●敬智江

預算單位內(nèi)部集資現(xiàn)象亟待治理

●敬智江

近期，地方政府性債務成為關注點。預算單位內(nèi)部集資是形成地方政府債務的隱蔽方式，擾亂了地方正常的金融秩序，影響了政府機關和黨政干部形象，為一些預算單位、部門和個人侵占國有利益提供了基礎，成為誘發(fā)預算單位機關干部瀆職腐敗的溫床，更是影響社會穩(wěn)定的潛在不利因素。必須高度重視預算單位內(nèi)部集資現(xiàn)象，認真加以清理和規(guī)范。

一、預算單位內(nèi)部集資的主要形式

預算單位內(nèi)部集資是變相舉債融資的一種方式。非法集資指的是違反國家金融法律的有關規(guī)定，在社會上吸收資金的一種行為，包括四個特征要件：非法性、公開性、利誘性、社會性。《最高人民法院關于審理非法集資刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》第一條規(guī)定：“未向社會公開宣傳，在親友或者單位內(nèi)部針對特定對象吸收資金的，不屬于非法吸收或者變相吸收公眾存款”。因此，預算單位向職工內(nèi)部集資應不屬于非法集資。但是，《國務院關于清理有償集資活動堅決制止亂集資問題的通知》（國發(fā)[1993]62號）明確規(guī)定：“禁止國家機關、事業(yè)單位向內(nèi)部職工或者向社會公眾進行有償集資活動”。由此，預算單位向職工內(nèi)部集資合法并非合規(guī)。其主要形式有：

（一）事業(yè)單位內(nèi)部向職工有償借款用于發(fā)展需要

經(jīng)調(diào)查，某市政府性債務余額統(tǒng)計數(shù)據(jù)未將3家縣級公立醫(yī)院的職工集資債務納入統(tǒng)計范圍，債務數(shù)額合計達1465萬元。職工出資額一般在5萬—10萬元不等，年利率一般為10—12%。某縣幾所小學也如此。由單位向職工借款用于發(fā)展需要。

(二)開發(fā)區(qū)、城市新區(qū)向內(nèi)部職工融資用于擴張經(jīng)營

一些城市經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、高新技術開發(fā)區(qū)、城市新城區(qū)等各類自主擴區(qū)發(fā)展的區(qū)域，地方政府前期投入較大，帶來很大的融資壓力。在國家對融資平臺加強信貸監(jiān)管后，新興融資方式應運而生，如融資租賃、回購、墊資施工、延期付款等，上述開發(fā)區(qū)、城市新區(qū)向職工內(nèi)部集資更為普遍，且通常這種內(nèi)部集資借款回報較高，甚至達到同期銀行存款利息的3至4倍。

（三）以城市基礎投入、舊城改造名義進行單位內(nèi)部集資

某市在修建轄區(qū)內(nèi)的一座地方水庫大壩和水電站時，以政府會議紀要形式，要求全體市級機關干部按照行政級別認購本市融資券，借款期限為5年，利率是國家發(fā)行的國庫券的2倍。另有某縣為修建新的縣政府綜合辦公大樓，擬將縣政府大部分部門遷入該樓，為籌集建設資金，縣政府通知要求全縣干部扣發(fā)3個月工資，作為內(nèi)部集資款，集資本金和高額利息從該綜合辦公大樓竣工后的門面房租金中分期償還給干部。

（四）以完成地方的重大項目名義向干部內(nèi)部攤派集資

某縣河道經(jīng)過生態(tài)整治后，準備將其沿岸古鎮(zhèn)、村落申報納入世界文化遺產(chǎn)名錄。為擴大知名度每年舉辦龍舟賽，但賽事門票收入不理想且迫于申遺資金壓力，于是每年強制縣政府機關干部依干部級別、按指定數(shù)額捐款辦龍舟賽，并承諾申遺成功3年后按集資額3倍償還。某市舉行的龍蝦節(jié)、某縣舉辦的濕地生態(tài)旅游節(jié)大致也是按照這個模式實施集資。

（五）向單位內(nèi)部職工集資建宿舍樓或者集資分房

某中央二級預算單位省局利用自有土地與房地產(chǎn)企業(yè)合作建房，根據(jù)資金缺口向單位內(nèi)部職工進行集資。在房少人多情況下，采取搖號方式確定集資對象，大部分在編干部職工以低于市場價格獲得單位的集資房。另有某中央二級預算單位集資后因與房地產(chǎn)企業(yè)產(chǎn)生建房糾紛，導致長期占壓干部集資款的情況。

二、預算單位內(nèi)部集資的潛在風險

預算單位內(nèi)部集資固然是由于上述單位財權與事權不對稱派生出的新融資手段，對預算單位集中財力辦大事具有促進作用。但是，作為一種超出政府職能邊界的違規(guī)行為，容易脫離預算監(jiān)管和財務內(nèi)控管理，造成國有利益流失，導致個人和部門腐敗，最終可能損害了國家和集體的利益，使得部門或個人獲益。

（一）地方政府隱性負債增加，脫離國家統(tǒng)一監(jiān)管

根據(jù)調(diào)查，上述相關預算單位或部門集資形成的負債大多并未統(tǒng)計上報在地方政府性債務系統(tǒng)內(nèi)，形成一塊隱形負債。按照《關于做好地方政府性債務審計工作的通知》（國辦發(fā)明電[2011]6號）文件規(guī)定，上述集資屬于其他相關債務，政府在法律上對該類債務不承擔償債責任，但當債務人出現(xiàn)債務危機時，政府可能需要承擔救助責任。由于內(nèi)部集資債務的隱蔽性、隨機性和不可控性，往往脫離國家統(tǒng)一監(jiān)管，若不采取相應的風險控制措施，則會給政府帶來相應的潛在債務，一些單位集資問題長期懸而未決，將變成社會不穩(wěn)定因素，其蘊含的風險不容忽視。

（二）擾亂了正常的財經(jīng)秩序，使國家有令不行

預算單位集資存在由內(nèi)部職工向外部社會蔓延、演變?yōu)榉欠Y的可能。且國家早已明文規(guī)定禁止預算單位內(nèi)部集資行為。但一些行政事業(yè)單位出于單位、部門或個人利益需要強制集資和過度集資，越權違規(guī)甚至違法開展投融資活動，政府角色發(fā)生錯位，過度介入本應由市場調(diào)節(jié)的經(jīng)濟金融活動，擾亂了地方金融秩序，將集資款項投向不符合國家政策的領域，比如樓堂館所、辦公司等，集資資金違規(guī)使用，甚至造成鋪張浪費、盲目投資和國有資產(chǎn)流失等，使國家有令不行、政令不通。

（三）集資款內(nèi)控管理薄弱，容易衍生部門和個人腐敗

部分預算單位集資款管理不公開、不透明，私存私放，賬戶管理混亂，內(nèi)控制度不健全，游離于內(nèi)外部有效監(jiān)管和制約，甚至演變成為“小金庫”，形成跑冒滴漏，嚴重損害群眾利益。有些中央二級預算單位以集資建房的名義瓜分國有資產(chǎn)，集資人員對集資收益偷逃個人所得稅現(xiàn)象較為普遍。還有的預算單位以部門權力謀取集資收益，亂發(fā)獎金和財物，擾亂津補貼秩序。

三、建議和對策

（一）按照有效防范和化解地方政府性債務，維護良好財經(jīng)秩序要求

明確要求地方政府和有關部門將預算單位集資負債全部納入地方政府性債務系統(tǒng)，同時要求各類預算單位就內(nèi)部集資行為開展全面清理和自查自糾，來一次大掃除，禁止將要或正在實施的內(nèi)部集資行為。對已經(jīng)實施的內(nèi)部集資逐步開展清理、清退，不斷壓縮預算單位集資規(guī)模，做好后續(xù)跟蹤監(jiān)管，防止預算單位內(nèi)部集資向非法集資轉(zhuǎn)化或演變，消除陳欠集資形成的社會不穩(wěn)定因素，有效化解地方政府和有關預算單位的集資風險。

（二）各級政府機關和部門要嚴格預算管理，加強政務公開，提高依法行政意識

厘清政府角色，嚴格按市場規(guī)律辦事，做好對違規(guī)集資的法治宣傳，杜絕違規(guī)集資行為。金融監(jiān)管部門要對轄區(qū)內(nèi)預算單位集資情況做到提前預防、重點監(jiān)測和實時把握，防患于未然。上級部門要做好已集資資金后續(xù)管理，防止內(nèi)部集資暗箱操作，損害群眾利益，杜絕集資現(xiàn)象再次發(fā)生。

（三）對內(nèi)部集資的預算單位，落實集資單位主要負責人監(jiān)管責任制

集資單位重點強化內(nèi)控制度建設和財務會計監(jiān)督，增加集資款管理的透明度，公開集資資金使用情況，提高集資資金管理水平，做好集資資金風險防控工作。規(guī)范集資收益分配行為，杜絕借集資名義私分國有資產(chǎn)行為，嚴格落實集資收益?zhèn)€人所得稅代扣代繳制度，防止少數(shù)人侵占國有利益?！?/p>

（作者單位：財政部駐江蘇專員辦）