(diào)整高校內(nèi)部權(quán)力關(guān)系。

1.設(shè)定三種治理權(quán)力的邊界?！包h委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制”作為《中華人民共和國高等教育法》的法律規(guī)定是我國各類高校制度的必然選擇。合法的政治權(quán)力主體是高校黨委及基層黨組織，客體是高校內(nèi)部重大事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和決策權(quán)，運(yùn)行方式以強(qiáng)制指令為主。具體而言是指確保高校貫徹執(zhí)行黨和國家的教育方針政策，堅持社會主義辦學(xué)方向，以黨的理論路線指導(dǎo)引領(lǐng)高校人才培養(yǎng)和教學(xué)科研。時效性的行政權(quán)力主體是以校長為首的由各級科層組織和各類行政人員組成的行政管理系統(tǒng)，客體是高校履行人才培養(yǎng)、教學(xué)科研、社會服務(wù)等職能中的各種行政事務(wù)，運(yùn)行方式以等級服從為主。作為一種職務(wù)權(quán)力，其存在對于高校有序運(yùn)轉(zhuǎn)及目標(biāo)實現(xiàn)具有重要意義。作為高校賴以生存和發(fā)展的基石，體現(xiàn)大學(xué)本質(zhì)屬性的學(xué)術(shù)權(quán)力的主體是高校內(nèi)部由各類諸如學(xué)術(shù)委員會、學(xué)位委員會等學(xué)術(shù)組織和具有不同學(xué)科專業(yè)背景的專家教授等學(xué)術(shù)人員組成的學(xué)術(shù)組織系統(tǒng)，但其主體是多元的，行政人員經(jīng)過授權(quán)處理學(xué)術(shù)事務(wù)也是在行使學(xué)術(shù)權(quán)力，即可變成學(xué)術(shù)權(quán)力主體?？腕w是其管理的教學(xué)科研、師資培養(yǎng)、招生就業(yè)等學(xué)術(shù)事務(wù)與學(xué)術(shù)活動、學(xué)術(shù)關(guān)系協(xié)調(diào)、學(xué)術(shù)水平評價等，有時也會介入具有較強(qiáng)學(xué)術(shù)屬性的諸如學(xué)校定位、專業(yè)設(shè)置、教學(xué)模式與資源配置等行政性事務(wù)的決策中。學(xué)術(shù)權(quán)力的運(yùn)行與高校學(xué)術(shù)任務(wù)型組織和教師職責(zé)密切相關(guān)，影響力取決于專家學(xué)者所具有的專業(yè)學(xué)術(shù)地位。

高校行政機(jī)構(gòu)并非應(yīng)然利益相關(guān)者，不具備擁有利益相關(guān)者主體權(quán)利的條件。但作為利益相關(guān)者的代理人，其權(quán)力是通過服務(wù)于學(xué)術(shù)活動，借助于國家法律、政府意志和規(guī)章制度由組織委任或授權(quán)獲得的。因此，學(xué)術(shù)優(yōu)先是大學(xué)的工作重心，有效發(fā)揮學(xué)術(shù)權(quán)力是優(yōu)化高校內(nèi)部治理的基礎(chǔ)，行政權(quán)力應(yīng)為學(xué)術(shù)權(quán)力服務(wù)而非凌駕于學(xué)術(shù)權(quán)力之上。借鑒美國模式，以大學(xué)章程等制度建設(shè)為切入點，構(gòu)建學(xué)術(shù)權(quán)力和行政權(quán)力間相互尊重與支持、相互協(xié)調(diào)與制衡的運(yùn)行機(jī)制，以行政權(quán)力實現(xiàn)學(xué)術(shù)目標(biāo)，以學(xué)術(shù)權(quán)力提高行政決策水平。

2.權(quán)力中心適當(dāng)下移。由于高校的創(chuàng)造力更多地來源于基層，其需要更大的自由空間和權(quán)力范圍支撐其創(chuàng)新性的教學(xué)科研活動。歐美發(fā)達(dá)國家高校院系等基層組織的實權(quán)較大。適當(dāng)擴(kuò)大我國高校院系自主權(quán)可以強(qiáng)化基層組織的應(yīng)變能力，激發(fā)基層組織發(fā)展動力，鞏固學(xué)院的學(xué)科優(yōu)勢與特色，突出高校教學(xué)與科研兩個核心功能，增強(qiáng)高校的綜合實力。

建立和健全“校、院、系”三級管理體制，是協(xié)調(diào)大學(xué)行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力關(guān)系的重要保障。學(xué)院制實施后，學(xué)校將成為宏觀決策與調(diào)控監(jiān)督中心，重點把握教育理念、發(fā)展定位、戰(zhàn)略決策、對學(xué)院一級辦學(xué)活動的宏觀調(diào)控及監(jiān)督等事務(wù)；職能部門將成為學(xué)院教學(xué)科研活動的服務(wù)中心，并以此作為衡量其績效的重要標(biāo)準(zhǔn)；學(xué)院將成為基層管理中心和學(xué)科群發(fā)育主導(dǎo)場所，具體負(fù)責(zé)課程設(shè)置與調(diào)整、科研項目管理、教師聘用、教學(xué)資源分配等。

3.注重發(fā)揮其他利益相關(guān)者的治理權(quán)力。適當(dāng)分權(quán)可有效約束強(qiáng)勢權(quán)力。首先，尊重教師在高校中的民主管理權(quán)力，充分發(fā)揮教師代表大會、校務(wù)委員會在學(xué)校決策中的作用。其次，提升學(xué)生在大學(xué)權(quán)力結(jié)構(gòu)中的地位。學(xué)生參與學(xué)校民主管理集中體現(xiàn)了大學(xué)良好學(xué)風(fēng)和以人為本理念。在德國，教授、學(xué)生、教輔人員和行政人員共同組成大學(xué)的校務(wù)委員會。我國高校也應(yīng)重視發(fā)揮學(xué)生個人及學(xué)生組織的作用，廣泛征求和吸納學(xué)生意見并賦予其一定的參與涉及學(xué)生學(xué)習(xí)等重大事項的決策權(quán)。最后，以社會權(quán)力制約行政權(quán)力。法國許多大學(xué)的理事會及日本筑波大學(xué)評議會廣泛吸納校外人士實現(xiàn)高校多元治理。我們也應(yīng)實施開放治理，探索校外各界人士參與高校決策的方式與途徑。

4.強(qiáng)化治理權(quán)力的監(jiān)督。任何權(quán)力一旦確乏監(jiān)督必然導(dǎo)致濫用。一方面通過治理權(quán)力之間的相互制衡發(fā)揮相互監(jiān)督作用，另一方面應(yīng)充分運(yùn)用教職工代表大會的監(jiān)督約束機(jī)制，重大事項和決策必須經(jīng)過教職工代表大會表決通過，使治理權(quán)力接受群眾監(jiān)督。此外，還應(yīng)輔助于高校內(nèi)部的教授委員會、紀(jì)檢監(jiān)察、財務(wù)審計部門等學(xué)術(shù)的、行政的、經(jīng)濟(jì)的多渠道機(jī)制的監(jiān)督。當(dāng)然，上級教育主管部門的定期不定期檢查與督導(dǎo)也十分必要。

注釋：

①靳敏，張安富：《創(chuàng)設(shè)改革特區(qū)：高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)新探索》，《國家教育行政學(xué)院學(xué)報》，2011年第2期，第28頁。

②馬陸亭，范文曜：《大學(xué)章程要素的國際比較》，教育科學(xué)出版社，2010年出版，第155頁。

③馬陸亭：《大學(xué)章程地位與要素的國際比較》，《教育研究》，2009年第6期，第71頁。

[1]牛換霞.我國公立大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)研究[D].汕頭：汕頭大學(xué)，2011.

[2]岳鵬飛.美國大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)研究——基于章程的文本分析[D].大連：大連理工大學(xué)，2011.

[3]劉剛.大學(xué)章程內(nèi)容要素研究[D].金華：浙江師范大學(xué)，2012.

[4]葉世滿，等.高校學(xué)術(shù)組織與行政組織的相互依賴與權(quán)力平衡[J].中國高等教育，2012，（2）：56-58.

[5]蘇薈.利益相關(guān)者視角下高校治理結(jié)構(gòu)的運(yùn)行機(jī)制選擇[J].兵團(tuán)教育學(xué)院學(xué)報，2012，（3）：17-19.

[6]戴躍儂.現(xiàn)代大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的權(quán)力沖突與完善[J].閱江學(xué)刊，2010，（2）：47-51.