宿 玥，李佳芮

（1.中共大連市委黨校 公共與社會管理教研部， 遼寧 大連 116013；2.中共長春市委黨校 公共管理教研部， 吉林 長春 130022）

2009年12月召開的大連市委十屆八次全會提出努力實現(xiàn)科學發(fā)展新跨越的戰(zhàn)略目標，并把加快全域城市化進程作為實現(xiàn)科學發(fā)展新跨越的重要引擎。在《大連市國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》中，提出要“大力培育發(fā)展各類社會組織，加強城鄉(xiāng)組織自治管理。推進社會管理中心向鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（居）委會等基層組織下移。深入開展和諧社區(qū)建設，創(chuàng)新社區(qū)管理體制，健全城鄉(xiāng)社區(qū)自治和服務功能?！笨梢?，在推進大連全域城市化建設的過程中，隨著社會管理體制改革的深化，更多的管理權限將下放給社區(qū)，更多的市民將成為“社區(qū)”人并且主要從社區(qū)獲得公共服務，所以，搞好社區(qū)建設是社會管理的重要理論和實踐問題。社區(qū)社會組織是基層社會管理的重要主體和基本力量，社區(qū)社會組織發(fā)端于社區(qū)，是社區(qū)成長發(fā)展的產(chǎn)物，同時，社區(qū)社會組織又服務于社區(qū)，它依托社區(qū)提供各類公共物品和服務，是社區(qū)建設的重要生長點。所以，培育發(fā)展社區(qū)社會組織，已成為社區(qū)建設的有效載體，也是創(chuàng)新基層社區(qū)治理模式和構建基層社會管理體系的基本途徑。

一、發(fā)展社區(qū)社會組織的重大意義

（一）社區(qū)社會組織基本理論

“社區(qū)社會組織是指由社區(qū)組織或個人在社區(qū)范圍內(nèi)單獨或聯(lián)合舉辦的，在社區(qū)范圍內(nèi)開展活動的，遵守國家法律、法規(guī)，尊重社會公德，以自我管理、自我教育、自我服務、自我娛樂為主要活動目的，滿足社區(qū)居民不同需求的民間自發(fā)組織?！盵1]社區(qū)社會組織的構成主體、服務對象都是社區(qū)居民，而且社區(qū)居民以社會聯(lián)結的方式組織起來，這種組織的基礎是“對一個由某種共同性統(tǒng)合而成的群體的共同成員感情”，[2](P284)從這個意義來說，社區(qū)社會組織的本質(zhì)就是社區(qū)共同體。

按照社會組織的劃分類別，社區(qū)社會組織分為兩種類型。一類是社區(qū)社會社團，這是由社區(qū)居民自愿組成并開展或運行的非營利性社團組織，包括各種社區(qū)協(xié)會、社區(qū)學會、文藝團體和義工隊伍等；另一類是社區(qū)民辦非營利服務組織和機構，同社會團體不同的是，社區(qū)民辦非營利機構是實體性機構，比如社區(qū)托老所、社區(qū)公益服務站、社區(qū)衛(wèi)生站等。

按照社區(qū)社會組織的生成機制，可以把社區(qū)社會組織劃分為三種類型。一類是自發(fā)型，如模特隊、健身隊等，屬于群眾愛好者自發(fā)的組織，定期活動，但經(jīng)費自籌，場地是基本固定的露天廣場、公園等，遇有社區(qū)重大活動還可以助威添樂；二是傳統(tǒng)型，由于當?shù)氐娘L俗習慣和文化傳統(tǒng)經(jīng)過長期發(fā)展形成的社區(qū)社會組織，比如殯葬服務隊等；三是配套型，如社區(qū)衛(wèi)生服務站是上級要求每個社區(qū)必須配有的部門，又如社區(qū)志愿者協(xié)會是評選全國文明城市的必備條件之一，所以這類社區(qū)社會組織不同于前兩種類型的自下而上的生成模式，它是自上而下生成的，各街道辦事處和社區(qū)居委會對志愿者協(xié)會、計生協(xié)會等每年都會下?lián)軘?shù)額不等的活動經(jīng)費，同時，這些協(xié)會也承擔著相應的政府職能。

按照社會組織的服務領域，可以把社區(qū)社會組織分為權益保障類、公共服務類、文體類和慈善公益類等。權益保障類社區(qū)組織的目的在于表達和維護社區(qū)內(nèi)某一類成員的合法權益，如社區(qū)法律援助中心、社區(qū)婦女兒童保護協(xié)會、社區(qū)環(huán)境保護協(xié)會等；公共服務類包括為社區(qū)殘疾人、優(yōu)撫對象、生活困難等特殊群體提供無償服務的組織以及為社區(qū)普通居民生活提供低償服務的便民利民組織，如社區(qū)衛(wèi)生所、職介所等；文體類包括社區(qū)老年大學、健身隊、老年文藝表演隊等；慈善公益類包括社區(qū)志愿者協(xié)會、義工隊伍、愛心超市等。

（二）大連市發(fā)展社區(qū)社會組織的必然性

1.發(fā)展社區(qū)社會組織是維護大連市社會穩(wěn)定的重要抓手

當前，中國正處于轉型時期，由于體制機制的障礙，社會矛盾增加且燃點低、觸點多，而社區(qū)既是地域性社會生活共同體，同時也是利益和文化心理共同體，是社會矛盾生成發(fā)展的源頭和基地。社會矛盾的激化也許是個瞬間過程，但公眾的不滿和對立情緒的產(chǎn)生到激烈爆發(fā)會經(jīng)歷一個長期積累、積聚的生成過程，在這個過程的早期，如果矛盾被發(fā)現(xiàn)，完全可以通過溫和的方式較容易地解決，避免群體性事件的發(fā)生。社區(qū)社會組織是除家庭以外的民眾生活常態(tài)的組織化形式，是了解社情民意、思想動態(tài)的最鮮活的資源，是聯(lián)系政府和人民群眾的橋梁和紐帶，更是公民行使“話語權”的主要方式，所以是緩解和疏導社會矛盾的重要抓手。眾多社區(qū)社會組織是百姓“說話、訴苦、說理”的宣泄負面情緒的出口，這種宣泄方式是溫和的、安全的、積極的、長期的，如果能夠被回應和傾聽，作為社會的減壓閥是十分有效的。此外，把社會成員納入到各種社區(qū)社會組織中，可以起到約束、控制的作用，特別是在情緒激憤的時候，能夠克制他們的過激行為并通過社會組織與政府之間的對話溫和理性地解決問題、化解矛盾、避免危機，從而維護社區(qū)，乃至整個社會的和諧穩(wěn)定。

2.發(fā)展社區(qū)社會組織是大連市抓好社區(qū)黨建工作的重要補充

發(fā)展社區(qū)社會組織不僅是社會建設、社區(qū)建設很重要的組成部分，也是推動基層民主發(fā)展，增強黨在城市工作的組織基礎和群眾基礎，鞏固黨的執(zhí)政之基的必然要求。在社區(qū)社會組織開展的各種活動中，充分調(diào)動、發(fā)揮黨員的先鋒帶頭作用，提高黨組織與居民之間的互動是新時期基層黨建工作的重要平臺和聯(lián)系渠道?！吧鐓^(qū)社會組織的發(fā)展為進一步擴大黨組織覆蓋率，密切黨群、干群關系，保持黨同人民的血肉聯(lián)系提供了現(xiàn)實空間，而且也給加強基層黨的建設，提高黨的執(zhí)政能力帶來了新的內(nèi)涵與活力?！盵3]

3.發(fā)展社區(qū)社會組織是滿足大連市居民多樣性需求的重要途徑

社區(qū)社會組織由于貼近民眾，在提供準公共物品方面較之政府和市場更具有優(yōu)越性。政府僅能夠提供基本的、規(guī)模化、制度化、同一的公共物品和服務，而社區(qū)社會組織提供的以需求為導向的服務改變了以往政府自上而下向社區(qū)投入資源的方式，能夠提供更為多元化、靈活化、個性化、專業(yè)化、精細化的服務，這些服務與居民日常生活息息相關，既彌補了政府在這些公益領域的資金不足和低效率，又通過發(fā)動社會大眾自身的力量解決了一部分民生問題。

4.發(fā)展社區(qū)社會組織是繁榮大連市社區(qū)文化的重要平臺

社區(qū)建設的一個首要任務是推進城市精神文明建設，社區(qū)建設的過程同樣是精神文明的提升過程，社區(qū)精神文明建設水平的高低、質(zhì)量的好壞,是衡量一個地區(qū)綜合素質(zhì)的重要標志。社區(qū)精神文明建設是一定區(qū)域內(nèi)社會共同體所反映出來的道德素養(yǎng)、生活方式、價值觀念、精神面貌等，而社區(qū)社會組織，尤其是在大連市廣泛存在的文體類社區(qū)社會組織，以共同的興趣愛好為紐帶，開展活動較為頻繁，不僅對豐富社區(qū)居民的精神文化生活起到了積極的推動作用，也為培養(yǎng)社區(qū)居民的共同價值觀和歸屬感、認同感，提高公民素質(zhì)和公共精神起到了重要作用，這對于培養(yǎng)大連市整個社會健康向上的道德風尚至關重要。

5.發(fā)展社區(qū)社會組織是促進大連市市民進行自我管理的重要載體

社區(qū)社會組織本身就是以滿足社區(qū)居民不同需求為目的自發(fā)形成的組織，它的本質(zhì)屬性決定其服務的宗旨是為了社區(qū)居民，同時，社區(qū)社會組織的發(fā)展壯大也離不開社區(qū)居民的積極參與。社區(qū)社會組織的基本特性之一就是自治性，通過促進居民的自我組織、自我教育和自我管理能力，從而推進基層民主建設和實現(xiàn)社會治理。一些能力較強的社區(qū)社會組織在與政府合作過程中，不僅得到了政府的認可和支持，而且被逐步吸納進決策體系，從而影響公共政策，特別是那些代表弱勢群體的社區(qū)社會組織受到更多的關注，意愿得以更多的表達，可以促使普通百姓參政議政熱情的提高，也鍛煉市民的基層民主參與能力。

二、目前大連市社區(qū)社會組織的發(fā)展現(xiàn)狀

我國于20世紀90年代開始了社區(qū)建設浪潮，涌現(xiàn)出了大量的新型城市社區(qū)。近年來，在大連市委、市政府領導下，大連市被評為全國首批社區(qū)建設示范市，“30多個區(qū)市縣、街道、社區(qū)被評為和諧社區(qū)建設和農(nóng)村社區(qū)建設示范單位”。[4]與之相適應，大連市的社區(qū)社會組織發(fā)展也得到了大力推進，“截至2012年10月底，大連市社會組織數(shù)量已達到7325家左右，其中社區(qū)社會組織已達3351家左右”，[5]大連市每個縣（市、區(qū)）都培育發(fā)展了上百個社區(qū)社會組織，并重點培育慈善公益、社會救助、扶貧、社區(qū)服務等公益性、服務性社區(qū)社會組織，特別是為社區(qū)老年人、少年兒童、殘疾人、低保對象和下崗失業(yè)人員服務的社區(qū)社會組織。這些社區(qū)社會組織在完善大連市社會救助體系、推進社會福利社會化、擴大就業(yè)渠道，促進社會和諧等方面發(fā)揮巨大作用。

（一）大連市社區(qū)社會組織對推動社區(qū)建設發(fā)揮著巨大作用

1.社區(qū)社會組織在為市民提供公共服務方面發(fā)揮著重要作用

目前，大連市的社區(qū)社會組織，特別是社區(qū)民辦非企業(yè)單位，通過整合各種資源，為社區(qū)居民提供了多種多樣的貼近民生的服務，不僅降低了行政成本、推動了政府職能的轉變，更重要的是滿足了民之所需、所急。例如，養(yǎng)老問題是當前中國社會發(fā)展過程中所面臨的急迫問題，大連市于2002年首創(chuàng)了“居家養(yǎng)老”這種新興的養(yǎng)老模式，它最大的特點是在尊重中國傳統(tǒng)習俗的前提下解決了目前社會養(yǎng)老機構不足的困難，將大齡下崗女職工和缺乏生活照顧、需要居家看護的孤老這兩個困難群體的需要相結合，調(diào)動社會和企業(yè)的力量出資建立家庭養(yǎng)老院，成為老人、養(yǎng)護員、政府多方受益的良好模式，目前，這種模式在全國得到推廣和應用。

2.社區(qū)社會組織在大連市扶貧幫困方面發(fā)揮著重要作用

目前，大連市各街道普遍建有社區(qū)公共服務社、慈善超市、社區(qū)衛(wèi)生服務中心、居家社區(qū)養(yǎng)老機構、老年人協(xié)會、文體俱樂部等社區(qū)社會組織，特別是為社區(qū)老年人、少年兒童、殘疾人、低保對象和下崗失業(yè)人員服務的公益類社區(qū)社會組織得到了重點扶持和發(fā)展。例如，去年以來，“僅沙河口區(qū)社區(qū)社會組織就累計開展就業(yè)技能培訓1.7萬余人次，安置低保人員6700多人；甘井子區(qū)成立的公共服務社、義工站、義工隊、愛心超市等公益類社區(qū)社會組織137個，開辟家政服務100多項，發(fā)放捐助物品價值380多萬元，惠及困難群眾5萬多人次。”[6]再如，2011年，“全市社區(qū)社會組織募集社會資金2500余萬元，采取助學、就醫(yī)、便民、養(yǎng)老等多種形式，救助弱勢群體6000余人次”。[6]

3.社區(qū)社會組織在化解社會矛盾、維護大連市社會穩(wěn)定方面發(fā)揮著重要作用

目前，大連市各種類型的基層社會組織已成為社會穩(wěn)定的重要依靠力量，像治安委員會、民間調(diào)解工作室、義務巡邏隊、志愿者工作站等各種基層治安防范組織，已經(jīng)構筑起維穩(wěn)的第一道防線，例如，“大連市沙河口區(qū)社區(qū)市民康樂俱樂部的16支隊伍在街道的支持下常年開展活動，提供法律協(xié)調(diào)服務，化解矛盾138件。再如，成立于2006年的西崗區(qū)紅梅調(diào)解室，調(diào)解各類矛盾糾紛200余起，贏得居民的稱贊。”[4]

4.社區(qū)社會組織在豐富大連市市民文化生活、培養(yǎng)社區(qū)凝聚力方面發(fā)揮著重要作用

大連市各類社區(qū)社會組織，特別是文體類社區(qū)社會組織以社區(qū)為基礎開展豐富多彩的文體娛樂活動，不僅豐富了社區(qū)精神文化生活，也在活動中培養(yǎng)了社區(qū)居民對社區(qū)的認同和熱愛以及人與人之間的互信互愛?，F(xiàn)在大連市647個城市社區(qū)有文化宣傳類社會組織400多個，普遍建立了宣傳、演唱、舞蹈、健身、攝影、繪畫等組織和隊伍，不僅發(fā)展壯大了一批群眾特色文藝團隊，也孵化出一批活躍街道社區(qū)的新生力量。例如，“西崗區(qū)的白云藝術團、東方神韻模特隊等參加了歷年大連國際服裝節(jié)、大連國際啤酒節(jié)，在娛樂中宣傳大連、鼓舞群眾?！盵5]

大連市社區(qū)社會組織的發(fā)展之所以能取得較好的成績，主要有以下幾個原因。首先，轉變觀念，大連市區(qū)政府高度重視社區(qū)社會組織發(fā)展問題，從本市居民的實際需要出發(fā)，寬領域、多層次地培育社區(qū)社會組織，統(tǒng)籌規(guī)劃社區(qū)社會組織的發(fā)展；其次，政策支持，2009年以來，大連市區(qū)政府下發(fā)了多項指導性文件，明確了社區(qū)社會組織培育發(fā)展的指導思想和工作目標；再次，財力保障，2010年以來，大連市民政局設立社會組織發(fā)展專項基金，用于各類社會組織的培育發(fā)展；最后，典型引路，各區(qū)通過建立先行試點，積極探索社區(qū)社會組織建設的新途徑，不斷培育、發(fā)展、規(guī)范社會組織，多渠道擴大社區(qū)社會組織的活動陣地。

核聚變現(xiàn)象最早于1933年被發(fā)現(xiàn)。1952年，第一次實現(xiàn)了核聚變爆炸。然而，從發(fā)現(xiàn)核聚變現(xiàn)象至今，受控核聚變的研究還沒有實現(xiàn)有益的能量輸出。

（二）目前大連市社區(qū)社會組織在參與社區(qū)建設方面存在的問題

1.大連市社區(qū)社會組織發(fā)展良莠不齊，不規(guī)范

場地、資金、技術支持等問題是困擾大連市社區(qū)社會組織發(fā)展的最大難題。由政府部門支持的強制型社區(qū)社會組織由于具有政府的資金支持和引導，自身得到了較好發(fā)展，但對于大多數(shù)草根色彩較濃的、仍處于發(fā)展初期階段的社區(qū)社會組織，其發(fā)展最大的障礙仍是資金、場地等硬件條件，眾多社區(qū)社會組織具有“小”、“散”的特點。由于發(fā)展的良莠不齊，社區(qū)社會組織參與社區(qū)建設比較分散，作用發(fā)揮得也較為有限。雖然早在2009年8月，大連市就在遼寧省率先以市政府名義下發(fā)了《關于加強城市社區(qū)社會組織培育發(fā)展的指導意見》，并于2010年出臺了《大連市社區(qū)社會組織備案管理暫行辦法》，規(guī)范了社區(qū)社會組織登記備案工作，但在實際工作中，仍有社區(qū)社會組織既不注冊也不備案，主要原因就是許多優(yōu)惠政策不到位，部分社區(qū)社會組織負責人認為沒有好處而不愿登記備案。

2.大連市社區(qū)社會組織提供的公共服務作用有限

隨著經(jīng)濟的發(fā)展和人們物質(zhì)生活水平的提高，社會需求向著多樣化和個性化方向發(fā)展，政府無法提供的準公共物品和市場放棄的利潤微小的公共服務都要由社會組織，特別是社區(qū)社會組織來提供，但目前大連市公共服務類社區(qū)社會組織提供的公共服務無論從數(shù)量還是質(zhì)量來說都不能滿足社會需求。大連市的基層社會組織發(fā)揮作用的主陣地仍然是文化娛樂領域，在提供公共物品和社會服務領域，特別是動員資源實現(xiàn)自治的能力較弱，例如，“甘井子區(qū)共有社區(qū)社會組織1323個，其中文體類857個、服務類338個、公益慈善類63個、社區(qū)福利類27個、社區(qū)維權類38個”，[7]可見社區(qū)社會組織發(fā)展的不平衡。而且，由于政府對服務類社區(qū)社會組織采取政府購買服務、項目資助等方式，所以領導的重視和具體的扶植政策是推動社區(qū)社會組織發(fā)展的要件，這就導致社區(qū)社會組織對政府較強的依賴性和自身發(fā)展的不確定性。

3.大連市社區(qū)社會組織的發(fā)展缺乏專業(yè)的人才隊伍

雖然社區(qū)社會組織來自于基層，服務于基層，但要實現(xiàn)做大、做強，要有專業(yè)的知識來指導，而在實際工作中，大部分居委會的管理人員缺乏公共管理的基本理論儲備，對于社會組織相關知識掌握的人少之又少，對于指導社區(qū)社會組織的發(fā)展僅能停留在組織文娛活動等較淺層次和粗放型地做一些一般性的工作。而許多社區(qū)社會組織的負責人都是離退休人員擔任，沒有專職工作人員和缺少具有專業(yè)知識的工作者，致使很多社區(qū)社會組織仍沿用傳統(tǒng)的、簡單的管理方法，在應對市場化所需的宣傳溝通、資源整合、內(nèi)部管理等方面力不從心，加之服務評估和監(jiān)管機制的不完善，社區(qū)社會組織的發(fā)展就帶有較大的隨意性，很容易垮掉。

4.大連市市民對社區(qū)社會組織的參與熱情和參與能力有待提高

社區(qū)居民參與不足主要有以下幾個原因。首先，政府對社區(qū)社會組織缺乏系統(tǒng)性的宣傳教育，造成社會各界對社區(qū)社會組織了解不夠，導致參與意識和支持關懷的缺位。大連市除了少數(shù)社區(qū)社會組織通過網(wǎng)絡和傳單等方式做簡單的宣傳介紹外，大部分社區(qū)社會組織基本沒有開展專門的宣傳活動，僅靠口口宣傳；其次，由于社區(qū)社會組織對政府的依賴性較強，能動性較差，作用發(fā)揮的也不理想，所以自身缺乏魅力吸引；最后，由于受封建“官本位”思想的影響，特別是大連市還有著特殊的殖民地文化，致使很多市民的參與意識和公共精神較弱，所以社區(qū)的能動作用還沒有最大程度的發(fā)揮。

三、促進大連市社區(qū)社會組織發(fā)展，推進社區(qū)建設的對策建議

大連市社區(qū)現(xiàn)行的體制機制、管理模式以及社區(qū)社會組織發(fā)展的實際水平，決定了社區(qū)社會組織的發(fā)展離不開政府主導、統(tǒng)領作用的發(fā)揮，所以，發(fā)展社區(qū)社會組織離不開政府的大力支持，政府應做好以下幾方面工作。

（一）轉變理念、達成共識，高度重視社區(qū)社會組織發(fā)展

進行社區(qū)建設，政府不能也不應“單打獨斗”，社區(qū)建設的主體要從單純重視政府作用向社會共同“治理”轉變。首先，政府應對自身正確定位，不要“越位”、“缺位”和“錯位”，避免行政化過強和角色不清，不能僅把社區(qū)社會組織當成市民的小打小鬧，甚至把他們當成社會不穩(wěn)定因素對立并嚴格控制起來，應認同社區(qū)社會組織充當政府助手的角色，尊重并保證社區(qū)社會組織參與社區(qū)建設的權利，還政于民。其次，社區(qū)社會組織自身要正確定位，社區(qū)社會組織不是“二政府”，也不是與政府無關、甚至對立的草根組織，社會組織是公民意識覺醒的產(chǎn)物，并且隨著公民社會的發(fā)展，社會組織是公民實現(xiàn)權利、表達訴求的重要平臺，特別是社區(qū)社會組織，是實現(xiàn)社會建設到社會治理的重要通道，沒有公民的積極參與和支持，社區(qū)社會組織將成為“無源之水”，參與社區(qū)建設更無從談起。所以，破除觀念障礙是促進社會組織，特別是社區(qū)社會組織發(fā)展的重要前提。

（二）明確職能、理順關系，創(chuàng)新社區(qū)治理機制

社區(qū)居委會是各級政府和社區(qū)社會組織聯(lián)系的紐帶，但在大部分社區(qū)，社區(qū)居委會應有的組織群眾進行自我管理的自治功能沒有發(fā)揮，而是承擔了大量的行政事務，行政化傾向明顯，這使得居委會的法律地位與實際功能發(fā)生了嚴重錯位，權力與責任之間嚴重不對等。如何使居委會回歸其應有的自治職能，深圳市鹽田區(qū)創(chuàng)立的“一會兩站”的“鹽田模式”值得借鑒，它將傳統(tǒng)的“議行合一”，行政權和自治權交叉的管理體制，轉變?yōu)椤耙粫烧尽?、自治和服務相分離的治理模式，社區(qū)居委會回歸基層群眾性自治組織的法律地位，其議事權、決事權、監(jiān)事權交給民選產(chǎn)生的社區(qū)居委會，并建立協(xié)調(diào)機制、評議機制、聽證機制和社區(qū)服務機制，執(zhí)行權交由職業(yè)化的社區(qū)工作站和社區(qū)服務站，這也是國家權力下沉的重要體現(xiàn)。

（三）完善制度、加強監(jiān)管，實現(xiàn)社區(qū)社會組織規(guī)范發(fā)展

社區(qū)社會組織形式靈活，運行成本低，生命力強，可以采取相對靈活的政策進行登記備案管理。其一，對于政治風險較小，關乎社會、民生、福利的慈善公益類、社區(qū)服務類的社區(qū)社會組織進行登記管理體制的改革，可以取消業(yè)務主管單位或者由街道辦事處擔任業(yè)務主管單位，將現(xiàn)行的“雙重管理體制”轉變?yōu)椤皽室辉芾眢w制”；其二，進一步規(guī)范社區(qū)社會組織備案登記管理制度，簡化程序，降低門檻，對一些有別于傳統(tǒng)型的社區(qū)社會組織還要給予積極扶持。例如，對于文體類社區(qū)社會組織，只要有廣泛的群眾基礎，有相對固定的活動場地、活動時間，器材服裝等，在登記條件上可以繼續(xù)放寬。

此外，大連市應通過開展評估工作規(guī)范社區(qū)社會組織發(fā)展。國家民政部已于2007年出臺了《民政部關于推進民間組織評估工作的指導意見》（民發(fā)〔2007〕127號），對評估的機構、內(nèi)容、程序及等級提出了具體的指導意見，大連市也較早地開展了社會組織評估工作，目前，大連市已完成市級73家民辦非企業(yè)單位和82家行業(yè)協(xié)會商會的評估工作，并為這些單位頒發(fā)了牌匾和證書，沙河口區(qū)、甘井子區(qū)、金州區(qū)、中山區(qū)的民政部門也陸續(xù)對民辦非企業(yè)單位進行了評估。今后，大連市要開展社區(qū)社會組織的評估工作，并擴大評估結果的示范效應，政府相關部門在轉移和委托職能、購買服務、資金扶持、評選先進等方面要優(yōu)先考慮獲得評估等級較高的社區(qū)社會組織，但評估工作專業(yè)性較強，涉及面較廣，制定科學合理的評估體系是做好評估工作的前提，所以，應積極探索建立一套科學的社區(qū)社會組織績效評估指標體系，并通過試點不斷加以完善，從而全面推開社區(qū)社會組織評估工作。

（四）項目牽引、購買服務，解決社區(qū)社會組織發(fā)展的資金瓶頸

近幾年，大連市各區(qū)政府都加大了對社區(qū)社會組織發(fā)展的資金支持力度，例如，“大連甘井子區(qū)政府依托社區(qū)社會組織為民辦實事，先后投入400多萬元，建成養(yǎng)老服務中心、社區(qū)公共服務社、愛心超市、老年公寓、幸福老年之家200多個，健全了社區(qū)基本公共服務網(wǎng)絡；西崗區(qū)率先出臺資金扶持政策，每年劃撥專項扶持資金50萬元?！盵4]但對于社區(qū)社會組織而言，項目管理是推動其發(fā)展的最好方式?！八^項目管理,主要是指導社區(qū)社會組織，以社區(qū)居民的需求為服務項目，并按照一定的標準開展服務，政府部門則通過契約管理等方式，在對服務情況進行科學評估后，對從事服務的社會組織予以獎勵或補助?！盵8]政府和社區(qū)社會組織通過發(fā)現(xiàn)需求、評審立項、尋找資源、解決問題、項目評估、意見反饋這一完整的流程，實現(xiàn)項目從群眾需求中來，再回到群眾的滿意中去。在這一過程中，政府積極引導社區(qū)社會組織參與公益招投標，承接政府項目，對項目的“申請”、“初評”、“實施”、“終評”等一系列流程進行專項指導，從而引導并規(guī)范社區(qū)社會組織的發(fā)展；社區(qū)社會組織通過公益項目的競標，與政府良性互動并建立信任關系。所以，未來大連市社區(qū)社會組織的發(fā)展應要逐步推行項目化管理方式，引入競爭與考核機制，并加大政府購買力度。此外，政府還應給予社區(qū)社會組織減免稅收、減免水電費、房屋租賃補貼等優(yōu)惠政策，讓社區(qū)社會組織明確自己得到補貼的數(shù)額，改善社區(qū)社會組織的硬件條件。

（五）搭建平臺，整合資源，實現(xiàn)社區(qū)社會組織持續(xù)發(fā)展

由于大連市社區(qū)社會組織發(fā)展得“小”和“散”，良莠不齊，不平衡，所以要把社區(qū)社會組織有機聯(lián)系起來，搭建聯(lián)動平臺和成立孵化基地。大連市可以學習上海，早在2002年“上海市普陀區(qū)長壽路街道就創(chuàng)建了全國第一家社區(qū)民間組織服務中心，實施民間組織的樞紐式管理”，[9]上海還通過市民中心、民間組織服務中心和街道社會組織聯(lián)合會等政府與民間組織合作的新型工作平臺，實現(xiàn)了政府與民間組織的良好溝通。大連不僅要通過推動服務民間組織的社會組織的發(fā)展建立網(wǎng)格化樞紐式管理，還應廣泛建立社區(qū)社會組織的孵化基地。2011年12月，“‘大連灣街道社會組織服務中心’在大連灣街道掛牌成立，一年以來，根據(jù)群眾需求已孵化出紅白理事會、文化演藝協(xié)會、書畫攝影協(xié)會等10個具有居民自我管理、自我服務的社區(qū)社會組織?！盵10]于2012年4月開始運營使用的大連西崗區(qū)365市民大樓三樓是社會組織管理服務平臺，“設置了項目設計、孵化器、助推器等功能區(qū)”，[11]還建立了“大連公益人”QQ群，通過網(wǎng)絡加強聯(lián)系，交流經(jīng)驗，開展工作。2012年8月，中山區(qū)啟動社會組織服務進社區(qū)活動，“565家社會組織與8個街道的51個社區(qū)分別進行服務項目對接”。[12]下一步，在具備條件的情況下應推廣這些模式，廣泛搭建為社區(qū)社會組織服務的溝通平臺。

此外，社區(qū)社會組織的發(fā)展要集合各方資源，包括行政資源和社會資源，不僅要把社區(qū)社會組織建設納入到社區(qū)建設評價體系中，更要動員社會資源，大連市早在2010年就成立了全國首只新社會組織幫助基金，大連市還可以借鑒寧波北侖區(qū)建立企業(yè)定向捐贈稅收優(yōu)惠制度，“即以區(qū)民政局捐助中心為中介和平臺，引導企業(yè)定向捐贈公益性社區(qū)社會組織，區(qū)民政局出具捐贈發(fā)票并負責將捐贈款足額轉給定向的社區(qū)社會組織”，[13]這樣不僅提升了企業(yè)的形象，改善了企業(yè)和居民的關系，也為社區(qū)社會組織發(fā)展廣納資金。此外，還可以建立福利彩票公益金項目資助制度，每年從福彩公益金中拿出一定數(shù)額，使對公益慈善類社區(qū)社會組織的資助轉入到正?；⒄?guī)化的軌道，從而加快社區(qū)社會組織的發(fā)展。

（六）提升待遇、培訓學習，為社區(qū)社會組織發(fā)展提供人才保證

人才匱乏也是社區(qū)社會組織發(fā)展的重要瓶頸，市區(qū)政府都非常關注社會組織發(fā)展中人才吸引和培養(yǎng)問題。例如，大連市民政局正著手明確社區(qū)工作者身份和職責，妥善解決社區(qū)干部失業(yè)保險、工傷保險、生育保險、采暖費和住房公積金等社會保障待遇的問題，社區(qū)工作者待遇的改善為社區(qū)建設的全面推進提供了智力支持。此外，大連市政府應要盡早出臺社區(qū)社會組織服務機構員工就業(yè)、社會保障等方面的政策和法規(guī)，完善社會組織稅收及從業(yè)人員的人事、工資、福利、職稱、醫(yī)療、養(yǎng)老等社會保障措施，增強社會組織，特別是社區(qū)社會組織對優(yōu)秀人才的吸引力，提高社會組織的發(fā)展能力。

針對社區(qū)社會組織發(fā)展不規(guī)范，大連市也積極開展了多次培訓，例如，大連市民政局于2011年5月舉辦了兩期全市社會團體負責人培訓班，于2012年8月又舉辦了兩期全市社會團體財務人員業(yè)務培訓班，但這些培訓基本都是針對市級社會團體或民辦非企業(yè)單位開展，絕大多數(shù)的社區(qū)社會組織沒有參與培訓的機會。今后，可以通過網(wǎng)絡教學、黨校教師下基層、社會組織服務中心組織學習等形式，并在有條件的情況下輔以外出學習考察和觀摩交流等多種培訓方式，開展專項培訓，使基本的社會組織相關理論和法規(guī)政策普及開來，從而實現(xiàn)社區(qū)社會組織培訓工作的常態(tài)化、制度化。

（七）宣傳教育、典型引路，提高社區(qū)社會組織的參與度和認可度

歸根結底，社區(qū)社會組織的發(fā)展還要依靠其主體——廣大市民的積極參與和響應，而對社會組織的參與程度和參與質(zhì)量直接反映著市民的公共素養(yǎng)，展示著這個城市公民社會的發(fā)育水平。市民的公共意識和公共精神不僅僅體現(xiàn)于對社會重大事件的運動式、突擊式參與，更多的是一種習慣的養(yǎng)成，應成為生活的常態(tài)，這就需要城市文化的引領和支持。例如，“杭州市根據(jù)每個月重要節(jié)慶日的思想文化主題，確定民生、禮儀、誠信、感恩等12個主題關鍵詞，開展‘我們的價值觀’每月主題實踐活動，通過這些活動，不僅在全社會形成積極向上的精神追求，更重要的是培養(yǎng)了市民對城市的榮譽感、責任感、認同感和歸屬感。”[14]通過培養(yǎng)市民對公共事務的參與意識，才能為市民廣泛參與到社區(qū)社會組織的活動中提供精神動力和支持。此外，政府應加大對社區(qū)社會組織的宣傳力度，增進市民對這類組織的關注和了解，2010年，“西崗區(qū)對本區(qū)的10個社區(qū)社會組織頒發(fā)了“十佳”社區(qū)社會組織榮譽稱號，對100家社區(qū)社會組織進行了表彰”，[15]擴大了先進社區(qū)社會組織的示范效應。今后，對于發(fā)展較好的社區(qū)社會組織，政府應通過新聞媒體進行積極的報道和宣傳，給予相應的獎勵，并在一些具體政策上予以傾斜照顧。

（八）完善內(nèi)部治理，加強社區(qū)社會組織自身建設

社區(qū)社會組織的成長不僅要依靠政府政策和資金的支持，還要依靠自身服務能力的不斷提高和社會機制的不斷完善。針對目前大連市社區(qū)社會組織廣泛存在的機構不健全、治理不完善、行為不規(guī)范、公信力不高等問題，社區(qū)社會組織自身要調(diào)整組織結構、落實管理制度，實現(xiàn)自我約束、自我管理，從而提高自治能力。例如，社區(qū)社會組織要設立員工大會并完善員工大會召集管理制度；建立理事會制度，理事會成員由社會人士擔任，必要的時候還可以建立監(jiān)事會制度；按章程規(guī)定的程序選舉產(chǎn)生領導班子并履行職責；按規(guī)定建立黨組織；設立組織章程等。

總之，社區(qū)社會組織作為社會自治的共同體，它的發(fā)展是一項長期艱巨的工程，需要大連市政府和民間社會的積極配合，特別是市區(qū)政府要切實轉變觀念，增強責任意識，加大工作力度，積極探索，開拓創(chuàng)新，扎實工作，推進社區(qū)社會組織健康有序的發(fā)展，從而最終實現(xiàn)大連市的“十二五規(guī)劃”目標，建成“幸福大連”。

[1]廣東省中山市民政局.社區(qū)社會組織:社區(qū)建設一支不可缺少的力量[N].中國社會報，2011-10-31.

[2]鄧正來、亞歷山大主編.國家與市民社會[M].北京：中央編譯出版社，1999.

[3]讓社區(qū)社會組織成為社會建設的抓手[N].中國社會報，2011-01-13.

[4]站在新高度實現(xiàn)新突破加快我市社區(qū)社會組織創(chuàng)新發(fā)展[EB/OL].http://www.dlshzz.org.cn/?ac=news&typeid=8&nid=341，2011-03-10.

[5]7325個“細胞”激發(fā)社會生命體活力[N].大連日報，2012-10-22.

[6]大連7325個社會組織成社會“穩(wěn)壓器”[N].遼寧日報，2012-10-05.

[7]甘區(qū)400萬元“特供”社區(qū)社會組織建設[N].大連日報，2011-10-15.

[8]高紅.社區(qū)社會組織參與社會建設的模式創(chuàng)新與制度保障[J].社會科學，2011，（6）.

[9]周紅云.政府與公民社會的伙伴關系——上海普陀區(qū)社區(qū)社會組織管理體制改革“長壽模式”案例分析[J].社團管理研究，2010，（8）.

[10]大連市首個社會組織示范孵化基地落戶大連灣[EB/OL].http://politics.people.com.cn/GB/n/2012/0826/c14562-18835085.html，2012-09-17.

[11]大連西崗區(qū)365市民大樓24小時便民365天不休[N].半島晨報，2012-04-20.

[12]中山區(qū)啟動社會組織服務進社區(qū)活動[N].大連日報，2012-08-08.

[13]周紅云.社會管理創(chuàng)新視角下的社會組織發(fā)展——寧波北侖區(qū)社區(qū)社會組織發(fā)展的案例研究[J].中共寧波市委黨校學報，2011，（6）.

[14]從弘揚核心價值觀看科學發(fā)展[N].甘孜日報，2012-07-05.

[15]西崗區(qū)表彰百家社區(qū)社會組織[N].大連日報，2010-12-24.