■符大偉

引言

本文所指殘疾人特殊就業(yè)是將殘疾人集中就業(yè)中的智力和精神殘疾人的輔助性就業(yè)、庇護(hù)性就業(yè)、支持性就業(yè)和非正規(guī)就業(yè)等就業(yè)形式的歸結(jié)，以突出其與一般性就業(yè)所不同的特性，企盼在各項(xiàng)法律法規(guī)和政策措施的安排上給予特殊的照顧和必要的保障，使得這種就業(yè)形式能夠?yàn)橹橇埣埠途駳埣踩说纳媾c發(fā)展帶來福音。

根據(jù)中國(guó)殘聯(lián)2012年發(fā)布的殘疾人口數(shù)據(jù)顯示，智力殘疾人有568萬人，精神殘疾人有629萬人[2]，其中處于就業(yè)年齡段（按20～50歲計(jì)算）的智力殘疾人約占43.99%，為249.86萬人，精神殘疾人約占54.99%，為345.88萬人，二者加起來共有595.74萬人。這是一個(gè)相當(dāng)龐大的數(shù)字，而且隨著我國(guó)人口的增長(zhǎng)還會(huì)有所上升。特別是在人口規(guī)模相對(duì)較大的省市，其所占比例會(huì)比較高。廣州市的智力殘疾人則有2.8萬人，精神殘疾人有5.4萬人[4]，參照上述就業(yè)年齡段比例的智力殘疾人約為1.23萬人，精神殘疾人約為2.96萬人，二者相加為4.19萬人，也就是說有4萬多人處于就業(yè)年齡段。如果其中20%為重度或極重度、根本無法自理之外，余下80%的智力殘疾和精神殘疾人具有就業(yè)需求，約為3.35萬人。

然而，目前他們當(dāng)中的大部分人還未能走出家門參與就業(yè)。尤其是精神殘疾人，由于長(zhǎng)期以來社會(huì)上存在的歧視和偏見，就業(yè)問題更難以解決，大部分康復(fù)期內(nèi)的精神殘疾人無法解決就業(yè)問題，不僅使本人的經(jīng)濟(jì)收入和生活質(zhì)量受到影響，而且對(duì)家庭和社會(huì)來說都是相當(dāng)大的負(fù)擔(dān)。

1 殘疾人特殊就業(yè)的意義與福利性

1.1 重要意義與作用

大力發(fā)展殘疾人特殊就業(yè)，把它作為一項(xiàng)殘疾人社會(huì)福利事業(yè)，以政府為主導(dǎo)，動(dòng)員社會(huì)參與建設(shè)，對(duì)于社會(huì)文明進(jìn)步和全面建成小康社會(huì)具有十分重大的意義。

1.1.1 有利于社會(huì)的和諧穩(wěn)定

使有就業(yè)需求的殘疾人實(shí)現(xiàn)就業(yè)，特別是最困難的智力和精神殘疾人通過福利性機(jī)構(gòu)安置實(shí)現(xiàn)就業(yè)，使他們的家庭擺脫困境，有利于社會(huì)的和諧穩(wěn)定。

1.1.2 有利于提高整個(gè)社會(huì)的就業(yè)水平

通過采取福利性措施，建立大量的殘疾人特殊就業(yè)機(jī)構(gòu)，使就業(yè)年齡段的智力和精神殘疾人能夠獲得基本的就業(yè)保障和社會(huì)保障，不僅解除了殘疾人及其家庭的后顧之憂，也提高了整個(gè)社會(huì)的就業(yè)水平。

1.1.3 有利于提高殘疾人的社會(huì)福利水平

把殘疾人特殊就業(yè)作為一項(xiàng)社會(huì)福利事業(yè)給予大力扶持和發(fā)展，將進(jìn)一步提高殘疾人的社會(huì)福利水平，這對(duì)于縮小貧富差距，提高殘疾人困難群體的生活水平具有十分重要的作用。

1.1.4 有利于社會(huì)改變對(duì)智力和精神殘疾人的偏見

政府和社會(huì)為這些殘疾人提供特殊就業(yè)的條件，讓他們有機(jī)會(huì)參加勞動(dòng)、參與社會(huì)，他們也可以像健全人一樣為社會(huì)作出貢獻(xiàn)，人們也將改變對(duì)他們的看法，更好地接納和支持他們?nèi)谌肷鐣?huì)。

1.2 福利性分析

據(jù)調(diào)查，目前廣州市就業(yè)年齡段的智力和精神殘疾人通過各種形式實(shí)現(xiàn)公開就業(yè)或參加特殊就業(yè)的人數(shù)約為1.09萬人，占有就業(yè)需求人數(shù)的32.53%（但能夠到社會(huì)用人單位就業(yè)的只有1000多人）[3]。還有相當(dāng)一部分智力和精神殘疾人未解決就業(yè)問題，這里除了社會(huì)歧視等因素外，更重要的是，還沒有解決好他們特殊就業(yè)的福利待遇問題[4]。如何能使他們?cè)敢獾竭@些特殊就業(yè)機(jī)構(gòu)參加勞動(dòng)并堅(jiān)持下來，解決其福利待遇問題成為關(guān)鍵。

本文殘疾人特殊就業(yè)的福利性概念，主要是就殘疾人特殊性就業(yè)與社會(huì)一般性就業(yè)所存在的區(qū)別和差異，需要在勞動(dòng)保護(hù)、社會(huì)保障和福利待遇等方面給予特殊照顧和安排所提出來的。目的是通過提高殘疾人特殊就業(yè)的保障水平和福利待遇，吸引更多的智力和精神殘疾人走出家門，參與到特殊就業(yè)中來，使他們有條件、有機(jī)會(huì)邁出融入社會(huì)的第一步，改變殘疾所造成的自我封閉、與社會(huì)隔離的狀況，真正實(shí)現(xiàn)殘疾人“平等、參與、共享”的目標(biāo)。

有專家認(rèn)為，社會(huì)保障包含了社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助和社會(huì)福利三個(gè)方面[5]。目前政府比較著重于社會(huì)保險(xiǎn)和社會(huì)救助兩個(gè)方面，對(duì)于社會(huì)福利則較著重于老年人和兒童，而對(duì)成年殘疾人考慮得不多。這里可能有一個(gè)誤區(qū)，以為成年殘疾人康復(fù)后可以通過社會(huì)一般性就業(yè)解決生活問題，而不必在福利待遇上予以特殊安排。事實(shí)上，實(shí)現(xiàn)一般性就業(yè)對(duì)于肢體、聽力語言和視力等一些類別的殘疾人較為可行，而對(duì)大部分智力殘疾和精神殘疾人而言卻比較困難。因此應(yīng)當(dāng)通過采取福利措施，開辟特殊就業(yè)的渠道來解決他們的就業(yè)問題。

殘疾人特殊就業(yè)社會(huì)福利性質(zhì)體現(xiàn)在以下方面。

1.2.1 是殘疾人社會(huì)福利性質(zhì)的特殊就業(yè)形式

殘疾人特殊就業(yè)不是勞動(dòng)法意義上的就業(yè)，不具有創(chuàng)造剩余價(jià)值的功能，也就是說，他們勞動(dòng)所產(chǎn)生的價(jià)值，不但不足以創(chuàng)造利潤(rùn)、維持機(jī)構(gòu)的運(yùn)轉(zhuǎn)，而且連自身的生活也維持不了。但是，這種就業(yè)具有社會(huì)意義，能夠促進(jìn)殘疾人的康復(fù)，提高自身的能力，也減輕了家庭的精神負(fù)擔(dān)和照顧壓力?？梢哉f，殘疾人特殊就業(yè)是社會(huì)法意義上的就業(yè)，是一種殘疾人社會(huì)福利性質(zhì)的特殊就業(yè)形式，是解決社會(huì)問題，促進(jìn)社會(huì)和諧的一種途徑。

1.2.2 政府應(yīng)承擔(dān)主導(dǎo)責(zé)任

由于這種就業(yè)是一項(xiàng)保障民生的社會(huì)事業(yè)。因此，應(yīng)由政府來主導(dǎo)、推動(dòng)和扶持這項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展，使之惠及所有有需要的殘疾人，尤其是智力殘疾和精神殘疾人，使他們通過特殊就業(yè)改變自身的生存狀況，獲得社會(huì)認(rèn)同。

1.2.3 應(yīng)從社會(huì)福利的角度予以補(bǔ)貼和保障

由于殘疾人特殊就業(yè)不具有營(yíng)利的性質(zhì)，不可能給機(jī)構(gòu)帶來經(jīng)濟(jì)利益，因此，它只能是一種福利事業(yè)，是解決無法依靠自身能力維持生存的殘疾人生活問題的一項(xiàng)事業(yè)。政府應(yīng)從社會(huì)福利的角度給予應(yīng)有的補(bǔ)貼和保障，包括生活補(bǔ)貼、社會(huì)保險(xiǎn)、教育培訓(xùn)、康復(fù)服務(wù)等，使之能夠不斷提高自身能力，并使他們當(dāng)中的一些佼佼者脫穎而出，進(jìn)入到社會(huì)用人單位，實(shí)現(xiàn)公開就業(yè)。

2 政府提供福利的主要內(nèi)容

2.1 建立多種形式的殘疾人特殊就業(yè)機(jī)構(gòu)

根據(jù)殘疾人的不同狀況和需求建立多種形式的殘疾人就業(yè)機(jī)構(gòu)，如庇護(hù)工場(chǎng)、康復(fù)工場(chǎng)、展能中心、樂務(wù)中心、工療站、農(nóng)療基地等，盡可能就近、就便地滿足殘疾人特殊就業(yè)的需求。廣州目前建有街鎮(zhèn)工療站170多個(gè)，安置智力殘疾和精神殘疾人近5000人，他們大部分從事比較簡(jiǎn)單的勞動(dòng)。而專業(yè)性比較強(qiáng)的機(jī)構(gòu)如庇護(hù)工場(chǎng)、展能中心、樂務(wù)中心還比較少，需要加大建設(shè)的力度，可以采用民辦公助、購買服務(wù)等方式來建設(shè)，尤其是安置精神殘疾人的庇護(hù)工場(chǎng)，目前還相當(dāng)欠缺，除了市級(jí)殘聯(lián)和民政各有一家外，各區(qū)、街鎮(zhèn)基本是空白。受自身?xiàng)l件限制，精神殘疾人很難進(jìn)入一般單位就業(yè)，從廣州市殘疾人職業(yè)培訓(xùn)中心開辦春暉庇護(hù)工場(chǎng)8年多的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來看，這種安置形式對(duì)于解決精神殘疾人就業(yè)是可行的，對(duì)殘疾人家庭和社會(huì)是十分有益。該工場(chǎng)一共安置了150多名精神殘疾人就業(yè)，主要從事紙制品的加工和生產(chǎn)，勞動(dòng)分配主要采用計(jì)件的形式，多勞多得，每月計(jì)件收入最多的可達(dá)500～600元，加上給予每人每天12元的交通伙食補(bǔ)貼，一個(gè)月下來收入可達(dá)到800多元。廣州市各區(qū)、街鎮(zhèn)開辦的康園工療站，許多有條件的也采取了這種分配方式，使殘疾人和家屬感到滿意，既使殘疾人有事做，有收入，身心得到了康復(fù)，又減輕了家庭負(fù)擔(dān)。

2.2 為特殊就業(yè)的殘疾人購買社會(huì)保險(xiǎn)

由于殘疾人在安置機(jī)構(gòu)就業(yè)的特殊性，不屬于勞動(dòng)法范疇的一般性就業(yè)，機(jī)構(gòu)也不可能與之簽訂規(guī)范的勞動(dòng)合同，因此，在解決其社會(huì)保險(xiǎn)問題上，只能采取靈活的做法。目前，在全國(guó)范圍內(nèi)，社會(huì)保險(xiǎn)已逐步覆蓋到各類人群，除了職工社保外，還有居民社保、村民社保等，但是，作為殘疾人特殊就業(yè)人群的社會(huì)保險(xiǎn)，還沒有明確的規(guī)定。一些安置機(jī)構(gòu)為了使特殊就業(yè)的殘疾人得到一定的保障，采取了各種不同的辦法。有的采用購買靈活就業(yè)人員社會(huì)保險(xiǎn)的辦法，殘疾人家庭出45%，機(jī)構(gòu)補(bǔ)55%；有的采用購買意外保險(xiǎn)的辦法；還有的采用其他商業(yè)保險(xiǎn)的辦法。但這些方法相對(duì)于職工社保的保障程度都有一定的局限性，很難保障特殊就業(yè)殘疾人日后養(yǎng)老的需要。因此，在制度上應(yīng)當(dāng)設(shè)定一個(gè)適合殘疾人特殊就業(yè)需求的社保辦法，并作為一種殘疾人社會(huì)福利制度加以考慮。

2.2.1 繳費(fèi)方式可設(shè)定兩種。一種是針對(duì)低保、低收入困難家庭的殘疾人，由政府全額資助社保費(fèi)，包括養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)和生育保險(xiǎn)等。一種是針對(duì)非低保、低收入家庭的殘疾人，由政府補(bǔ)貼單位繳費(fèi)部分的社保費(fèi)用，個(gè)人繳費(fèi)部分由家庭負(fù)責(zé)繳納。這樣，既解決了貧困殘疾人家庭繳不起社保的問題，又給予一般殘疾人家庭補(bǔ)貼了社保，減輕了他們的負(fù)擔(dān)，從而解決了特殊就業(yè)殘疾人的后顧之憂。

2.2.2 繳費(fèi)年限可設(shè)定在10～15年。由于殘疾人生命周期相對(duì)短一些，許多人到了50歲身體條件已不適合繼續(xù)工作，一般都可以辦理提前退休。因此，對(duì)于特殊就業(yè)的殘疾人可以適當(dāng)考慮縮短繳費(fèi)年限，以使他們不至于身體機(jī)能衰退了還不能享受退休待遇，從而有效保障其退休權(quán)益，以體現(xiàn)殘疾人特殊就業(yè)的福利性。

2.2.3 繳費(fèi)額度可以設(shè)在職工社保繳費(fèi)的最低檔次，并按繳費(fèi)年限的長(zhǎng)短，退休時(shí)領(lǐng)取不同額度的養(yǎng)老金，即繳費(fèi)10年、10年以上至15年，分別給予不同檔次的養(yǎng)老待遇。如果由政府全額資助的，繳費(fèi)年限不超過10年；政府補(bǔ)貼繳費(fèi)的，可延至15年。

2.3 為特殊就業(yè)殘疾人在業(yè)期間發(fā)放生活補(bǔ)貼

由于在殘疾人特殊就業(yè)機(jī)構(gòu)就業(yè)的殘疾人一般勞動(dòng)能力都比較低，也缺乏勞動(dòng)效率，很難自食其力。其每月收入多的500～600元，少的也就幾十元甚至十幾元不等。因此，需要政府給予特別的幫助，以減輕家庭的負(fù)擔(dān)。目前，廣州市對(duì)在特殊就業(yè)機(jī)構(gòu)安置的殘疾人給予每天6元的交通伙食補(bǔ)貼，有的區(qū)補(bǔ)貼到每天12～15元，加上本人的勞動(dòng)收入，一個(gè)月一般低的可以拿到300～400元，高的可以拿到600～700元。這對(duì)于貧困殘疾人家庭是個(gè)不小的數(shù)目。如果條件允許的話，可以適當(dāng)增加補(bǔ)貼的數(shù)額，幫助其進(jìn)一步提高生活質(zhì)量。

2.4 為特殊就業(yè)殘疾人提供教育培訓(xùn)和康復(fù)服務(wù)

由于眾所周知的原因，在特殊就業(yè)機(jī)構(gòu)就業(yè)的殘疾人，其智力和精神都存在一定障礙，處于一種比較低下的狀態(tài)，需要通過持續(xù)的康復(fù)才能有所好轉(zhuǎn)。因此，特殊就業(yè)機(jī)構(gòu)需要聘請(qǐng)專業(yè)人員為他們開展有針對(duì)性的教育、培訓(xùn)和技能訓(xùn)練等康復(fù)服務(wù)。這就需要政府給予較多的資源投入，包括聘請(qǐng)專業(yè)人員、購置康復(fù)器具和康復(fù)訓(xùn)練等方面的費(fèi)用。目前，廣州市機(jī)構(gòu)安置的殘疾人按平均500元計(jì)算，如果聘請(qǐng)了社工，可增加到800元。一個(gè)機(jī)構(gòu)如安置30名殘疾人，一個(gè)月將有2.4萬元的政府經(jīng)費(fèi)可以用于人員聘請(qǐng)和日常服務(wù)支出，對(duì)于機(jī)構(gòu)自身建設(shè)能夠起到一定的支持作用。隨著機(jī)構(gòu)服務(wù)水平的提升，還可以爭(zhēng)取更多的社會(huì)支持，從而逐步增加機(jī)構(gòu)的財(cái)力，滿足殘疾人服務(wù)的需求。

3 發(fā)展建議

3.1 大力發(fā)展殘疾人特殊就業(yè)機(jī)構(gòu)

殘疾人特殊就業(yè)具有社會(huì)就業(yè)和社會(huì)福利的雙重特性，在就業(yè)層面具有安置的特性，在福利層面，具有保障的特性。因此，需要各級(jí)政府主導(dǎo)和推動(dòng)，一方面政府統(tǒng)籌，增加投入，建設(shè)示范性的機(jī)構(gòu)，另一方面鼓勵(lì)和支持民間力量參與建設(shè)，通過公辦民營(yíng)、民辦公助、政府購買服務(wù)等方式，建設(shè)各種類型的福利性機(jī)構(gòu)，就近就便、因地制宜地安置智力和精神殘疾人特殊就業(yè)。對(duì)于一個(gè)人口在500萬以上的大城市，按我國(guó)殘疾人口比例6.34%計(jì)算[7]，約有31.7萬殘疾人，其中智力殘疾人占6.68%，為2.1萬人，精神殘疾人占7.4%，為2.34萬人，兩者加起來將有4.44萬人。如果占42%是就業(yè)年齡段且有就業(yè)需求的，大概有1.86萬人需要解決其就業(yè)問題。除了10%左右可以公開就業(yè)外，90%則需要通過福利性機(jī)構(gòu)來安排其特殊就業(yè)，人數(shù)大概有1.6萬人。因此，在大城市，除了建設(shè)1～2所大型的示范性機(jī)構(gòu)外，大部分應(yīng)當(dāng)分散建設(shè)在街鎮(zhèn)一級(jí)，每個(gè)街鎮(zhèn)至少要有一家相應(yīng)的機(jī)構(gòu)，需求大、地域廣的街鎮(zhèn)可以建2～3家，以滿足智力和精神殘疾人的特殊就業(yè)需求。這些機(jī)構(gòu)可以是庇護(hù)工場(chǎng)、工療機(jī)構(gòu)，也可以是福利企業(yè)或者社會(huì)企業(yè)（非營(yíng)利組織），具體可以根據(jù)實(shí)際情況采取不同的形式，從而最大限度的滿足這些殘疾人的需要。

3.2 把殘疾人特殊就業(yè)機(jī)構(gòu)列入政府的福利事業(yè)范疇

由于智力和精神殘疾人特殊就業(yè)所存在的特殊困難和機(jī)構(gòu)的非營(yíng)利性，應(yīng)當(dāng)在制度上作出福利性安排。一是機(jī)構(gòu)日常運(yùn)作的費(fèi)用由政府按機(jī)構(gòu)安置的殘疾人數(shù)量和服務(wù)質(zhì)量作出安排；二是給予在機(jī)構(gòu)特殊就業(yè)的殘疾人一定數(shù)額的生活補(bǔ)貼；三是給予機(jī)構(gòu)特殊就業(yè)的殘疾人購買基本的社會(huì)保險(xiǎn)。上述福利性安排的資金可以從殘疾人就業(yè)保障金、社會(huì)福利彩票資金及社會(huì)募捐等多渠道籌集。同時(shí)，機(jī)構(gòu)通過殘疾人的勞動(dòng)生產(chǎn)收入也可以解決一部分費(fèi)用的支出。通過制度上的福利性安排，使智力殘疾人和精神殘疾人實(shí)現(xiàn)特殊就業(yè)，無論對(duì)這些殘疾人及其家庭，還是對(duì)整個(gè)社會(huì)都是一個(gè)解放。從宏觀上講，無論其經(jīng)濟(jì)效益還是社會(huì)效益都是巨大的。

3.3 加強(qiáng)對(duì)機(jī)構(gòu)的管理和監(jiān)督

殘疾人特殊就業(yè)的福利性機(jī)構(gòu)建立起來后，要使其卓有成效、可持續(xù)性健康發(fā)展，關(guān)鍵是要加強(qiáng)管理和監(jiān)督。在管理上，要建立一系列人、財(cái)、物和日常運(yùn)作的管理制度，包括服務(wù)規(guī)范、管理流程、安全規(guī)程、財(cái)務(wù)管理、責(zé)任追究等規(guī)章制度。在監(jiān)督上，要建立由第三方進(jìn)行考核評(píng)估的社會(huì)評(píng)價(jià)體系，保障政府和社會(huì)投入的資金真正用到殘疾人身上，并得到殘疾人及其家人和社會(huì)的認(rèn)可。具體可以由殘聯(lián)負(fù)責(zé)聘請(qǐng)具有公信力的社會(huì)組織及知名人士組成第三方評(píng)估委員會(huì)，并建立一套可行的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，定期進(jìn)行檢查、抽查和考評(píng)，提出考評(píng)意見和評(píng)價(jià)報(bào)告，向社會(huì)公示，接受社會(huì)的監(jiān)督。評(píng)價(jià)結(jié)果將對(duì)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人的收入、任用以及機(jī)構(gòu)的發(fā)展和資源獲取產(chǎn)生影響。

3.4 加大社會(huì)宣傳力度

政府和社會(huì)特別是殘聯(lián)，應(yīng)對(duì)通過傳媒及其它方式加大對(duì)智力和精神殘疾人特殊就業(yè)的宣傳力度，促進(jìn)政府有關(guān)部門重視和支持發(fā)展殘疾人特殊就業(yè)福利性機(jī)構(gòu)，在資金、場(chǎng)地、人才等方面給予大力支持和傾斜，同時(shí)擴(kuò)大社會(huì)的認(rèn)同，鼓勵(lì)社會(huì)人士的參與和支持。

結(jié)語

我國(guó)地域遼闊，東、中、西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平有較大的差異性，但東部沿海地區(qū)的城市基本已達(dá)到小康以上的水平，各地政府應(yīng)當(dāng)制定加快殘疾人福利事業(yè)發(fā)展的政策措施，要特別針對(duì)在社會(huì)上生活最困難的智力和精神殘疾人的特殊就業(yè)需求，建設(shè)更多滿足這些需求的特殊就業(yè)福利機(jī)構(gòu)，使他們能夠得到合適的安置，自己的人生價(jià)值也有較好的體現(xiàn)，從而能夠像健全人一樣過上體面的、有尊嚴(yán)的生活。

[1] 中國(guó)殘聯(lián)發(fā)布我國(guó)最新殘疾人口數(shù)據(jù) .殘疾人研究,2012，1：11.

[2] 關(guān)于公布?xì)埣踩顺闃诱{(diào)查結(jié)果的通知 （穗殘調(diào)辦〔2007〕1號(hào)）.

[3] 符大偉.關(guān)于智力殘疾人特殊就業(yè)的探討.殘疾人研究 ,2011, 2 : 56-58.

[4] 謝瓊.殘障人士權(quán)利與福利制度 .殘疾人研究 ,2011,1:53-57。

[5] 厲才茂.從殘疾人視角看社會(huì)福利的基礎(chǔ)保障地位 .殘疾人研究 ,2011,1: 48-52.

[6] 第二次全國(guó)殘疾人抽樣調(diào)查辦公室，北京大學(xué)人口研究所. 第二次全國(guó)殘疾人抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)分析報(bào)告. 北京：華夏出版社，2008.23-25.