□ 劉俊杰

作者：中央黨校社會制度比較教研室主任、教授、博士生導師

中國共產(chǎn)黨十八屆三中全會最大的亮點是提出了國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的改革目標。從全面深化改革的總體布局看，經(jīng)濟體制改革作為全面深化改革的總牽引，核心是處理好政府與市場的關系。無論是實現(xiàn)全面建成小康社會的目標，還是實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展方式的轉型，遏制和解決特權腐敗，都涉及到過去政府干預市場過度導致一系列市場化扭曲的問題。而如何處理好政府與市場的關系，關鍵在如何進一步劃分好政府權力的邊界問題。

一、政府權力的邊界要科學劃分

我國正處于社會主義初級階段，后發(fā)國家現(xiàn)代化的突出特征是政府權力在經(jīng)濟社會發(fā)展中處于主導地位，用國家的力量推動現(xiàn)代化的進程。因此，權力和市場在配置資源中如何界定？邊界如何更好劃分？政府如何更好發(fā)揮服務作用？一直是改革開放以來，對社會主義市場經(jīng)濟性質和地位再認識的問題。

回顧中國社會主義市場經(jīng)濟改革取得的巨大成就，從1979到2012年的34年間,GDP年均增長9.8%,創(chuàng)造了人類經(jīng)濟發(fā)展史上的一個奇跡。2010年中國經(jīng)濟總量超過日本成為世界第二大經(jīng)濟體;根據(jù)世界銀行數(shù)據(jù),2011年我國經(jīng)濟總量達到7.3萬億美元,占世界經(jīng)濟總量的比重已經(jīng)超過10%,人均達到5440美元。進入了中等收入國家行列,成功實現(xiàn)了由低收入國家向中等收入國家的轉變，其根本原因是我們黨堅持了社會主義市場經(jīng)濟的改革方向，正確處理了政府和市場的關系，發(fā)揮了市場配置資源的基礎作用。在取得巨大成就和發(fā)展的基礎上，中國的發(fā)展也面臨著一些新的矛盾、新的問題。如發(fā)展中不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)問題依然突出；科技創(chuàng)新能力不足、產(chǎn)業(yè)結構不合理；發(fā)展方式依然粗放；城鄉(xiāng)、居民收入差距拉大；部分群眾生活困難；一些領域消極腐敗易發(fā)多發(fā)；形式主義、官僚主義、享樂主義和奢靡之風問題突出等等。出現(xiàn)這些新問題原因之一就是政府對市場干預過多，政府權力缺少制約和制衡，政府和市場的邊界劃分不清。

《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）提出了全面深化改革堅持社會主義市場經(jīng)濟的方向，核心是處理好市場與政府的關系，解決政府越位和不到位的問題，全面深化改革的任務之一就要對政府限權、分權、制權，政府職能轉變的目的是為社會主義的根本任務服務。

12月3日，中央政治局圍繞歷史唯物主義舉行第11次學習，習近平總書記指出，社會主義根本任務是解放和發(fā)展社會生產(chǎn)力，推動實現(xiàn)物的不斷豐富和人的全面發(fā)展的統(tǒng)一。習近平總書記的講話，是對改革開放以來中國特色社會主義經(jīng)驗教訓的深刻總結，是對中國特色社會主義本質的深刻總結；對全面深化改革和完善中國特色社會主義制度指明了方向。習近平總書記在講話中不僅指出全面深化改革的方向，還指出了提出全面深化改革的依據(jù)。習近平總書記指出：社會存在決定社會意識。我們黨現(xiàn)階段提出和實施的理論和路線方針政策，之所以正確，就是因為它們都是以我國現(xiàn)時代的社會存在為基礎的。黨的十八屆三中全會對我國全面深化改革作出了總體部署，是從我國現(xiàn)在的社會存在出發(fā)的，即從我國現(xiàn)在的社會物質條件的總和出發(fā)的，也就是從我國基本國情和發(fā)展要求出發(fā)的。政府和市場邊界的劃分，要從中國的現(xiàn)狀出發(fā)，從政府不能完全適應市場的需要出發(fā)，科學認識二者的關系。

我們黨搞社會主義市場經(jīng)濟，對政府權力的性質、職能和邊界要不斷深化認識。早在1890年恩格斯給康·施米特信中就曾指出：政治權力對經(jīng)濟發(fā)展的反作用，可導致一個國家社會發(fā)展的不同演進道路。一個是國家權力沿著經(jīng)濟發(fā)展方向作用，就會促進社會正常進步；一個是沿著經(jīng)濟發(fā)展相反方向作用，就會造成社會發(fā)展停滯或后退；總之，政治權力不能合理運用，“政治權力能給經(jīng)濟發(fā)展造成巨大的損害”［1］。

中國是世界上農(nóng)業(yè)文明最發(fā)達的國家，也是中央集權最完備和發(fā)達的國家，正是皇權和中央集權的至上性，中國在世界歷史上曾出現(xiàn)過幾次盛世，但當1640年英國工業(yè)革命發(fā)生后，當法國資產(chǎn)階級大革命和美國獨立戰(zhàn)爭后，中國在國家權力結構轉型中落后于西方，專制權力結構是導致中國封建社會長期停滯的根本原因之一；從百年跨度來衡量，中國歷史上的封建王朝從建立、發(fā)展到鼎盛，直到出現(xiàn)社會危機，爆發(fā)動亂，崩潰，每隔兩三百年就有規(guī)律出現(xiàn)一次。舊的王朝滅了，新的王朝又起，呈現(xiàn)周期性。為什么是這樣呢？在中國封建社會的權力結構中，缺少一個制衡王朝權力腐敗墮落的系統(tǒng)。

我們看看歐洲的發(fā)展就可以得到啟示：在歐洲資本主義的起源和發(fā)展中，其先進的資產(chǎn)階級思想家認識到，工業(yè)文明的確立和充分發(fā)展僅僅依靠市場經(jīng)濟和新教倫理不行，僅僅依靠科學發(fā)明和技術的廣泛運用也不夠，文明的轉型和經(jīng)濟的發(fā)展還需要政治推動和保護。如何防止封建勢力的復辟和對新型文明的扼殺和阻礙是新興資產(chǎn)階級要考慮的。英國的現(xiàn)代化要靠英國女王監(jiān)護，同時又要限制國王的權力。因此，洛克、孟德斯鳩等思想家發(fā)明了權力制衡理論。權力制衡、保護產(chǎn)權、科學方法、司法獨立、市場經(jīng)濟、技術發(fā)明和便利的交通通訊，使資產(chǎn)階級創(chuàng)造了人類歷史上生產(chǎn)力飛躍發(fā)展的奇跡。

1949年中華人民共和國建立，中國迎來了新生的社會主義政權，中國共產(chǎn)黨帶領中國各族人民開始了中華民族偉大復興之路。但是，如何結合中國的國情，運用馬克思主義的國家學說指導中國的國家治理現(xiàn)代化，正確處理好政府與市場的關系，在資源配置中讓市場起決定作用，讓政府更好服務市場，在經(jīng)濟文化落后國家是沒有現(xiàn)成答案的。

二、國家權力的本質規(guī)定了政府權力的邊界

我國是社會主義法治國家，是人民當家作主的國家，國家權力與資產(chǎn)階級國家具有本質的區(qū)別。國家的權力是人民賦予的，權為民所賦，為人民所用，權為民所制，這是我國國家權力的本質要求。

從1978年以來，我們黨廢除了領導終身制，堅持和完善中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作的政治協(xié)商制度、全國人民代表大會制度、民族區(qū)域自治制度等等，不斷進行分權和黨和國領導體制改革，健全民主集中制制度，不斷完善用制度管權已形成了初步機制。但是，權力高度集中、黨政不分、政企不分的體制弊端并沒有徹底解決，也就是說，傳統(tǒng)的過度集權的制度安排和自上而下的過分集權的權力結構并沒有實現(xiàn)完全轉變，政治體制改革的任務并沒有完成，政治制度不適應經(jīng)濟體制和市場經(jīng)濟制度發(fā)展的障礙還大量存在。鄧小平指出的權力過于集中的總病根并沒有拔掉。因此，用制度管理黨和國家的關鍵是管好權，從頂層設計角度進行權力再調(diào)整再分配，從而解決制度集權的總病根。

權力是人格化、階級化的象征。早期社會隨著生產(chǎn)力的發(fā)展，社會有了分工，社會的勞動產(chǎn)品有了剩余，私有制和階級產(chǎn)生了。權力關系發(fā)生了變化，在階級社會，權力不僅是一種社會關系，而且是一種階級關系，利益關系，因為權力代表著產(chǎn)品的分配。權力是人來支配的，顯然，權力開始人格化，顯示人和階級的屬性。權力的人格化，就是將行使權力人的性格、品德、特點、能力和創(chuàng)造性融入權力運行過程中；權力的階級屬性，就是代表經(jīng)濟上強大，政治上占統(tǒng)治地位的階級的利益，反映的形式，有直接的，有間接的，有明顯的，有隱蔽的。因此，權力不是掌握權力個人的，不能假公濟私。

權力還是一種制度化的力量?！霸?jīng)有過不需要國家，而且根本不知道國家和國家權力為何物的社會”。［2］這說明，權力是歷史現(xiàn)象，是歷史范疇，權力不是永恒存在的。權力是利益和利益沖突的產(chǎn)物，權力是一種有組織的強制力量，權力也是一種制度化的力量，以一定的制度的規(guī)范和程序作為自己的合法性基礎。權力與國家和國家制度緊密相連，因此，權力對社會的發(fā)展具有巨大的管理和運行力量。

權力具有雙重屬性，在看到權力的力量的同時，也要看到權力的相反方面，即權力的腐蝕性。正如阿克頓勛爵指出的：“在所有使人類腐化墮落和道德敗壞的因素中，權力是出現(xiàn)頻率最多和最活躍的因素?！保?］從人類社會發(fā)展來看，人類創(chuàng)造的全部公共資源均會由國家公共權力來管理和分配。公共資源是一種稀缺資源，誰取得國家公共資源的管理權和分配權，誰就具有把公權轉化為私權的機會和可能。因此，國家權力如何為公共利益所用，防止國家權力的濫用，一直是思想家們研究的對象。

國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，國家權力不僅要從制度上得到有效約束，從權力結構和組織設置上，必須得到有效的分權和制衡。國家權力約束還不夠，用權力約束權力，還需要權力制衡，才能保證權為民所用。權力分工與制衡思想最早是由亞里士多德提出的，他通過總結分析古羅馬的政治和歷史經(jīng)驗，看到公職權力一旦不加限制，被獨裁者占有，就有被濫用的可能。因此，他主張權力機關要分工，使其職能細化，并用相應的法律制度來配套，以此消除實踐中曾出現(xiàn)或將要出現(xiàn)的權力擴展和濫用現(xiàn)象。權力制衡的原理是資產(chǎn)階級政治家發(fā)明的政治文明成果。孟德斯鳩1748《論法的精神》一書中也認為，自由只存在于權力不被濫用的國家，但是擁有權力的人都容易濫用權力是一條恒古不變的經(jīng)驗?！坝袡嗔Φ娜藗兪褂脵嗔Γ恢钡接龅接薪缦薜牡胤讲艜葜埂！保?］那么，如何制約權力呢？孟德斯鳩認為，從事物性質來看，要想防止權力濫用，只能用權力來約束權力。

在中國特色社會主義制度條件下，權力不僅要通過中國共產(chǎn)黨代表大會和人民代表大會選舉產(chǎn)生，還要接受黨代會和人民代表大會的有效監(jiān)督和權力制衡，還要在憲政和法治的框架下，依據(jù)法律程序有效運行。權力決不能凌駕于授權人和法律之上，任何權力在制度面前決不能有例外；否則，就要研究制度設計的缺陷，尋找改革和完善制度的頂層設計。

三、市場的決定作用與政府職能轉變

市場在資源配置中決定性作用是牽引中國現(xiàn)存經(jīng)濟體制和市場體系的關鍵，也將決定政府職能的根本轉變。確立市場起決定作用將重新定位政府和市場的關系，解決在資源配置上是政府主導還市場主導，在經(jīng)濟發(fā)展方式轉型上，是以政府推動，還是以市場推動；在項目審批上，是權力尋租腐敗主導，還是公開公平依法審批主導的問題。

市場起決定作用，首先要解決產(chǎn)權明晰和保護產(chǎn)權問題?！稕Q定》指出，產(chǎn)權是所有制的核心，保護產(chǎn)權制度至關重要。在完善產(chǎn)權保護制度改革中，提出了公有制經(jīng)濟財產(chǎn)權與非公有制經(jīng)濟財產(chǎn)權同樣不可侵犯；國家保護各種所有制經(jīng)濟產(chǎn)權和合法權益，保證各種所有制經(jīng)濟依法平等使用生產(chǎn)要素、公開公平公正參與市場競爭，同等受到法律保護，這就解決了新的條件下財產(chǎn)權不平等待遇和財產(chǎn)權安全問題，有利于非公有制經(jīng)濟的健康發(fā)展；《決定》還提出積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟，這對公有制經(jīng)濟和非公有制經(jīng)濟的資本、技術、管理和市場的取長補短、共同發(fā)展；對打破國有企業(yè)的壟斷地位，平等走向市場，進一步發(fā)展民營經(jīng)濟、拉動內(nèi)需，對建設統(tǒng)一開放、競爭有序的現(xiàn)代市場體系具有積極意義；市場起決定作用在解決城鄉(xiāng)二元結構、農(nóng)村集體用地的流轉，賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權利；推動城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置都做出了制度安排，為了市場起決定作用，對現(xiàn)有的財稅制度，也進行了預算管理制度改革。

市場起決定性作用，政府職能轉變是關鍵，要解決政府干預過多，監(jiān)管和服務不到位的問題；《決定》指出，科學的宏觀調(diào)控，有效的政府治理是發(fā)揮社會主義市場經(jīng)濟體制優(yōu)勢的內(nèi)在要求。行政體制改革要增強政府公信力和執(zhí)行力，建設法治政府和服務性政府。行政體制改革在項目審批上，今后除關系國家安全和生態(tài)安全，一律由企業(yè)依法依規(guī)自主決策，政府不再審批；在考核評價體系上，糾正單純以經(jīng)濟增長速度評定政績的偏向等等。

在市場還是政府配置資源問題上，要劃清公共資源和市場資源的界限，市場資源一定要由市場價格決定；公共資源是一種稀缺資源，其管理權和分配權，要科學安排，國家公權必須得到制衡，否則，公權轉化為私權，國家權力的濫用和貪腐是不可避免的。

市場起決定作用，一定是建立在法治社會，建立在一個公正高效權威的司法獨立的國家?！稕Q定》為維護憲法法律權威，對推進我國司法獨立制度進行了改革。這次改革司法管理體制，提出了推動省級以下法院、檢察院人財物統(tǒng)一管理，探索建立與行政區(qū)劃適當分離的司法管轄制度，保證國家法律的統(tǒng)一正確實施。這是中國司法獨立制度改革的一大進步。

我國第一部憲法就充分肯定了司法獨立原則。人民法院獨立進行審判，只服從法律。人民法院依照法律規(guī)定獨立行使審判權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉。實踐中，中國共產(chǎn)黨必須對司法領導，但是這個領導應主要是制定司法工作的方針路線，推薦司法干部，保證司法公正和獨立，而不干預司法案件和司法程序。推進司法獨立制度，既要從國情出發(fā)，也要遵循國際通行的司法獨立制度規(guī)則，借鑒世界司法獨立制度的基本經(jīng)驗。實際上，司法獨立制度的核心就是法官個人獨立。第一，法官身份獨立。只有當法官的身份獨立真正確立了，法官才能免除干擾，公正司法。第二，外部獨立，也稱法院集體獨立。是指法官所在的法院，集體獨立于法院系統(tǒng)外的任何機構和個人，法律確保法院正常運轉所必需具備的條件，免受行政機關等的干涉、限制或控制。第三，內(nèi)部獨立，也即法官在法院系統(tǒng)內(nèi)部的獨立。指的是法官履行審判職能時獨立于其同事或上級法院的法官。法官獨立所面臨的威脅不僅可能來自法院系統(tǒng)外部，而且也可能來自法院系統(tǒng)內(nèi)部。如果法官在法院系統(tǒng)內(nèi)部不能擁有獨立自主的審判權，那么，法官獨立同樣不能實現(xiàn)。這次我國的司法制度改革，就是借鑒了世界發(fā)達國家司法獨立制度的經(jīng)驗，又從我國實際出發(fā)做出的制度安排。

為了強化權力運行制約和監(jiān)督體系，完善黨和國家領導體制，把權力關進制度的籠子里，《決定》對黨的紀律檢查工作領導體制也提出了改革，《決定》提出要推動黨的紀律檢查工作雙重領導體制，強化上級紀委對下級紀委的領導，查辦腐敗案件以上級紀委領導為主，線索處置和案件查辦在向同級黨委匯報的同時，必須向上級紀委匯報。這項改革，對中央以下的黨委一把手的權力監(jiān)督具有重要意義。

[1]馬克思恩格斯選集：第4卷[M].第483頁.

[2]馬克思恩格斯選集:第4卷[M].人民出版社1976年版，第174頁.

[3][英]阿克頓.自由與權力[M].商務印書館2001年版，第342頁.

[4]孟德斯鳩.論法的精神（上冊）[M].商務印書館1961年版，第154頁.