李 俊

民國建立后，創(chuàng)立農(nóng)林部，設(shè)立林政司，以主持全國林業(yè)，可惜機(jī)構(gòu)屢易，成效未著。就森林試驗(yàn)來說，雖有模范林場、林業(yè)試驗(yàn)場等，但多偏重于育苗植樹；而森林教育，則一向被人忽視，僅視為農(nóng)科之附庸；森林調(diào)查，雖有國內(nèi)外科學(xué)家曾深入蠻夷之地，但多以搜集新奇植物為主，而專為經(jīng)營森林，有大規(guī)模的組織、充足的經(jīng)費(fèi)、做有計(jì)劃的長期調(diào)查者，可謂絕無僅有。中國林業(yè)之不振，實(shí)遠(yuǎn)過于農(nóng)業(yè)。而中國森林資源貧乏，殘余的森林又頻受摧殘，以致童山連綿，水旱頻仍，國民經(jīng)濟(jì)因此所受的直接間接損失，實(shí)難以計(jì)量。南京國民政府成立后，為振興林業(yè)，推進(jìn)林政和林業(yè)建設(shè)，做了大量工作，并取得了一定成績。

一、政府林政建設(shè)舉措

林政是振興林業(yè)的關(guān)鍵。只有有了健全的林業(yè)管理機(jī)構(gòu)、法律法規(guī)和各項(xiàng)管理制度，林業(yè)建設(shè)才能取得成績。南京國民政府建立后，對林政予以了一定程度的重視，并采取了一系列措施加強(qiáng)林政建設(shè)，以期促進(jìn)林業(yè)發(fā)展。其具體措施主要包括以下幾個(gè)方面。

首先，確立了林業(yè)行政系統(tǒng)。發(fā)展林業(yè)，須有健全的林業(yè)組織。1928年3月農(nóng)礦部成立后即特設(shè)林政司，專司林政，1930年12月，農(nóng)礦、工商兩部歸并為實(shí)業(yè)部，林政司擴(kuò)充為林墾署，主管全國林政事宜。其下設(shè)有直屬的林業(yè)機(jī)構(gòu)。1929年農(nóng)礦部發(fā)現(xiàn)北洋政府發(fā)放東三省國有林讓中外木商采伐流弊很大，遂設(shè)立東三省國有林整理委員會(huì)，但兩年后因東北全境落入日本之手，該委員會(huì)被迫裁撤。1929年3月，農(nóng)礦部與建設(shè)委員會(huì)共同設(shè)立了中央模范林區(qū)委員會(huì)，進(jìn)行育苗造林，次年改名為中央模范林區(qū)管理局，由實(shí)業(yè)部直轄。此外尚有北平、山東長清兩個(gè)林場也改為實(shí)業(yè)部直轄的模范林場。地方林業(yè)行政，則根據(jù)農(nóng)礦部于1929年8月召集的林政會(huì)議所擬定的全國林業(yè)行政系統(tǒng)表，規(guī)定各省建設(shè)廳或?qū)崢I(yè)廳為省林業(yè)行政最高機(jī)關(guān)。為管理周密，進(jìn)行迅速起見，農(nóng)礦部還要求各省均應(yīng)劃分林區(qū)，設(shè)置林務(wù)分局，各縣林業(yè)行政則由省主管廳或林務(wù)總局辦理，并設(shè)縣辦林場、苗圃。而南京、北平、上海、青島四個(gè)直轄市則在社會(huì)局下設(shè)農(nóng)林事務(wù)所，以管理本市林業(yè)建設(shè)。1930年3月，該規(guī)定經(jīng)國民政府核準(zhǔn)施行，實(shí)業(yè)部成立后亦予遵照。至此，全國林業(yè)行政系統(tǒng)最終確立。

其次，制定了林業(yè)政策。林業(yè)事業(yè)為期久遠(yuǎn)，政府必須有一貫政策，始能收指導(dǎo)督促之效。1929年8月，農(nóng)礦部召集全國林政會(huì)議，擬定林業(yè)政策四項(xiàng)：（1）江河水源海岸沙漠及其他有關(guān)社會(huì)安寧之地域，應(yīng)規(guī)定為保安林；（2）政府應(yīng)切實(shí)整理原有國有林場，并于相當(dāng)?shù)攸c(diǎn)建造國有林；（3）政府當(dāng)以全力謀公私森林之發(fā)展，尤須注意村有林、民有林及林業(yè)合作社之保護(hù)獎(jiǎng)勵(lì)指導(dǎo)及監(jiān)督；(4)對寺有林及有關(guān)古跡名勝之森林，政府應(yīng)盡保護(hù)及監(jiān)督之責(zé)。[1]以上四項(xiàng)經(jīng)農(nóng)礦部審核，認(rèn)為于中國國情尚屬適合，即予以采納，并積極推行。實(shí)業(yè)部成立后，仍將此四項(xiàng)政策作為施政標(biāo)準(zhǔn)。

再次，頒布了林業(yè)法律法規(guī)。1914年，北洋政府公布了《森林法》，但隨時(shí)代遷移，多有不能適用之處。1928年，農(nóng)礦部成立后即斟酌國情及社會(huì)需要，另擬森林法草案，并由中央政府核準(zhǔn)，于1932年9月頒布了新制定的《森林法》。為促進(jìn)林業(yè)管理和林業(yè)發(fā)展，1935年2月，實(shí)業(yè)部又公布了《森林法施行規(guī)則》，對《森林法》作了詳細(xì)的補(bǔ)充規(guī)定。為帶動(dòng)全國開展植樹造林，1929年2月農(nóng)礦部公布了 《總理逝世紀(jì)念植樹式各省植樹暫行條例》，規(guī)定每年3月12日在植樹地點(diǎn)舉行植樹式。為保持水土，提倡造林，保護(hù)林產(chǎn)和特種林木，行政院又先后公布了《堤防造林及限制傾斜地墾殖辦法》、《全國公路植樹監(jiān)督規(guī)則》、《狩獵法》、《培植保護(hù)特種林木監(jiān)督辦法》等法律法規(guī)。此外，實(shí)業(yè)部還制定了各項(xiàng)單行林業(yè)法規(guī)7種。這些法律法規(guī)的頒行，使林業(yè)生產(chǎn)和林業(yè)管理有法可依，對違法者的處罰也于法有據(jù)，有利于林業(yè)的發(fā)展。

第四，增加了林業(yè)經(jīng)費(fèi)，制定了林業(yè)捐稅征收標(biāo)準(zhǔn)?！皣裾畷r(shí)期較之北洋政府時(shí)期林業(yè)有所發(fā)展，林業(yè)經(jīng)費(fèi)也有所增加”，如1932年一年，實(shí)業(yè)部撥給各省林業(yè)經(jīng)費(fèi)就達(dá)1688701元。[2]而地方當(dāng)局對林業(yè)建設(shè)也十分重視，所撥經(jīng)費(fèi)亦不菲。如四川省“將林業(yè)經(jīng)費(fèi)列入縣年度預(yù)算內(nèi)”，僅1936年全省劃撥苗圃經(jīng)費(fèi)就達(dá)85684.93元，劃撥林場經(jīng)費(fèi)43351.99元，年度劃撥林業(yè)經(jīng)費(fèi)共計(jì)129036.92元。[3]在林業(yè)捐稅方面，南京國民政府也制定了一系列征收標(biāo)準(zhǔn)，包括進(jìn)口稅、出口稅、復(fù)進(jìn)口稅、子口稅、常關(guān)稅、貨物稅等六大類，并詳細(xì)規(guī)定了各種木材的稅率，稅率由2.5%—10%不等[4]，形成了比較完備的稅收體系。

二、政府林業(yè)建設(shè)舉措

南京國民政府建立后，為振興林業(yè)，在全國普遍開展了各種林業(yè)建設(shè)活動(dòng)，使造林、護(hù)林和森林管理深入民心，林業(yè)建設(shè)取得了一定成績。其具體措施主要包括以下幾個(gè)方面。

第一，在全國開展造林運(yùn)動(dòng)。南京國民政府成立后，為紀(jì)念孫中山先生，擴(kuò)大造林宣傳起見，于1928年4月將前北京政府所定每年清明節(jié)舉行的植樹節(jié)廢止，改定于每年3月12日孫中山先生逝世紀(jì)念日舉行植樹式，要求全國各省、市、縣每處植樹式舉辦地至少植樹500株或造林10畝，各政府機(jī)關(guān)長官和職員、各學(xué)校師生以及地方團(tuán)體民眾均要參加。[5]1929年，造林運(yùn)動(dòng)被中央黨部規(guī)定為下層工作7項(xiàng)運(yùn)動(dòng)之一，農(nóng)礦部旋將每年3月11—16日定為造林運(yùn)動(dòng)宣傳周，要求在首都南京由農(nóng)礦部、內(nèi)政部、教育部、鐵道部、建設(shè)委員會(huì)、南京特別市黨部、南京市政府、中央大學(xué)、金陵大學(xué)代表組成首都造林運(yùn)動(dòng)臨時(shí)委員會(huì)，辦理造林運(yùn)動(dòng)事務(wù)。地方則由各省、市、縣政府會(huì)同黨部負(fù)責(zé)辦理。同時(shí)派林學(xué)家陳嶸、凌道揚(yáng)等人撰寫宣傳林業(yè)的文章，廣為印刷散發(fā)，并在金陵大學(xué)、江蘇民眾教育館等處舉行演講會(huì)，放映電影、幻燈等，普及林業(yè)知識。經(jīng)多年努力，全國植樹造林取得了一定成績，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，在1930—1935年間，南京及各省市僅在總理逝世紀(jì)念日就共計(jì)植樹達(dá)29541626株。[6]

第二，提倡兵工、鐵路、學(xué)校造林。軍隊(duì)是植樹造林的一支力量。清季民國以來均有軍官率領(lǐng)士兵植樹造林。南京國民政府建立后，也曾發(fā)動(dòng)軍隊(duì)植樹造林。在南京，從雨花臺(tái)到東善橋小丹陽道上，兩側(cè)都由軍隊(duì)士兵栽植了刺槐，綿延達(dá)五六十里。[7]1930年，江寧要塞司令部令所屬各炮臺(tái)士兵造林252畝。[8]1933年，國民黨第1集團(tuán)軍第2軍派工兵到廣東花縣丫髻山模范林場參加林業(yè)生產(chǎn)，播種育苗70畝，移植苗木50畝，荒山直播馬尾松900畝，直播油桐400畝，栽植桉樹1萬多株。[9]但由于選地不當(dāng)和天旱，直播油桐成活率不高，而栽植的桉樹成活率卻達(dá)80—90%。[10]1937年，為規(guī)范軍隊(duì)造林，國民黨軍政部和實(shí)業(yè)部聯(lián)合公布了《軍隊(duì)造林辦法》，正式把造林規(guī)定為軍隊(duì)的一項(xiàng)任務(wù)。為保護(hù)路基，蔽蔭和美化環(huán)境，南京國民政府還號召在鐵路沿線開展植樹造林。1934年，粵漢鐵路株（洲）韶（關(guān)）段工程局制訂了鐵路沿線育苗造林規(guī)劃，計(jì)劃9年內(nèi)在鐵路兩側(cè)植樹18萬株，在沿線車站和職工住宅周圍植樹1萬株、植綠籬2.4萬米，實(shí)現(xiàn)株韶段鐵路沿線和車站綠化。[11]膠濟(jì)鐵路局也于1936年計(jì)劃在鐵路沿線的岷子山、金山和鳳凰山設(shè)林場造林3萬多畝，每畝植250株，每年植800畝，30年竣工。[12]但不久全面抗戰(zhàn)爆發(fā)，計(jì)劃未能全部實(shí)現(xiàn)。此外，國民政府還要求各地大、中、小學(xué)營造教育林，并取得了一定成績。如中山大學(xué)在1928—1935年間在白云山造林2592276株，[13]1933年又在惠州造林1169畝。[14]江蘇省教育廳也在1932年植有教育林182500畝，樹木6948萬株，育苗84畝，產(chǎn)苗9277萬株，樹種達(dá)10多個(gè)。[15]經(jīng)營桃園80畝，桑園94畝，茶園36畝，栗園9.5畝。[16]產(chǎn)值超過總支出達(dá)1741493元，成為中國近代成功經(jīng)營人工林的樣板。[17]

第三，籌辦保安造林。南京國民政府建立后的幾年里，水旱災(zāi)害奇重，損失不菲，政府乃對造林寄予重望，計(jì)劃籌辦保安造林，以資防范。實(shí)業(yè)部旋于1931年12月擬定了全國保安造林實(shí)施計(jì)劃，將全國劃為10個(gè)保安營林區(qū)，決定分期進(jìn)行。1932年行政院又令實(shí)業(yè)、內(nèi)政二部會(huì)同擬定了各省防范造林計(jì)劃大綱，經(jīng)其核準(zhǔn)后，通令長江、黃河、珠江流域各省建造純粹保安林，造林地點(diǎn)分為河流上游山地和下游堤防兩岸，并限期3年完成。1933年，實(shí)業(yè)部撥款2萬元補(bǔ)助陜、甘、綏三省，并規(guī)定三省各自籌足18000元，舉辦黃河上游保安造林。[18]到1935年，陜西省造林達(dá)500畝，綏遠(yuǎn)植樹282萬株，甘肅植樹70萬株。[19]長江、珠江流域各省除將各河流域原有水源林編入保安林，予以封禁外，還在沿河兩岸和河流上游大肆培植保安林。到1936年，黃河、長江、珠江流域各省共計(jì)設(shè)立保育林區(qū)10多萬畝，開辟苗圃1700多畝，林區(qū)造林和發(fā)動(dòng)農(nóng)民造林達(dá)330697畝。[20]

第四，辦理全國林業(yè)考成。民國元年至南京國民政府建立，林業(yè)建設(shè)已逾10年，卻成效未著，其阻力雖多，但各地方林務(wù)人員未能切實(shí)負(fù)責(zé)辦理，實(shí)為重要原因。實(shí)業(yè)部有鑒于此，特于1931年1月制定了《林業(yè)考成暫行辦法》8條，呈國民政府核準(zhǔn)后公布施行，并制定全國造林考成表及全國林業(yè)技術(shù)人員考成表，頒發(fā)各省市及部直轄林業(yè)機(jī)關(guān)嚴(yán)密考查。被考查人員按考成成績分為甲、乙、丙、丁四等，列入甲等者升級，列入乙等者加薪或記功，列入丙等者認(rèn)為合格，列入丁等者則依法懲戒。這種嚴(yán)格考成制度，無疑會(huì)促使林務(wù)人員更加努力工作。

三 、結(jié)語

南京國民政府振興林業(yè)的措施，擴(kuò)大了全國造林面積，栽植了大量樹木，出臺(tái)的一系列保林政策和措施，更好地保護(hù)了森林。同時(shí)，政府也開始重視林業(yè)教育，并培養(yǎng)了一大批林業(yè)人才，使林業(yè)科技也獲得了一定程度的發(fā)展。當(dāng)然，南京國民政府的林業(yè)建設(shè)也有不足之處。比如經(jīng)費(fèi)缺乏一直是困擾各省造林的關(guān)鍵問題。雖然國民政府所撥經(jīng)費(fèi)年有增加，但林業(yè)建設(shè)耗資巨大，加之部分地方政府財(cái)政困難，劃撥經(jīng)費(fèi)有限，造林經(jīng)費(fèi)乃不敷所需。此外，管理不善也是當(dāng)時(shí)林業(yè)建設(shè)的又一弊端。如黃河沿岸多屬蒙漢雜居，“牛馬羊群隨處放牧，林地范圍未有特別保護(hù)，苗木多被牲畜損毀。而沿河一帶素有野生紅柳，本足可保其河堤，但因未設(shè)保護(hù)，多半被偷伐”。[23]

[1][5][6][18][19][22][23]秦孝儀.十年來之中國經(jīng)濟(jì)建設(shè)[M].中華民國史料叢編，臺(tái)北：南京扶輪日報(bào)社，1937：71，72，73，76，77，78，79

[2]索景炎.兩年來林業(yè)界[J].中華農(nóng)學(xué)會(huì)報(bào)，129，130 合刊，南京：中華農(nóng)學(xué)會(huì)，1934：129-130

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[8]陳雪塵.國內(nèi)森林消息[J].林學(xué)（第3號），南京：中華林學(xué)會(huì)，1930：23

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[11]周國華.粵漢鐵路株韶段工程局衡陽計(jì)劃草案[J].南京：農(nóng)林新報(bào)，1934：21

[12]李代芳.膠濟(jì)鐵路林場造林計(jì)劃草案[J].林學(xué)（6），南京：中華林學(xué)會(huì)，1936：27

[13][14]周敬天.本校模范林場現(xiàn)狀[J].農(nóng)聲，廣州：中山大學(xué)農(nóng)學(xué)院， 1936：12

[15][16][17]陳嶸.歷代森林史略及民國林政史料[M].南京：金陵大學(xué)農(nóng)學(xué)院林業(yè)推廣部，1934：148-150

[20][21]農(nóng)業(yè)部林業(yè)司：中國之林業(yè)[M].南京：農(nóng)業(yè)部林業(yè)司，1947：34，21