●婁樹(shù)旺

我國(guó)縣級(jí)政府陽(yáng)光財(cái)政建設(shè)制約因素及對(duì)策建議

●婁樹(shù)旺

隨著2009年中央有關(guān)部門對(duì)當(dāng)年預(yù)算的公開(kāi)，引起了社會(huì)各界對(duì)財(cái)政透明度的高度關(guān)注。2010年3月5日財(cái)政部首次公開(kāi)中央財(cái)政預(yù)算，內(nèi)容包括中央財(cái)政國(guó)債余額表、中央政府性基金收入預(yù)算、中央政府性基金支出預(yù)算表、中央本級(jí)政府性基金支出預(yù)算表、中央對(duì)地方政府性基金轉(zhuǎn)移支付預(yù)算表等。2011年4月，財(cái)政部又率先公布當(dāng)年的“部門賬本”，將行政運(yùn)行支出等情況公布于眾，從此揭開(kāi)了我國(guó)建設(shè)陽(yáng)光財(cái)政的序幕。

所謂“陽(yáng)光財(cái)政”就是政府部門把每年的預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行和決算向社會(huì)實(shí)行公開(kāi)，并接受民主監(jiān)督，是推行政務(wù)公開(kāi)的一項(xiàng)重要措施。實(shí)施的主體是政府行政部門，公布的內(nèi)容是每年的政府的預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行和決算，實(shí)施的目標(biāo)是把它們面向社會(huì)進(jìn)行公開(kāi)，使它更加民主化，更有效地接受社會(huì)監(jiān)督。這是通過(guò)構(gòu)建公開(kāi)、民主的政府資金運(yùn)用行為規(guī)范，實(shí)現(xiàn)政府理財(cái)活動(dòng)科學(xué)化、公開(kāi)化、民主化、法治化的制度。有利于把社會(huì)的監(jiān)督滲透到財(cái)政權(quán)力的運(yùn)作過(guò)程中，防止權(quán)力的濫用，實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金效益最大化；有利于增強(qiáng)納稅人對(duì)政府財(cái)政的監(jiān)督意識(shí)，提高監(jiān)督的積極性；有利于納稅人對(duì)財(cái)政預(yù)算是否科學(xué)、財(cái)政支出是否合理、有效，進(jìn)行監(jiān)督。這對(duì)于政治體制改革和防治腐敗現(xiàn)象有著十分重要的意義。

一、縣級(jí)政府陽(yáng)光財(cái)政建設(shè)的現(xiàn)狀

筆者對(duì)J市6個(gè)縣市的陽(yáng)光財(cái)政建設(shè)情況進(jìn)行了調(diào)查，從調(diào)查的情況看，各縣市對(duì)陽(yáng)光財(cái)政建設(shè)的要求都能夠從各自的角度迅速予以落實(shí)，取得了初步成效。

（一）逐步制定了預(yù)決算公開(kāi)制度

這些縣市都按照財(cái)政部，S省財(cái)政廳的要求，制定了一系列關(guān)于陽(yáng)光財(cái)政建設(shè)的文件，其中3個(gè)市以縣政府的名義制發(fā)了開(kāi)展政務(wù)公開(kāi)工作的文件，3個(gè)縣以縣財(cái)政局的名義制發(fā)關(guān)于做好政務(wù)公開(kāi)工作的通知，對(duì)于人民群眾普遍關(guān)心的公共事務(wù)如何公開(kāi)做出了規(guī)定。J市的6個(gè)縣都制發(fā)了縣級(jí)預(yù)決算公開(kāi)工作暫行辦法，對(duì)縣級(jí)預(yù)決算公開(kāi)的內(nèi)容、方式和公開(kāi)的途徑都進(jìn)行了明確規(guī)定，縣政府信息網(wǎng)對(duì)財(cái)政部門的有關(guān)信息逐一進(jìn)行了公示，逐步建立了縣級(jí)政府的財(cái)政預(yù)決算公開(kāi)制度。

（二）及時(shí)公開(kāi)了政府財(cái)政有關(guān)信息

地方兩會(huì)期間，縣政府財(cái)政部門牽頭與其他部門一起，向縣人大常委會(huì)提交了2012年預(yù)算執(zhí)行情況報(bào)告和決算表，及時(shí)向人大提交了2013年預(yù)算編制執(zhí)行情況。還利用網(wǎng)絡(luò)、地方報(bào)紙對(duì)群眾普遍關(guān)心的低保、大病救助和扶貧救災(zāi)等人民群眾關(guān)心的民生專項(xiàng)資金的使用情況，都堅(jiān)持及時(shí)公布到受資助的具體受益人的名單。對(duì)社會(huì)保障、義務(wù)教育補(bǔ)助、科學(xué)文化撥款等上級(jí)專項(xiàng)資金的支付情況定期分項(xiàng)進(jìn)行公布。

（三）完善了內(nèi)部監(jiān)督措施

縣級(jí)政府財(cái)政部門在公開(kāi)財(cái)政信息的同時(shí)，又加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督體系建設(shè)，組織財(cái)務(wù)人員學(xué)習(xí)財(cái)政法規(guī)制度，梳理政務(wù)人員自身?yè)?dān)負(fù)的職責(zé)，明確自身的權(quán)責(zé)，引導(dǎo)財(cái)務(wù)人員從效能建設(shè)方面加強(qiáng)監(jiān)督，鼓勵(lì)財(cái)務(wù)人員出主意想辦法，使監(jiān)督渠道多樣化，從而強(qiáng)化了內(nèi)部監(jiān)督管理。

（四）財(cái)政信息公開(kāi)內(nèi)容不全面

公布內(nèi)容不全，比如說(shuō)各行政事業(yè)單位的辦公費(fèi)、水電運(yùn)行費(fèi)、招待費(fèi)、車輛運(yùn)行費(fèi)等都公布不到位，有的至今還沒(méi)公布，讓公眾有種搪塞遮掩的感覺(jué)，因此，民眾中有人講上級(jí)政府希望坦誠(chéng)面對(duì)公眾，但下級(jí)政府有顧慮，生怕公開(kāi)信息多了，造成誤會(huì)。

二、縣級(jí)政府陽(yáng)光財(cái)政建設(shè)中存在的問(wèn)題及原因

（一）縣級(jí)政府陽(yáng)光財(cái)政建設(shè)存在問(wèn)題的主要表現(xiàn)

1、陽(yáng)光財(cái)政公開(kāi)信息的內(nèi)容不夠完整。有的縣級(jí)政府經(jīng)常把陽(yáng)光財(cái)政公開(kāi)信息簡(jiǎn)單地理解為上級(jí)有關(guān)財(cái)政公開(kāi)的通知、通告，財(cái)務(wù)單位的財(cái)務(wù)工作流程，需要公眾知曉的有關(guān)陽(yáng)光財(cái)政的規(guī)章制度。公開(kāi)的范圍局限于不得不公開(kāi)、大家都知道的事項(xiàng)為主，以及群眾意見(jiàn)比較大的領(lǐng)域，而對(duì)于那些可能影響政府部門利益的財(cái)務(wù)信息進(jìn)行回避。有的單位只是公開(kāi)財(cái)務(wù)的常用數(shù)據(jù)，不公開(kāi)具體的收入和支出的項(xiàng)目；回避涉及重大公共利益但未讓人民群眾覺(jué)察的財(cái)政信息?？h政府各單位對(duì)社會(huì)公開(kāi)本單位年度預(yù)算時(shí)，也僅僅是公開(kāi)到“工資和福利支出”、“商品服務(wù)支出”、“其他資本性支出”等類級(jí)科目，對(duì)于“會(huì)議費(fèi)”、“招待費(fèi)”、“公務(wù)用車運(yùn)行維護(hù)費(fèi)”等群眾十分關(guān)心的三公經(jīng)費(fèi)明細(xì)科目則是遮遮掩掩。有的縣政府提交人代會(huì)審議的預(yù)算草案中，當(dāng)年預(yù)算支出安排只是公開(kāi)到“一般公共服務(wù)、國(guó)防、教育、科學(xué)技術(shù)……”等類級(jí)科目。

2、公開(kāi)信息的公開(kāi)數(shù)據(jù)與實(shí)際數(shù)據(jù)不一致。“陽(yáng)光財(cái)政”是個(gè)形象的比喻，要求政府的公共財(cái)政行為要公開(kāi)，要不斷提高財(cái)政透明度。而實(shí)踐中，有的縣政府連最基本的財(cái)政政策目標(biāo)、公共部門賬目、公務(wù)消費(fèi)情況都難以向民眾公示。以J市近幾年開(kāi)展的厲行節(jié)約規(guī)范公務(wù)活動(dòng)的數(shù)據(jù)為例，縣級(jí)政府財(cái)政部門對(duì)費(fèi)用的實(shí)際發(fā)生數(shù)量與向上級(jí)紀(jì)律部門的報(bào)送數(shù)量來(lái)看，其中的差距還是不小的。比如，C縣2009年出國(guó)、公車運(yùn)行、公務(wù)接待費(fèi)用，實(shí)際發(fā)生費(fèi)用分別是20.98萬(wàn)元、2753.56萬(wàn)元、1478.12萬(wàn)元，而上報(bào)上級(jí)紀(jì)委數(shù)量卻是分別為20.98萬(wàn)元、2442.56萬(wàn)元、1322.12萬(wàn)元；2010年出國(guó)、公車運(yùn)行、公務(wù)接待實(shí)際發(fā)生費(fèi)用分別是23.13萬(wàn)元、2845.36萬(wàn)元、1565.06萬(wàn)元，而上報(bào)上級(jí)紀(jì)委數(shù)量卻是分別為21.13萬(wàn)元、2498.36萬(wàn)元、1377.06萬(wàn)元；2011年出國(guó)、公車運(yùn)行、公務(wù)接待實(shí)際發(fā)生費(fèi)用分別是 26.88萬(wàn)元、3115.50萬(wàn)元、1996.78萬(wàn)元，而上報(bào)上級(jí)紀(jì)委數(shù)量卻是分別為 23.88萬(wàn)元、2677.50萬(wàn)元、1545.78萬(wàn)元。由此可以看出：縣級(jí)政府財(cái)政部門上報(bào)的數(shù)據(jù)與實(shí)際數(shù)據(jù)不一致。2010年上報(bào)數(shù)比2009年上報(bào)數(shù)沒(méi)有增加；2011年實(shí)際數(shù)比2010年實(shí)際數(shù)有大幅度的增長(zhǎng)，存在著瞞報(bào)數(shù)據(jù)的情況，這種信息公開(kāi)就很難取得公眾的信任。

3、財(cái)政信息公開(kāi)的手段落后、形式單調(diào)。有些單位是主要采取內(nèi)部會(huì)議的形式公開(kāi)，有的即使在網(wǎng)上公布了也僅僅是局限于內(nèi)部辦公網(wǎng)。調(diào)查的6個(gè)縣市中只有一個(gè)縣市運(yùn)用政府政務(wù)網(wǎng)公布過(guò)財(cái)務(wù)信息，有的網(wǎng)站財(cái)務(wù)公開(kāi)信息更新也不及時(shí)。有些財(cái)政信息編制不規(guī)范，讓人有種云遮霧繞的感覺(jué)，致使群眾和企業(yè)獲得財(cái)務(wù)信息的渠道不暢，有些已公開(kāi)的事項(xiàng)不能收到預(yù)期的效果。這些既不能滿足廣大群眾及時(shí)參與政府事務(wù)的要求，也不利于接受人民群眾的監(jiān)督。

4、縣級(jí)政府的財(cái)政預(yù)算編制過(guò)粗，缺乏精準(zhǔn)性。一是政府部門收支測(cè)算不精細(xì)。主要是支出部門的預(yù)算只編制到類，并沒(méi)有對(duì)款、項(xiàng)、目進(jìn)行準(zhǔn)確編制，只有在支出的時(shí)候才會(huì)明細(xì)，所以基層財(cái)政預(yù)算編制是粗線條的。由于財(cái)政部門對(duì)預(yù)算單位的相關(guān)情況了解不夠充分，對(duì)預(yù)算單位的人員和資產(chǎn)情況、業(yè)務(wù)活動(dòng)等情況掌握不清，致使預(yù)算雖然細(xì)化到相關(guān)科目，但每一科目所對(duì)應(yīng)的人員情況和資產(chǎn)使用等相關(guān)情況卻無(wú)法詳細(xì)掌握，導(dǎo)致預(yù)算編制結(jié)果不盡如人意。二是項(xiàng)目支出預(yù)算編制不夠準(zhǔn)確。定員定額是編制基本支出的基本方法。而縣級(jí)政府部門編制下年預(yù)算時(shí)，政府各部門的工作重點(diǎn)和發(fā)展方向尚未出臺(tái)，項(xiàng)目支出難以充分體現(xiàn)工作目標(biāo)；單位對(duì)項(xiàng)目支出缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，存在隨意加大預(yù)算的情況。

5、預(yù)算執(zhí)行前松后緊、預(yù)算調(diào)整主觀隨意性大。政府部門執(zhí)行預(yù)算支出基本上是上半年38%左右,下半年60%左右。降低財(cái)政資金運(yùn)行效率和使用效益，造成財(cái)政資金的閑置、浪費(fèi)、效益低下以及資金的結(jié)轉(zhuǎn)，沖擊下年預(yù)算，也不利于黨的方針政策的及時(shí)落實(shí)。再就是預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中預(yù)算調(diào)整變更的隨意性還比較大。從J市C縣2011年的預(yù)決算數(shù)據(jù)來(lái)看，一般公共服務(wù)、國(guó)防、公共安全、教育、科學(xué)技術(shù)、文化體育與傳媒、社會(huì)保障和就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、節(jié)能環(huán)保、城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)、農(nóng)林水事務(wù)、交通運(yùn)輸、資源勘探電力信息等事務(wù)、商業(yè)服務(wù)業(yè)等事務(wù)、金融監(jiān)管等事務(wù)支出、國(guó)土資源氣象等事務(wù)、住房保障支出、糧油物資儲(chǔ)備事務(wù)、其他支出各項(xiàng)的預(yù)算金額分別為 （單位：萬(wàn)元）55223、1000、19719、96450、4546、11107、21810、28552、7830、46765、56520、6498、3926、7751、20、9019、597、2076、1268；而同年度 決 算 則 為 46429、1134、15740、115637、5047、9180、24910、44795、5348、51415、33167、7264、33800、6002、0、2469、3953、1601、496； 分別占預(yù)算的百分比（%）為 84.08、113.40、79.82、119.89、111.02、82.65、114.21、156.89、68.30、109.94、58.68、111.79、860.93、77.44、0.00、27.38、662.14、77.12、39.12?？梢钥闯?，有十類支出沒(méi)有完成年度預(yù)算，其中三類支出低于年度預(yù)算的50%；九類支出超出預(yù)算，其中“資源勘探電力信息等事務(wù)”和“住房保障支出”分別完成預(yù)算的860.93%和662.14%。從2012年預(yù)決算數(shù)據(jù)來(lái)看，一般公共服務(wù)、國(guó)防、公共安全、教育、科學(xué)技術(shù)、文化體育與傳媒、社會(huì)保障和就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、節(jié)能環(huán)保、城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)、農(nóng)林水事務(wù)、交通運(yùn)輸、資源勘探電力信息等事務(wù)、商業(yè)服務(wù)業(yè)等事務(wù)、金融監(jiān)管等事務(wù)支出、國(guó)土資源氣象等事務(wù)、住房保障支出、糧油物資儲(chǔ)備事務(wù)、其他支出各項(xiàng)的預(yù)算分別為（單位：萬(wàn) 元 ）46984、1772、16636、139288、5404、10804、30470、46579、5982、54982、26498、7879、36553、3104、486、2924、4202、1924、23； 而同年度決算則為 55610、3220、15851、131492、4893、8816、34858、42220、13188、104265、40712、8457、3409、6246、531、2603、8700、886、161； 分別占預(yù)算的 （% ） 為 118.36、181.72、95.28、94.40、90.54、81.60、114.40、90.64、220.46、189.63、153.64、107.34、9.33、201.22、109.26、89.02、207.04、46.05、 700.00。 可以看出，2012年，有八類支出沒(méi)有完成年度預(yù)算，其中兩類支出低于年度預(yù)算的50%，教育、科技、文化、醫(yī)療四類民生方面支出都沒(méi)有完成預(yù)算；十一類支出超出預(yù)算，其中“節(jié)能環(huán)?！?、“商業(yè)服務(wù)業(yè)等事務(wù)”、“住房保障支出”和“其他支出”都超過(guò)預(yù)算的200%。

（二）縣級(jí)政府陽(yáng)光財(cái)政建設(shè)存在問(wèn)題的原因

1、陽(yáng)光財(cái)政法規(guī)制度不健全。目前，財(cái)政信息公開(kāi)的法定依據(jù)也僅僅只有《預(yù)算法》、《政府信息公開(kāi)法》?？h級(jí)政府陽(yáng)光財(cái)政建設(shè)還沒(méi)有一部完整的法律予以規(guī)范。就連中央政府的財(cái)政信息公開(kāi)實(shí)質(zhì)上都還只是行政機(jī)關(guān)在行政自主的權(quán)力范圍內(nèi)的政策方面制定的信息披露，并沒(méi)有明確的憲法等法律規(guī)定，而地方政府部門的貫徹也只是形式上的模仿?？h級(jí)政府陽(yáng)光財(cái)政建設(shè)如何公開(kāi)相關(guān)信息，也只是政府部門根據(jù)所處地域的實(shí)際情況，決定公開(kāi)財(cái)政信息的范圍和程度。沒(méi)有統(tǒng)一的管理部門實(shí)行規(guī)劃、組織協(xié)調(diào)和監(jiān)督?？h級(jí)政府部門對(duì)陽(yáng)光財(cái)政沒(méi)有明確的法律規(guī)定可以遵循，沒(méi)有法律明確規(guī)定的常務(wù)管理部門管理政府財(cái)政預(yù)算編制，以及預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督不嚴(yán)格造成年初預(yù)算編制與年底實(shí)際財(cái)政支出情況不符的狀況，沒(méi)有明確的立法機(jī)構(gòu)對(duì)此方面的處置規(guī)定和處罰措施，至今陽(yáng)光財(cái)政建設(shè)都還是政府部門的自覺(jué)行動(dòng)和政府服務(wù)意識(shí)的喚醒。

2、陽(yáng)光財(cái)政建設(shè)的法規(guī)意識(shí)不強(qiáng)。一些官員沉溺在權(quán)力和統(tǒng)治傳統(tǒng)中，習(xí)慣“暗箱操作”的治理方法，對(duì)財(cái)政公開(kāi)“見(jiàn)陽(yáng)光”有抵觸情緒。有的擔(dān)心將政府的財(cái)務(wù)信息公開(kāi)后，會(huì)造成公民對(duì)政府的負(fù)面影響，影響社會(huì)的穩(wěn)定，不想也不敢公開(kāi)政府財(cái)務(wù)信息。因此地方政府長(zhǎng)期隱瞞財(cái)務(wù)信息。在沒(méi)有法律保證的前提下，采取拖延、敷衍的措施。一些地方政府和官員只是把陽(yáng)光財(cái)政建設(shè)看做是一項(xiàng)上級(jí)安排下來(lái)的階段性的任務(wù)，并沒(méi)有真正看清楚陽(yáng)光財(cái)政本身作為基層民主建設(shè)的重要內(nèi)容，從而沒(méi)有解放思想和轉(zhuǎn)變觀念。還有地方政府和官員對(duì)陽(yáng)光財(cái)政的觀念的缺失是陽(yáng)光財(cái)政在基層普及的主觀方面的障礙。

3、陽(yáng)光財(cái)政建設(shè)中公眾的監(jiān)督觀念還沒(méi)有形成。由于公眾缺乏對(duì)政府的陽(yáng)光財(cái)政中包含的財(cái)政預(yù)算、決算與人民群眾切身利益關(guān)系的認(rèn)識(shí)，存在著“事不關(guān)己，高高掛起”的思想。雖然中央政府著力推動(dòng)中央部門的陽(yáng)光財(cái)政建設(shè)，但地方政府推行的時(shí)間較晚，即使有些公眾想了解財(cái)政狀況，也由于對(duì)陽(yáng)光財(cái)政的相關(guān)政策的不了解，拖延了陽(yáng)光財(cái)政的推行時(shí)間。有些公眾總是認(rèn)為錢是黨和國(guó)家的錢，并沒(méi)有認(rèn)識(shí)到國(guó)家的錢就是公民和納稅人根據(jù)法律規(guī)定納的稅，自己應(yīng)該擁有和參與地方政府財(cái)務(wù)運(yùn)用重大事務(wù)，包括財(cái)政預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行，從而在政府對(duì)財(cái)政進(jìn)行預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行和決算監(jiān)督放棄了自己應(yīng)有的權(quán)力。

4、對(duì)預(yù)算編制的規(guī)范性認(rèn)識(shí)不足。縣級(jí)政府部門是部門預(yù)算編制主體，部門預(yù)算是財(cái)政預(yù)算的基礎(chǔ)，而政府部門下的單位預(yù)算是部門預(yù)算的基礎(chǔ)。預(yù)算的內(nèi)容不僅沒(méi)有具體到部門，而且沒(méi)有具體到政府部門下屬各單位，下屬單位對(duì)編制部門預(yù)算的意義認(rèn)識(shí)不夠明確。有的單位認(rèn)為部門預(yù)算就是部門所需資金全部由財(cái)政安排，對(duì)財(cái)政期望值過(guò)高。有的單位對(duì)早編、細(xì)編預(yù)算不夠重視，預(yù)算安排缺乏計(jì)劃性。有些預(yù)算單位在編制年度預(yù)算時(shí)，沒(méi)有完全按照“零基預(yù)算”的要求，首先考慮的不是按照年度工作計(jì)劃，將本單位預(yù)算支出細(xì)化到具體的功能分類科目和經(jīng)濟(jì)分類科目。而是仍然采取“基數(shù)加增長(zhǎng)”的方法，確保本單位下年度預(yù)算支出不低于上年支出水平，然后再將預(yù)算細(xì)分到具體分類科目。歸根到底，這是預(yù)算單位觀念上的偏差，首要目的是要保證其既得利益，是要保證其有充足的經(jīng)費(fèi)，造成預(yù)算編制的過(guò)程不是“由細(xì)到總”而是“由總到細(xì)”。

5、基層預(yù)算執(zhí)行的拘束力不夠強(qiáng)。預(yù)算的執(zhí)行就是政府怎么花的錢，政府的預(yù)算定下來(lái)了，政府不照辦，這個(gè)問(wèn)題便是陽(yáng)光財(cái)政建設(shè)監(jiān)督中核心的問(wèn)題。首先，各項(xiàng)預(yù)算支出不按預(yù)算科目和數(shù)額執(zhí)行，動(dòng)支預(yù)備費(fèi)不按“預(yù)算法”有關(guān)程序?qū)徟?，存在?yán)重的“嚴(yán)預(yù)算、松追加”的情況。其次，缺乏對(duì)部門預(yù)算執(zhí)行的預(yù)警機(jī)制，沒(méi)有建立預(yù)算部門支出執(zhí)行情況通報(bào)制度，對(duì)項(xiàng)目執(zhí)行情況進(jìn)行跟蹤分析，均衡預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度。最后，缺乏對(duì)財(cái)政撥款結(jié)余資金的監(jiān)管。沒(méi)有將上年度結(jié)余資金預(yù)算執(zhí)行管理與下年度預(yù)算編制相結(jié)合。

三、國(guó)外陽(yáng)光財(cái)政建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)借鑒

（一）英國(guó)陽(yáng)光財(cái)政建設(shè)中堅(jiān)持的法制性原則和預(yù)算編制科學(xué)性原則的主要做法

英國(guó)在陽(yáng)光財(cái)政建設(shè)中，一是遵循了法制性原則。英國(guó)地方政府在實(shí)行預(yù)算編制的過(guò)程，總是嚴(yán)格按照法律規(guī)定的程序下進(jìn)行的，地方預(yù)算的立法職責(zé)也是有明細(xì)的法律規(guī)定的，而預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中，地方政府的每一項(xiàng)支出都受到嚴(yán)格的法律約束，政府花的每筆資金都是有法可依的。不僅如此，英國(guó)地方預(yù)算一旦形成，是形成預(yù)算法案的，中央財(cái)政部門必須按照預(yù)算法案的支出明細(xì)進(jìn)行如實(shí)的撥款，不得任意地更改，除非經(jīng)過(guò)法定程序進(jìn)行調(diào)整。英國(guó)的如此做法，是完全保證英國(guó)的地方財(cái)政是在有法律規(guī)定下運(yùn)作的，是陽(yáng)光財(cái)政最為重點(diǎn)的做法。二是遵循了預(yù)算編制的科學(xué)性原則。英國(guó)的基層預(yù)算做到了科學(xué)性原則來(lái)保證陽(yáng)光財(cái)政的效率。英國(guó)地方政府和英國(guó)中央政府一樣，預(yù)算具有十分科學(xué)的編制，科學(xué)的編制地方政府4年之內(nèi)的長(zhǎng)期預(yù)算，并且謹(jǐn)慎地預(yù)測(cè)預(yù)算的合理性；英國(guó)地方政府編制詳細(xì)的部門預(yù)算，并且清楚地理順和安排地方所需要的支出內(nèi)容與項(xiàng)目，使得地方政府預(yù)算容易讓人看懂、看清；英國(guó)編制預(yù)算的方法也比較科學(xué)，它是采用了零基預(yù)算和基期預(yù)算相結(jié)合的方式，更能保證地方預(yù)算在實(shí)際運(yùn)用中的合理性。

（二）美國(guó)陽(yáng)光財(cái)政建設(shè)中堅(jiān)持“三監(jiān)督”的主要做法

美國(guó)擁有完善的程序和法律來(lái)制定和公開(kāi)預(yù)算，在地方預(yù)算編制和審查監(jiān)督方面，也尤為突出。美國(guó)地方政府擁有聽(tīng)證會(huì)監(jiān)督制度，審計(jì)督查制度和公共監(jiān)督制度。

1、聽(tīng)證會(huì)監(jiān)督。市長(zhǎng)預(yù)算辦公室在當(dāng)?shù)仡A(yù)算編制過(guò)程中，組織一系列聽(tīng)證會(huì)，充分聽(tīng)取地方各部門的意見(jiàn)，并進(jìn)行完善。聽(tīng)證會(huì)上，各部門的代表根據(jù)各自職責(zé)范圍參與聽(tīng)證會(huì)，為起草預(yù)算決議案作準(zhǔn)備。

2、審計(jì)監(jiān)督制度。美國(guó)的審計(jì)機(jī)構(gòu)相對(duì)于政府來(lái)說(shuō)是一個(gè)獨(dú)立的司法機(jī)構(gòu)，審計(jì)長(zhǎng)是通過(guò)選民選舉出來(lái)的，它的職責(zé)是對(duì)地方財(cái)政預(yù)算支出重大項(xiàng)目進(jìn)行合理性審計(jì)，并形成審計(jì)報(bào)告交由國(guó)會(huì)進(jìn)行審議。

3、公共監(jiān)督制度。美國(guó)公共監(jiān)督講究的是納稅人的參與權(quán)。每年地方政府編制預(yù)算的會(huì)議中，選民都可以進(jìn)行旁聽(tīng)和表態(tài)。不僅如此，市長(zhǎng)還需要通過(guò)媒體進(jìn)行預(yù)算支出的安排并進(jìn)行說(shuō)明，允許并鼓勵(lì)納稅人的自由參與。

（三）國(guó)外陽(yáng)光財(cái)政建設(shè)對(duì)我國(guó)的啟示

從英、美兩國(guó)預(yù)算編制公開(kāi)和監(jiān)督來(lái)看，其西方國(guó)家的主要經(jīng)驗(yàn)有兩點(diǎn)。一是，西方國(guó)家在打造基層陽(yáng)光財(cái)政過(guò)程中，總是通過(guò)法律的手段來(lái)保障預(yù)算編制的科學(xué)性，預(yù)算公開(kāi)的真實(shí)性和監(jiān)督的法律效益，它們的法律細(xì)化到陽(yáng)光財(cái)政的各個(gè)環(huán)節(jié)，法律程序十分的嚴(yán)格。雖然英國(guó)、美國(guó)關(guān)于預(yù)算的法律法規(guī)的發(fā)展歷史是那么悠久，但給我們的啟示則是解決根本問(wèn)題的方法。二是，西方國(guó)家陽(yáng)光財(cái)政的公開(kāi)機(jī)構(gòu)和陽(yáng)光財(cái)政的監(jiān)督機(jī)構(gòu)是分開(kāi)的，英美兩國(guó)的預(yù)算公開(kāi)是行政職能中的公開(kāi)，和司法的監(jiān)督要分開(kāi)進(jìn)行，雙管齊下的。我國(guó)明確了監(jiān)督權(quán)，才能在陽(yáng)光財(cái)政的建設(shè)上一臺(tái)階。

四、促進(jìn)縣級(jí)政府陽(yáng)光財(cái)政建設(shè)的對(duì)策

（一）完善陽(yáng)光財(cái)政的法規(guī)制度建設(shè)

借鑒英、美等西方國(guó)家在打造政府陽(yáng)光財(cái)政的做法，加強(qiáng)法規(guī)制度建設(shè)。通過(guò)制定完善的法律來(lái)保障陽(yáng)光財(cái)政的各個(gè)環(huán)節(jié)都予以法律細(xì)化，確保預(yù)算編制的科學(xué)性，預(yù)算公開(kāi)的真實(shí)性和監(jiān)督的法律效益。西方國(guó)家的政府預(yù)算和預(yù)算公開(kāi)是同一條法律，打造基層陽(yáng)光財(cái)政首先要進(jìn)一步完善預(yù)算公開(kāi)的地方性法律規(guī)定。盡快出臺(tái)地方法律法規(guī)對(duì)縣級(jí)預(yù)算公開(kāi)做出明確具體的規(guī)定，以增強(qiáng)地方預(yù)算的法律約束。規(guī)定地方政府公開(kāi)財(cái)政預(yù)算細(xì)化到 “款”、“項(xiàng)”，然后一步一步細(xì)化到“目”，財(cái)政預(yù)算編制的內(nèi)容要按照資金使用的用途、功能進(jìn)行詳細(xì)的劃分，并能保證人大代表、社會(huì)能夠讀得懂，看得明。盡快完善《政府信息公開(kāi)法》，擴(kuò)大規(guī)定范圍，明確地方財(cái)政信息公開(kāi)的內(nèi)容、范圍和具體過(guò)程，最大限度地保障納稅人知情權(quán)的同時(shí)保證不泄露《政府信息公開(kāi)法》之外的涉密信息。完善《全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于加強(qiáng)中央預(yù)算審查監(jiān)督的決定》，通過(guò)人大常委會(huì)立法，解決我國(guó)陽(yáng)光財(cái)政監(jiān)督空白的問(wèn)題。西方國(guó)家的“三權(quán)分立”賦予公民對(duì)政府行政權(quán)力的監(jiān)督。首先通過(guò)立法來(lái)建立健全地方人大常委會(huì)對(duì)預(yù)算編制的管理權(quán)，實(shí)行行政和立法機(jī)構(gòu)的雙重管理。通過(guò)法律規(guī)定明確地方人大常委會(huì)在地方編制預(yù)算草案時(shí)介入的程序，并賦予他們審批和修改的權(quán)力。同時(shí)在財(cái)政部門修改預(yù)算草案時(shí)，每完成一個(gè)程序，需要往人大常委會(huì)報(bào)送資料，以便進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)督；同時(shí)人大常委會(huì)要制定關(guān)于地方人民群眾對(duì)預(yù)算編制進(jìn)行監(jiān)督的法律法規(guī)，明確納稅人的民主權(quán)力，通過(guò)法律來(lái)維護(hù)人民的最高利益，使人民利益實(shí)現(xiàn)最大化。

（二）增強(qiáng)預(yù)算編制的科學(xué)性、準(zhǔn)確性

增強(qiáng)預(yù)算編制的科學(xué)性和準(zhǔn)確性是加強(qiáng)管理、提高資金使用效率的方法。細(xì)化、規(guī)范地方政府預(yù)算編報(bào)體系，制定編報(bào)工作規(guī)章。對(duì)預(yù)算編制實(shí)行新的收支分類，實(shí)行收支兩條線；細(xì)化收支科目，把地方政府財(cái)政預(yù)算收、支科目細(xì)化到款、項(xiàng)、目，通過(guò)進(jìn)一步細(xì)化的支出科目更能看出政府的資金流動(dòng)。這樣能讓政府的收入更明晰、支出方向更明確、資金的使用過(guò)程更細(xì)化。改善預(yù)算編制的規(guī)章、程序，借鑒國(guó)外先進(jìn)的預(yù)算編制流程，把預(yù)算編制周期由6個(gè)月延長(zhǎng)到12月，給政府各部門充足的時(shí)間細(xì)編預(yù)算，并且給出足夠的時(shí)間對(duì)預(yù)算編制的合理性進(jìn)行科學(xué)理論論證；充分調(diào)動(dòng)政府內(nèi)部和經(jīng)濟(jì)部門參與的積極性，建立長(zhǎng)期的地方政府預(yù)算，結(jié)合中央的五年規(guī)劃政策，把編制當(dāng)年的預(yù)算改為編制五年的總預(yù)算，并且建立長(zhǎng)效的調(diào)研機(jī)制，對(duì)每年預(yù)算項(xiàng)目運(yùn)用、資金流動(dòng)情況及地方政府各部門的支出情況進(jìn)行深入調(diào)研，確保每年預(yù)算的科學(xué)性來(lái)提高總預(yù)算的效率。

（三）加強(qiáng)縣級(jí)政府財(cái)政預(yù)算執(zhí)行的內(nèi)外部監(jiān)督

現(xiàn)階段，我國(guó)地方財(cái)政預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督體系主要是地方審計(jì)局和地方財(cái)政局內(nèi)部的財(cái)政監(jiān)督局構(gòu)成，這些機(jī)構(gòu)都是政府的行政機(jī)構(gòu)。而基層陽(yáng)光財(cái)政所需要的不僅僅是內(nèi)部的監(jiān)督，更重要的內(nèi)涵是政府行政職能外的民主監(jiān)督。

1、發(fā)揮人大的監(jiān)督作用。加強(qiáng)地方人大常委會(huì)與財(cái)政部門的聯(lián)系，掌握地方經(jīng)濟(jì)狀況及財(cái)政收入，了解和分析地方政府對(duì)當(dāng)年的預(yù)算執(zhí)行情況，了解是否存在違法、違規(guī)的政府基本支出；分析是否存在不合理、不實(shí)際的政府項(xiàng)目支出；改變現(xiàn)階段預(yù)算執(zhí)行中的預(yù)算調(diào)整的規(guī)章制度，把預(yù)算調(diào)整納入人大常委會(huì)監(jiān)管的范圍內(nèi)，使其施行行政和立法的分立，在沒(méi)有人大常委會(huì)立法機(jī)構(gòu)的審批下，政府行政部門沒(méi)有權(quán)利進(jìn)行預(yù)算指標(biāo)的追加和調(diào)減。

2、通過(guò)政治民主加強(qiáng)監(jiān)督。政治民主促進(jìn)了政治生活中正義、平等、自由等價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。民主對(duì)預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督，是對(duì)政府行政職能的監(jiān)督，政治民主提供了政策的基本規(guī)則和機(jī)制，實(shí)踐表明公眾參與，多數(shù)人決定的政策相比之下更為理性和明智。民主的預(yù)算執(zhí)行提供了最為合理的財(cái)政政策和經(jīng)濟(jì)決策。政府的財(cái)政預(yù)算執(zhí)行最終目的是為廣大社會(huì)群眾提供公共產(chǎn)品，只有公眾的廣泛參與和監(jiān)督才能保證預(yù)算執(zhí)行真實(shí)反映廣大人民群眾的意愿，并且遵循廣大人民群眾的意愿才是最為科學(xué)、最為有效的預(yù)算執(zhí)行。

（四）強(qiáng)化陽(yáng)光財(cái)政意識(shí)，提高對(duì)陽(yáng)光財(cái)政建設(shè)的認(rèn)識(shí)

加大對(duì)陽(yáng)光財(cái)政的宣傳，使人民群眾有一個(gè)充分的認(rèn)識(shí)。陽(yáng)光財(cái)政意識(shí)就是在公共財(cái)政領(lǐng)域?qū)h級(jí)政府的要求，明確縣級(jí)政府只有在公開(kāi)透明的前提下行使財(cái)政職權(quán)，才能為廣大人民群眾謀福祉。因?yàn)椋?cái)政預(yù)算收入在我國(guó)主要是指國(guó)務(wù)院稅收主管部門和其他部門組織的各項(xiàng)稅收入及納入國(guó)家預(yù)算的專項(xiàng)收入和各項(xiàng)行政事業(yè)收入、各部門罰沒(méi)收入、其他收入等收入的總和，其中的主要收入是稅收收入。如，C縣地方財(cái)政收入到達(dá)40億元，其中稅收收入為26.4億元，這些都是納稅人依法繳納的稅，這些收入主要來(lái)源是C縣的人民群眾。人民群眾自然享有預(yù)算執(zhí)行情況的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。而縣級(jí)政府最貼近人民群眾，其政府部門的財(cái)政預(yù)算執(zhí)行情況理應(yīng)接受人民群眾的監(jiān)督。這個(gè)監(jiān)督的前提就是要保證政府部門對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況的信息及時(shí)公布，讓人民群眾知曉、明白。為此，縣政府各部門必須通過(guò)報(bào)紙、廣播、電視網(wǎng)絡(luò)等宣傳途徑，把中央人民政府建設(shè)陽(yáng)光財(cái)政的意義向人民群眾宣傳，切實(shí)做到家喻戶曉，從而調(diào)動(dòng)人民群眾參與到縣級(jí)政府預(yù)算執(zhí)行情況的監(jiān)督中來(lái)。

（五）著力實(shí)行績(jī)效預(yù)算改革

自2012年起，財(cái)政部提出了打造“績(jī)效財(cái)政”的理念。績(jī)效財(cái)政是人類本身對(duì)政府公共財(cái)政追求效率的結(jié)果。政府花的是納稅人的錢，支配的是勞動(dòng)人的剩余價(jià)值，績(jī)效財(cái)政就是政府建立“高效廉潔”的目標(biāo)，是政府建立陽(yáng)光財(cái)政的集中體現(xiàn)。

1、明確績(jī)效財(cái)政的管理目標(biāo)?？?jī)效財(cái)政管理基層政府部門預(yù)決算的效率，在預(yù)算編制環(huán)節(jié)引入編制是否最優(yōu)化考核機(jī)制，利用科學(xué)的政府部門公共管理的知識(shí)，引入科學(xué)的“機(jī)會(huì)成本分析法”和“成本——效益分析法”，去評(píng)價(jià)編制的內(nèi)容：是否優(yōu)化資源的配置、是否控制節(jié)約成本、是否提高公共產(chǎn)品質(zhì)量，是否提高了公共服務(wù)水平。將績(jī)效財(cái)政的理念融入預(yù)算編制過(guò)程中。

2、構(gòu)建績(jī)效評(píng)價(jià)法律制度。針對(duì)績(jī)效財(cái)政管理的內(nèi)容，政府項(xiàng)目支出進(jìn)行具有法律效益的實(shí)時(shí)跟蹤監(jiān)管，并做好結(jié)果反饋的管理機(jī)制，及時(shí)反映政府資金項(xiàng)目的實(shí)施情況和產(chǎn)生的效果；強(qiáng)化法律法規(guī)對(duì)政府績(jī)效評(píng)價(jià)的規(guī)定，建立績(jī)效目標(biāo)、申報(bào)、批復(fù)機(jī)制與績(jī)效監(jiān)控督促檢查機(jī)制。對(duì)政府支出目標(biāo)出現(xiàn)偏差的項(xiàng)目及時(shí)地通過(guò)法律程序進(jìn)行修正，對(duì)無(wú)績(jī)效的項(xiàng)目進(jìn)行取消?！?/p>

（作者單位：山東師范大學(xué)公共管理學(xué)院）（本欄目責(zé)任編輯：楊卡）

《政務(wù)公開(kāi)與財(cái)政監(jiān)督》專欄聯(lián)辦單位：湖北省財(cái)政與編制政務(wù)公開(kāi)工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室