●岳 軍 趙寶廷

財政監(jiān)督是財政管理的必要組成部

分，財政部駐各地財政監(jiān)察專員辦事處（以下簡稱專員辦）是中央財政監(jiān)督的必要組成部分，承擔著中央財政就地監(jiān)管的職能，是財政部管理在地方上的延伸，是財政行政機構(gòu)內(nèi)部監(jiān)管的有效方式，是實現(xiàn)財政資金運行的安全性、規(guī)范性和有效性的必然要求。目前，我國正致力于社會主義市場經(jīng)濟體制、公共財政框架和行政管理體制等改革深化的關(guān)鍵時期，市場的基礎(chǔ)性資源配置功能與政府的公共服務(wù)職能應(yīng)該同時得以加強。只有不斷深化體制改革、加強和規(guī)范財政監(jiān)督，才能滿足社會各界對財政管理提出的更高要求。

一、專員辦的作用

在當前公共財政的建設(shè)和改革中，根據(jù)公共財政體制和行政管理體制的要求，要加強而不是削弱專員辦的地位和職能，將財政監(jiān)督融入管理，充分發(fā)揮其在提高我國財政資金運行的 “三性”（安全性、規(guī)范性和有效性）、維護社會經(jīng)濟秩序、防范金融風險轉(zhuǎn)化為財政風險、保障財政政策有效實施等多方面作用。

（一）專員辦是保證中央財政資金安全性、規(guī)范性和有效性的必然要求

公共財政框架要求不斷提高財政資金的“三性”，即安全性、規(guī)范性和有效性，其中，安全性是指財政資金的安全使用，防止財政資金被挪用、貪污和浪費等，規(guī)范性是指財政資金分配和使用的程序與制度要規(guī)范，有效性是指提高財政資金的分配、使用和管理的效率。只有通過有效規(guī)范的管理，才能實現(xiàn)這些目標。我國財政改革的中心任務(wù)就是建立規(guī)范的管理體制，如實施部門預(yù)算改革、國庫集中支付制度、政府采購制度、收支兩條線和財政收支分類改革等，而建立規(guī)范高效的監(jiān)督體系是實現(xiàn)有效管理的必要條件，其中，專員辦是財政部的派出機構(gòu)，是中央財政監(jiān)管體系的重要組成部分，因此，有效發(fā)揮專員辦作用是中央財政資金實現(xiàn) “三性”的必然要求。

財政資金的“三性”，要求專員辦加強與財政部各司局的溝通聯(lián)系，將財政監(jiān)督融入財政日常管理工作中；要求專員辦加強中央基層單位的預(yù)算監(jiān)管，參與基層單位預(yù)算編制審核、預(yù)算執(zhí)行和決算會審等；要求專員辦加強財政政策實施的檢查，對專項資金項目的合理性和資金使用情況作出績效評價，提高財政政策的靈活性和準確性；要求專員辦加強對基層單位財政資金的績效評估等。專員辦依其信息優(yōu)勢實施就地監(jiān)管，在財政決策部門與居民之間建立起了有效的信息交流平臺，使政府提供的公共品更加符合居民的偏好，有效地提高了財政資金的使用效率。

專員辦及其業(yè)務(wù)機制，符合財政機構(gòu)內(nèi)部專業(yè)化分工、權(quán)力制衡和行政體制改革的趨勢，是實現(xiàn)財政資金安全、規(guī)范和有效運行目標的合理安排。首先，隨著財政管理向精細化發(fā)展，財政部門內(nèi)部的業(yè)務(wù)分工不可避免，財政決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)及其各種業(yè)務(wù)理應(yīng)由不同的部門來承擔，以提高各財政管理環(huán)節(jié)的專業(yè)化水平或效率，而專員辦機構(gòu)的權(quán)力主要就是監(jiān)督權(quán)。其次，財政的決策、執(zhí)行和監(jiān)督等權(quán)力，不應(yīng)過于集中，否則容易導致權(quán)力不受約束和滋生腐敗，而專員辦的機構(gòu)安排有效地分散了其他財政機構(gòu)的權(quán)力集中。再次，我國行政管理體制改革需要按照精簡、統(tǒng)一、效能的原則和決策、執(zhí)行、監(jiān)督相協(xié)調(diào)的要求，建立規(guī)范透明高效的財政行政管理體制，而專員辦貫穿財政資金全過程的監(jiān)管業(yè)務(wù)設(shè)計能夠有效將監(jiān)督融入管理。

（二）專員辦是維護經(jīng)濟秩序的必然要求

建立社會主義市場經(jīng)濟，需要良好的財經(jīng)秩序。專員辦承擔著規(guī)范財經(jīng)秩序的行政職責，也是維護經(jīng)濟秩序的必然要求。首先，專員辦立足基本的財政收支監(jiān)督業(yè)務(wù)，確保財政資金的規(guī)范運行。其次，專員辦承擔會計信息質(zhì)量和會計師事務(wù)所執(zhí)業(yè)質(zhì)量行政監(jiān)管，整頓和規(guī)范會計市場秩序，綜合治理會計信息失真問題。再次，專員辦以社會和經(jīng)濟中的熱點難點問題為重點，積極開展專項資金的檢查，參與整頓和規(guī)范收入分配秩序，開展規(guī)范工資、津貼補助政策執(zhí)行情況的專項檢查，承擔了多項財政政策的監(jiān)管任務(wù)，確保中央財政政策的順利實施。另外，專員辦的金融風險監(jiān)管為防范和化解金融與財政危機、維護金融秩序起到不可替代的作用。專員辦發(fā)揮著糾偏、預(yù)警、規(guī)范和宣傳等多項作用，為經(jīng)濟發(fā)展維護了公平競爭的市場環(huán)境，為經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展和社會的和諧發(fā)展提供了保障。

（三）專員辦是防范財政風險的必然要求

專員辦將財政監(jiān)督貫穿于財政運行的各個環(huán)節(jié)，實現(xiàn)對財政資金運行事前、事中和事后的全過程監(jiān)控，充分發(fā)揮財政監(jiān)督在整頓和規(guī)范市場經(jīng)濟秩序、確保財政政策執(zhí)行、提高財政資金使用效益等方面的積極作用，及時反映財政監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的重要情況和重大問題，并提出行之有效的建議，有效地保證了財政收支及其資金的運行風險。

（四）專員辦是保障財政政策有效實施的必然要求

由于宏觀經(jīng)濟形勢不斷變化，中央政府常常使用的調(diào)控手段包括財政政策，而財政政策的決策、實施、評價、修正或停止等，均需要專員辦為其提供及時可靠的信息，為決策部門提供重要的參考依據(jù)；負責監(jiān)督檢查財政政策在地方上的執(zhí)行情況，監(jiān)管中央財政基層單位執(zhí)行財政政策的情況，反饋財政政策的效果；并圍繞社會經(jīng)濟與財政的熱點問題展開專項調(diào)研，保證了政府在社會保障、環(huán)境保護、三農(nóng)和區(qū)域發(fā)展等方面實施的財政政策的針對性和靈活性，保障和促進財政支出向關(guān)系民生的方面傾斜。專員辦的監(jiān)管工作為優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)、優(yōu)化中央轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)、區(qū)域經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展、實現(xiàn)基本公共服務(wù)的均等化和維護社會公平與正義提供了有力的保障。

二、專員辦的職能定位

財政管理包括財政預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行和財政監(jiān)督等三部分，財政監(jiān)督是財政管理的重要組成部分。專員辦是財政部在地方上的派出機構(gòu)，就地履行中央財政監(jiān)督檢查職能，屬于中央財政監(jiān)督機構(gòu)，因此，專員辦是中央財政管理體系的有機組成部分，是中央財政管理在地方上的必要延伸。專員辦應(yīng)以服務(wù)財政管理和改革為中心，以其獨有的就地監(jiān)管的地位優(yōu)勢，將財政監(jiān)督融入財政管理，充分發(fā)揮其財政監(jiān)管的職能和作用。

（一）專員辦是中央財政管理的必要延伸

中央財政擔負著全國的中央級公共品或公共服務(wù)的供給和財政政策的重要任務(wù)，中央財政管理機構(gòu)要實現(xiàn)對各地方中央財政基層單位的有效管理，需要充分掌握各地居民、企業(yè)的偏好和宏觀經(jīng)濟形勢等信息，需要掌握各中央基層單位的預(yù)算情況。因此，中央財政管理需要一個專門的負責就地監(jiān)管中央財政基層單位的派出機構(gòu)，需要它為中央財政管理機構(gòu)提供決策需要的地方性基礎(chǔ)信息，反饋管理過程或執(zhí)行狀況和管理效果，提供下期管理改革的建議等。

（二）專員辦具備就地監(jiān)管的優(yōu)勢，能夠承擔起中央財政就地監(jiān)管的職能

作為財政部駐地方的派出機構(gòu)，專員辦在了解各地方居民公共品的偏好方面具有天然的信息優(yōu)勢，能夠為財政部或中央政府決策提供及時、準確的居民偏好信息、決策建議，并反饋居民的公共消費情況等。尤其是隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，中央公共品的種類和數(shù)量或中央財政支出的結(jié)構(gòu)不斷發(fā)生變化，中央與地方事權(quán)不斷變化，都需要專員辦為財政部或中央政府提供及時準確的信息。專員辦在中央非稅收入的監(jiān)繳、中央預(yù)算基層單位的預(yù)算執(zhí)行、資金的使用與評價等方面，提供監(jiān)控信息，這是保證財政資金預(yù)算審核、使用監(jiān)控與效果評價等財政管理全過程得以有序進行的必要條件。

（三）專員辦是將財政監(jiān)督融入財政管理的有效機制

一方面，財政部門對財政收支活動的管理過程，就本質(zhì)而言就是一個重要的監(jiān)督過程。財政監(jiān)督機構(gòu)的各項具體監(jiān)督檢查活動，本身也是對財政收支的管理活動。財政監(jiān)督的這種屬性，客觀上要求財政監(jiān)督和專員辦工作，必須徹底改變只重檢查不重管理、只重收繳不重堵漏、監(jiān)督檢查和管理相脫離的片面做法，專員辦要善于在財政監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)財政管理上存在的問題，完善制度、堵塞漏洞，提高財政管理水平，逐步從監(jiān)督檢查型轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)督管理型。專員辦應(yīng)站在切實服務(wù)于財政管理的角度實施檢查，并將監(jiān)督檢查與調(diào)查研究結(jié)合起來，通過檢查、分析，善于發(fā)現(xiàn)中央基層單位在財政管理中存在的問題和矛盾，為加快和完善公共財政管理體制改革提出意見和建議，逐步實現(xiàn)將財政監(jiān)督寓于財政管理的全過程之中。

另一方面，財政管理的改革過程，就是財政監(jiān)督檢查不斷得到加強、財政監(jiān)督地位和作用不斷得到提高的過程。第一，財政監(jiān)督是加強預(yù)算管理的必然要求。公共財政框架需要專員辦建立與之適應(yīng)的監(jiān)管機制，實現(xiàn)對全部的財政資金運行的全過程監(jiān)督。首先，預(yù)算管理需要專員辦將所有的中央二級及其以下單位納入監(jiān)管范圍。其次，預(yù)算管理需要專員辦加強財政資金的全過程監(jiān)管，尤其加強預(yù)算事前和事中監(jiān)管。再次，預(yù)算管理需要專員辦建立實現(xiàn)動態(tài)監(jiān)管的支出監(jiān)管分析報告制度，以增強監(jiān)管的針對性和時效性。最后，預(yù)算管理要求建立專員辦與財政部內(nèi)各業(yè)務(wù)司局之間協(xié)調(diào)配合的預(yù)算審核審批監(jiān)管體系，需要探索建立專員辦參與業(yè)務(wù)司決算會審的工作機制，積極推進部門預(yù)算支出績效考評工作，并明確專員辦在支出績效評價中的職能；最終建立適應(yīng)公共財政管理需要的預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督相互分工和相互制約的財政資金運行機制。第二，財政監(jiān)督是建立國庫集中支付制度的必然要求。公共財政框架要求建立并推行國庫集中支付制度，而國庫集中支付制度的實施要求專員辦承擔重要的監(jiān)管職能，實施國庫集中支付資金審核。需要專員辦建立新的財政監(jiān)管機制，實現(xiàn)對全部財政資金的全過程動態(tài)監(jiān)管。尤其是在國庫集中支付制度試點階段與建設(shè)初期，需要專員辦對中央基層單位的銀行賬戶進行清理整頓；擴大國庫直接支付資金的審核范圍，逐步將全部中央專項支出納入審核范圍；并以銀行賬戶管理為平臺，逐步實現(xiàn)對中央基層預(yù)算單位資金安全、規(guī)范和有效性的動態(tài)監(jiān)管。

三、專員辦職能轉(zhuǎn)型的建議

（一）劃清監(jiān)管范圍，明確監(jiān)管責任

新時期，財政管理制度處于深化改革的關(guān)鍵時期，專員辦需要根據(jù)財政管理系統(tǒng)改革的需要，融入財政管理的大局，配合公共財政的職能轉(zhuǎn)變、任務(wù)和目標，及時調(diào)整自身職能定位，劃清監(jiān)管范圍，明確監(jiān)管責任。

（二）更新監(jiān)督理念

監(jiān)管理念要突出公共化、法制化、科學化和精細化，逐步實現(xiàn)從微觀監(jiān)管向宏觀經(jīng)濟管理的轉(zhuǎn)變，寓監(jiān)督于管理之中，更好地為財政調(diào)控宏觀經(jīng)濟運行服務(wù)；不斷增強依法監(jiān)督理念，加大對違規(guī)行為的處罰力度，實現(xiàn)從重檢查輕管理，向依法監(jiān)督、依法管理轉(zhuǎn)變；樹立重內(nèi)部控制的監(jiān)督理念，實現(xiàn)從注重對被監(jiān)督單位的外部監(jiān)督，向注重強化被監(jiān)督單位內(nèi)部控制和自律意識轉(zhuǎn)變；強化服務(wù)管理的理念，實現(xiàn)從單純強調(diào)監(jiān)督向監(jiān)督和服務(wù)并重轉(zhuǎn)變。

（三）強化制度建設(shè)，不斷提高規(guī)范性

積極進行專門的財政監(jiān)督的法律立法籌備工作，盡快提高財政監(jiān)督的法律級次，明確財政監(jiān)督機構(gòu)和專員辦的執(zhí)法資格和職能等。適當降低臨時性的專項監(jiān)管比例，重視日常監(jiān)督，建立日常監(jiān)督機制和規(guī)范，形成日常監(jiān)督為主、專項監(jiān)督為輔的新格局。

（四）適當前移監(jiān)管業(yè)務(wù)，提高監(jiān)管質(zhì)量

我國正在深化預(yù)算改革，專員辦應(yīng)順勢而為，健全預(yù)算編制過程中的財政監(jiān)督機制，強化在部門預(yù)算編制中的審核與監(jiān)管、預(yù)算執(zhí)行中的檢查控制等；改變單一的事后檢查型的監(jiān)督方式，采取事前預(yù)警、事中監(jiān)管、事后評價、跟蹤反饋等多種監(jiān)督方式；針對財政資金價值鏈的關(guān)鍵運行環(huán)節(jié)和重點領(lǐng)域，適當前移專員辦的監(jiān)管業(yè)務(wù)，轉(zhuǎn)變事后檢查型監(jiān)督為監(jiān)測預(yù)防性監(jiān)督，注重資金使用的效益性監(jiān)督從資金的預(yù)算或申請階段開始，從根本上提高財政資金的監(jiān)管質(zhì)量；建立監(jiān)督評價的結(jié)果成為下一個預(yù)算周期的制約機制，使監(jiān)督環(huán)節(jié)成為管理中的重要一環(huán)。

（五）規(guī)范監(jiān)管信息，加強專員辦信息化建設(shè)

充分利用計算機技術(shù)，抓緊建立涵蓋全國的預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，通過網(wǎng)絡(luò)控制系統(tǒng)隨時掌握財政資金的分配、撥付、使用去向、結(jié)存等動態(tài)情況，同時對管理中發(fā)現(xiàn)的異常情況進行實地調(diào)查和追蹤監(jiān)控。第一，建立基礎(chǔ)資料信息系統(tǒng)，匯集各單位、各部門與財政分配活動相關(guān)的各種基礎(chǔ)資料，為財政監(jiān)督活動提供基礎(chǔ)信息。第二，建立財政預(yù)算執(zhí)行和資金分配使用監(jiān)測系統(tǒng)和信息反饋系統(tǒng)，通過與收入征收部門、國庫及財政專戶、各預(yù)算執(zhí)行單位、資金使用單位及相關(guān)銀行建立起有效的稽核關(guān)系，對財政預(yù)算執(zhí)行和資金分配使用情況進行全過程監(jiān)測，對異常情況提出監(jiān)督預(yù)警，為進一步?jīng)Q策提供線索依據(jù)。第三，建立財政監(jiān)督綜合信息系統(tǒng)，主要是匯集有關(guān)法律法規(guī)、國家重大經(jīng)濟政策、國民經(jīng)濟運行情況、經(jīng)濟生活中的熱點、群眾關(guān)注的熱點等各方面相關(guān)的綜合信息，為制定監(jiān)督計劃、確定監(jiān)督重點、實施監(jiān)督?jīng)Q策等工作提供信息支持。第四，建立支出效益評估和監(jiān)控系統(tǒng)，通過定量定性的指標分析考核，對預(yù)算支出使用效果作出評價，促進財政資金使用效益優(yōu)化。第五，以財政信息和技術(shù)手段為依托，加強財政監(jiān)督軟件的研發(fā)、推廣和使用，加快專員辦自動化辦公軟件開發(fā)速度，運用現(xiàn)代科技手段開展財政專項檢查和日常監(jiān)管。

（六）加強中央財政支出績效評價機制建設(shè)

我國缺乏規(guī)范的財政支出績效評價指標、機制和權(quán)威性的專門評價機構(gòu)，是造成我國財政支出績效較低的重要原因之一，因此，加強中央財政支出績效評價機制建設(shè)，利于財政支出的績效管理。首先，按照財政日常管理的實際，建立科學合理的財政支出績效評價分類體系。其次，通過多種渠道廣泛收集整理各種分類標準數(shù)據(jù)，逐步建立績效評價標準數(shù)據(jù)庫，確定績效評價標準。再次，以專員辦或其他財政監(jiān)督部門作為專門的財政支出績效評價專門機構(gòu)，賦予其人員以必要的職權(quán)，給予一些特定的權(quán)力，加強財政績效監(jiān)管。