張舜禹，王澤宇

張舜禹/吉林大學(xué)行政學(xué)院行政管理專業(yè)2012級(jí)碩士研究生（吉林長(zhǎng)春130012）；王澤宇/吉林大學(xué)行政學(xué)院電子政務(wù)專業(yè)2012級(jí)碩士研究生（吉林長(zhǎng)春130012）。

一、我國(guó)政府信息公開及機(jī)構(gòu)編制信息公開的研究現(xiàn)狀

機(jī)構(gòu)編制信息公開作為政府信息公開的一部分，其理論的建構(gòu)必然是建立在政府信息公開的理論基礎(chǔ)之上。筆者從搜集到的文獻(xiàn)資料中發(fā)現(xiàn)，國(guó)內(nèi)外關(guān)于政府信息公開的研究成果較多，研究也比較深入。然而，國(guó)內(nèi)關(guān)于機(jī)構(gòu)編制信息公開的研究極其有限。

（一）國(guó)內(nèi)政府信息公開研究綜述

國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)于政府信息公開的廣泛關(guān)注和研究主要是從2007年開始的，2007年1月國(guó)務(wù)院總理溫家寶主持國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，并通過了《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例（草案）》。圍繞《條例》學(xué)者們對(duì)政府信息公開進(jìn)行研究。此后，國(guó)內(nèi)關(guān)于政府信息公開的研究也不斷深入，并涌現(xiàn)出一大批學(xué)術(shù)著作和研究成果。周偉[1]通過對(duì)公共信息的特點(diǎn)進(jìn)行闡述，進(jìn)而提出我國(guó)信息公開制度存在的問題和對(duì)策。周漢華[2]在《＜條例＞實(shí)施的問題與對(duì)策探討》一文中歸納了《條例》實(shí)施一年來取得的成績(jī)，分析實(shí)踐中的主要問題，并揭示問題的深層次原因，指出《條例》的實(shí)施應(yīng)走向政府推動(dòng)和法治推動(dòng)共同發(fā)揮作用的道路，解決政府信息公開中存在的重制度建設(shè)、輕制度應(yīng)用的問題。王勇[3]等學(xué)者以公共危機(jī)或群體性事件為視角探討了政府信息公開內(nèi)容、原則和途徑，并針對(duì)群體性事件中政府信息公開存在的問題提出解決的對(duì)策。后向東[4]從政府信息公開的范圍入手，區(qū)分并使用兩種不同的標(biāo)準(zhǔn)來判斷政府信息公開的范圍，這兩種標(biāo)準(zhǔn)分別是服務(wù)型行政標(biāo)準(zhǔn)和司法審查標(biāo)準(zhǔn)，它們分別適用于解決“什么是可以公開的”問題和“什么是應(yīng)當(dāng)公開的”問題。以上這些文獻(xiàn)對(duì)于認(rèn)識(shí)和思考我國(guó)的政府信息公開具有重要的指導(dǎo)意義。

（二）國(guó)內(nèi)政府編制信息公開的研究綜述

國(guó)內(nèi)關(guān)于編制信息公開的研究主要是由各編制委員會(huì)辦公室的工作人員承擔(dān)的，相關(guān)的研究成果也比較少。目前，機(jī)構(gòu)編制信息公開的研究大多與編制實(shí)名制有關(guān)，例如，中共宜昌市委編辦李俊昌的《行政機(jī)關(guān)、事業(yè)機(jī)構(gòu)人員編制“實(shí)名制”管理的內(nèi)涵和作用》、孫遜的《無縫隙政府理論視角下的編制實(shí)名制研究》、劉為民和游博的《機(jī)構(gòu)編制實(shí)名制的管理學(xué)分析》、王川的《機(jī)構(gòu)編制實(shí)名制管理的實(shí)踐與探索》等。在這里，值得一提的是吉林省編辦張亞斌的《創(chuàng)新管理方式，踐行機(jī)構(gòu)編制政務(wù)信息公開》，該文是目前所能搜索到的直接對(duì)機(jī)構(gòu)編制信息公開進(jìn)行研究的文獻(xiàn)之一。另外，湖北省地方政府關(guān)于財(cái)政與編制政務(wù)公開的實(shí)踐與探索在中國(guó)知網(wǎng)上也有很多文獻(xiàn)。然而，這些文獻(xiàn)主要是從具體的工作出發(fā)進(jìn)行闡述的，以介紹具體的工作經(jīng)驗(yàn)為主，缺乏深層次的理論思考。

綜上，對(duì)機(jī)構(gòu)編制信息公開的相關(guān)問題進(jìn)行研究具有很高的理論意義和現(xiàn)實(shí)需求。目前我們可以知道有關(guān)機(jī)構(gòu)編制信息公開的研究極其少見。有關(guān)機(jī)構(gòu)編制信息公開的研究也未形成完善的理論體系，因此，對(duì)機(jī)構(gòu)編制信息公開進(jìn)行研究無疑會(huì)對(duì)這一研究領(lǐng)域及其相關(guān)領(lǐng)域產(chǎn)生重要的影響。另外，機(jī)構(gòu)編制信息公開作為機(jī)構(gòu)編制研究領(lǐng)域的一部分，對(duì)其進(jìn)行探索必然會(huì)豐富機(jī)構(gòu)編制研究的內(nèi)容。

二、我國(guó)地方政府機(jī)構(gòu)編制信息公開的現(xiàn)狀及問題

（一）公開地方政府機(jī)構(gòu)編制信息主動(dòng)公開的動(dòng)力不足

根據(jù)“動(dòng)機(jī)—行為”的邏輯模式，我們得出政府主動(dòng)公開的行為是由其公開的動(dòng)機(jī)決定的，這種動(dòng)機(jī)即是政府公開的動(dòng)力。在政府主動(dòng)公開的內(nèi)在動(dòng)力上政府組織主要表現(xiàn)在內(nèi)在需求和價(jià)值觀念上。政府中的組織成員生活安逸，滿足于現(xiàn)狀，缺乏物質(zhì)和精神上的動(dòng)力。由于受“官本位”的思想侵蝕，犯官僚主義的錯(cuò)誤，也并不認(rèn)為主動(dòng)公開政府信息并接受人民的監(jiān)督是政府的責(zé)任和義務(wù)。這樣，深受歷史背景影響而又生活優(yōu)越的政府組織成員主動(dòng)公開政府信息的內(nèi)動(dòng)力自然會(huì)不足。外部動(dòng)力主要是指制度、輿論、權(quán)力等要素對(duì)政府所產(chǎn)生的外部影響力。制度方面，現(xiàn)行的政府信息公開制度還需完善。輿論方面，中國(guó)的主流媒體很難保持自己觀點(diǎn)的獨(dú)立性和批判性，難以發(fā)揮其作為“第四權(quán)力”應(yīng)有的監(jiān)督作用。權(quán)力方面，政府的行政權(quán)在運(yùn)行的過程中，往往存在權(quán)力過分集中和權(quán)力運(yùn)行不夠規(guī)范透明的現(xiàn)象。正是由于這種現(xiàn)象的存在，政府的權(quán)力運(yùn)行過程很難得到人民群眾的監(jiān)督，政府進(jìn)行改革和公開的外動(dòng)力就會(huì)不足。

（二）地方政府機(jī)構(gòu)編制信息公開的方式和渠道較為單一

目前，中國(guó)大部分省份的機(jī)構(gòu)編制信息公開是以政府的部門網(wǎng)站為主要公開渠道，少數(shù)地區(qū)運(yùn)用一些其他手段。本文結(jié)合來自吉林省編辦的問卷調(diào)查的分析結(jié)果，可以很清楚地看到機(jī)構(gòu)和群眾在回答編制信息公開渠道和方式問題上的巨大差異，而這種差異正是機(jī)構(gòu)編制信息公開方式單一的體現(xiàn)。

機(jī)構(gòu)受訪者在選擇編制信息公開的方式時(shí)，更加傾向于選擇編制部門、政務(wù)大廳等處設(shè)置的公開欄、告示牌及自動(dòng)查詢?cè)O(shè)施、編制部門網(wǎng)站和廣播、電視、報(bào)刊等新聞媒體等方式，而群眾主要傾向于選擇編制部門網(wǎng)站、電話查詢和新聞發(fā)布會(huì)、聽證會(huì)、座談會(huì)等方式。機(jī)構(gòu)受訪者所選擇的方式和群眾的選擇分歧較大，他們沒有充分認(rèn)識(shí)到機(jī)構(gòu)編制信息的易獲得性才是群眾所期望的。

機(jī)構(gòu)目前主要是通過編制信息網(wǎng)站和廣播、電視、報(bào)刊等新聞媒體等渠道公開編制信息的，其中編制信息網(wǎng)站作為機(jī)構(gòu)公開信息的主要渠道，選擇它的機(jī)構(gòu)受訪者比例高達(dá)76.4%。然而，群眾目前獲取編制信息的渠道主要是黨報(bào)黨刊、電視和其他網(wǎng)站。另外，選擇機(jī)構(gòu)編制部門網(wǎng)站的受訪者比例最低，僅為7.4%。其間的分歧顯而易見。從數(shù)據(jù)的分析結(jié)果看，我們可以得出政府的信息公開僅僅依靠部門網(wǎng)站是行不通的結(jié)論。另外，政府部門還應(yīng)設(shè)立政務(wù)公開咨詢服務(wù)電話和意見箱，暢通社會(huì)監(jiān)督渠道，廣泛征求群眾意見，主動(dòng)接受群眾監(jiān)督。嚴(yán)格地按照《條例》的要求，積極地把信息報(bào)送公共查閱場(chǎng)所，方便群眾查閱[5]。

（三）機(jī)構(gòu)編制和機(jī)構(gòu)編制信息分類不合理

現(xiàn)實(shí)中，政府為了避免這種信息繁雜所帶來的不便，往往避重就輕，僅僅將機(jī)構(gòu)的職能、機(jī)構(gòu)的概況、政策文件以及機(jī)構(gòu)的工作動(dòng)態(tài)等內(nèi)容籠統(tǒng)而又簡(jiǎn)單的信息公開。這樣一來，由于政府信息公開的內(nèi)容難以達(dá)到群眾的期望值，其公信力就會(huì)下降。所以，機(jī)構(gòu)編制信息公開必須建立在對(duì)機(jī)構(gòu)編制和編制信息的合理分類上。只有這樣才能準(zhǔn)確地篩選出哪些是真正需要公開的機(jī)構(gòu)和信息。

（四）機(jī)構(gòu)編制信息公開的法律法規(guī)不夠健全

到目前為止，我國(guó)在政府信息公開領(lǐng)域的立法主要是《條例》，《條例》中規(guī)定政府信息公開的方式主要包括主動(dòng)公開和依申請(qǐng)公開。然而，這些規(guī)定也是目前學(xué)界認(rèn)為當(dāng)前的條例力度不夠、公開不徹底的原因之一。因?yàn)檫@些條款給政府機(jī)構(gòu)留下較大的自由裁量的空間。因此，國(guó)家需要在《條例》的基礎(chǔ)之上，進(jìn)一步完善相關(guān)的法律法規(guī)，盡可能地細(xì)化相關(guān)的法律條款，在一定程度上降低政府自由裁量的空間，減少政府信息公開的阻礙，提高政府信息公開的可操作性，促進(jìn)政府信息公開的發(fā)展。

三、關(guān)于促進(jìn)我國(guó)地方政府機(jī)構(gòu)編制信息公開的建議

（一）促進(jìn)地區(qū)之間的平衡發(fā)展

就地方政府編制信息公開的現(xiàn)狀來看，我國(guó)地區(qū)之間發(fā)展不平衡的現(xiàn)象比較明顯。湖北省在這方面的試點(diǎn)工作做得較好，已經(jīng)有了豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。為了促進(jìn)各地區(qū)之間發(fā)展平衡，提高地方政府編制信息公開的整體水平，中央政府應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)地方政府機(jī)構(gòu)編制信息公開的引導(dǎo)，將其納入地方政府的考核指標(biāo)體系，引起地方政府對(duì)編制信息公開的重視。另外，可以將湖北省的成功經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行廣泛的宣傳，為其他地區(qū)的實(shí)踐提供借鑒，這將有利于其他地區(qū)編制信息公開工作的開展。

（二）強(qiáng)化政府機(jī)構(gòu)編制信息公開的責(zé)任意識(shí)，轉(zhuǎn)變地方政府的執(zhí)政理念

政治是人類社會(huì)分工發(fā)展出來的一種特殊的職業(yè)，政府是這一社會(huì)分工過程的產(chǎn)物。同時(shí)，政府與公民在這一過程中形成了委托與代理的關(guān)系。因此，政府和公民之間擁有相互對(duì)應(yīng)的權(quán)利義務(wù)關(guān)系[6]。公民委托政府代表自己行使公權(quán)力，將自己的權(quán)力賦予政府以保障自己的利益，因此公民對(duì)政府擁有知情權(quán)。然而，由于受封建時(shí)期“官本位”思想的影響，政府常常忽視自己對(duì)公民應(yīng)盡的義務(wù)，沒有形成責(zé)任意識(shí)，“服務(wù)型政府”的理念也沒有形成。觀念的轉(zhuǎn)變對(duì)于一項(xiàng)政治改革的實(shí)施至關(guān)重要。為了促進(jìn)地方政府的編制信息公開，首先應(yīng)該對(duì)地方政府的組織成員進(jìn)行政治文化和政治理念的宣傳教育，強(qiáng)化他們的責(zé)任意識(shí)，提升他們的服務(wù)理念。

（三）完善現(xiàn)有的公開渠道，積極探索和創(chuàng)新其他公開方式

政府部門網(wǎng)站作為地方政府信息公開的主要渠道，其權(quán)威性和傳播性都被公眾認(rèn)可。因此，政府部門應(yīng)該進(jìn)一步完善政府部門網(wǎng)站，合理布局，盡可能地在網(wǎng)站中設(shè)立一些專欄公布公眾關(guān)注的熱點(diǎn)信息。另外，政府部門還應(yīng)積極地探索和創(chuàng)新其他公開方式。從便利公眾的角度出發(fā)，可以考慮咨詢服務(wù)電話、座談會(huì)、意見箱等其他方式。

（四）健全法律法規(guī)，提高機(jī)構(gòu)編制信息公開的法治化程度

機(jī)構(gòu)編制信息公開的推行離不開法律的保障，《條例》作為目前我國(guó)針對(duì)政府信息公開頒布的唯一的法律法規(guī)，其法律層級(jí)仍不夠高，無法建立起強(qiáng)大的法律權(quán)威以推行政府信息公開。首先，應(yīng)該考慮在《條例》的基礎(chǔ)之上，進(jìn)一步提高立法的層級(jí)，以更大的法律權(quán)威促進(jìn)政府信息公開。其次，細(xì)化相關(guān)的法律條款，對(duì)于一些模糊籠統(tǒng)的條款進(jìn)行修改，縮小政府自由裁量的空間。最后，在法律層面上處理好公開與保密的關(guān)系，既不侵犯他人的隱私權(quán)，也不損害公民的知情權(quán)。

[1]周偉.當(dāng)代中國(guó)公共信息公開制度及其法制化研究[J].政治學(xué)研究，2003，（3）

[2]周漢華.《政府信息公開條例》實(shí)施的問題與對(duì)策探討[J].中國(guó)行政管理，2009，（7）

[3]王勇.群體性事件中的政府信息公開問題研究[J].中國(guó)法學(xué)學(xué)會(huì)行政法學(xué)研究會(huì)2010年會(huì)論文集，2010

[4]后向東.服務(wù)型行政標(biāo)準(zhǔn)與司法審查標(biāo)準(zhǔn)——構(gòu)建我國(guó)政府信息公開范圍雙重標(biāo)準(zhǔn)的思考[J].中國(guó)行政管理，2010，（9）

[5]張亞斌.創(chuàng)新管理方式，踐行機(jī)構(gòu)編制政務(wù)信息公開[J].科技創(chuàng)新導(dǎo)報(bào)，2011，（10）

[6]蔣鯤.公共管理中的“委托—代理”——以亳州市譙城區(qū)“為民服務(wù)全程代理”為例[J].人民論壇，2011，（29）

[7]鄭雨涵.當(dāng)前政務(wù)信息公開存在的問題及對(duì)策初探[J].當(dāng)代教育理論與實(shí)踐，2011，（12）

[8]朱峰.中外政務(wù)公開差異比較及國(guó)外經(jīng)驗(yàn)借鑒[J].山東經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略研究，2006，（4）

[9]楊永福，李必強(qiáng)，海峰，周健.動(dòng)機(jī)、行為和激勵(lì)分析[J].中國(guó)管理科學(xué)，2000，（8）

[10]國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于施行《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》若干問題的意見[EB/OL].http://www.gov.cn/gongbao/content/2008/content_987924.htm，2008-04-29

[11]玄婷.對(duì)案例分析方法的科學(xué)哲學(xué)的反思[D].大連：東北財(cái)經(jīng)大學(xué)，2010

[12]李春閣.政府信息公開的動(dòng)力機(jī)制研究[D].長(zhǎng)春：吉林大學(xué)，2011