田冠軍，葛繼遠(yuǎn)

(重慶理工大學(xué)財(cái)會研究與開發(fā)中心，重慶 400054)

一、引言

從古代加強(qiáng)君主中央集權(quán)和財(cái)權(quán)的需要，到現(xiàn)在服務(wù)于人民利益的宏觀調(diào)控的需要，在這種利益的沖突與博弈過程中，政府審計(jì)體制不斷完善和發(fā)展。然而在關(guān)系國家經(jīng)濟(jì)安全的重要領(lǐng)域如金融領(lǐng)域、國有及國有控股企業(yè)和政府財(cái)政收支領(lǐng)域的問題卻層出不窮。每年的全國兩會上，我們總能聽到關(guān)于政治體制改革的呼聲，國家領(lǐng)導(dǎo)人也多次提到?jīng)]有政治體制改革就沒有經(jīng)濟(jì)體制改革的成功，改革之路勢在必行，雖然改革的過程會受到既得利益集團(tuán)的阻撓。

在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的同時(shí)，政府審計(jì)體制與我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平出現(xiàn)了脫節(jié)，現(xiàn)有的政府審計(jì)體制，對于一切國家經(jīng)濟(jì)損失事前都無法起到預(yù)警作用，事中無法起到良好的控制作用，事后也無法避免類似問題的重復(fù)發(fā)生，政府審計(jì)對國家經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的“免疫系統(tǒng)”功能嚴(yán)重弱化。每年的審計(jì)報(bào)告所反映的“老問題”說明了我國現(xiàn)有的審計(jì)監(jiān)督只是一種形式，審計(jì)機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性和權(quán)威性得不到體現(xiàn)，改革我國現(xiàn)有的政府審計(jì)體制也成了國民的共識。

政府審計(jì)應(yīng)在國家宏觀經(jīng)濟(jì)政策的制定與實(shí)施、國家重點(diǎn)行業(yè)的運(yùn)行、國家金融安全、國家可持續(xù)發(fā)展等方面發(fā)揮監(jiān)督、預(yù)警和服務(wù)作用［1］。我國政府審計(jì)體制產(chǎn)生之初是符合我國政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的，經(jīng)過幾十年的發(fā)展之后，已遠(yuǎn)不能滿足當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，尤其是國際金融危機(jī)后，其維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)安全的功能在弱化。目前我國國家審計(jì)機(jī)關(guān)所處的地位、日常工作狀態(tài)以及所可能達(dá)到的審計(jì)質(zhì)量在總體上都落后于立法型審計(jì)體制。立法型審計(jì)模式是最理想的，也是目前國際上通行做法，不管是改良還是完善我國政府審計(jì)體制，都是治標(biāo)不治本，不切合我國的實(shí)際情況。因此，與現(xiàn)行審計(jì)體制相比，立法型審計(jì)體制應(yīng)是一種更優(yōu)的現(xiàn)實(shí)選擇，改進(jìn)現(xiàn)行審計(jì)體制，將目前的人民代表大會制度與政府審計(jì)相結(jié)合，組成類似于美國的審計(jì)總署，可能會取得更好的審計(jì)成效［2－3］?！皩徲?jì)風(fēng)暴”所暴露出的問題絕大多數(shù)發(fā)生在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，但其根源卻可追溯到政治領(lǐng)域，大都帶有鮮明的政治意義。審計(jì)體制來自于憲法規(guī)定，本身就是“國家政體的重要組成部分”，審計(jì)體制的任何改革都與我國憲法和政治體制相聯(lián)系［4］。因此改革我國政府審計(jì)體制，首要問題是完善或修改相關(guān)法律條文。

通過審計(jì)署每年的審計(jì)結(jié)果公告，我們發(fā)現(xiàn)僅僅是強(qiáng)化審計(jì)監(jiān)督力度，只是治標(biāo)不治本，相同或類似的問題始終無法避免再次發(fā)生。通過世界各國政府審計(jì)體制的改革與實(shí)踐，我們發(fā)現(xiàn)立法型審計(jì)體制是當(dāng)前世界各國的共同選擇，與我國的行政型審計(jì)體制相比有很大的優(yōu)越性。因此，筆者認(rèn)為當(dāng)前有必要通過立法的形式改革我國政府審計(jì)體制，使我國政府審計(jì)體制由行政型審計(jì)體制向立法型審計(jì)體制轉(zhuǎn)變，以更好的維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)安全。由于目前理論界在國家經(jīng)濟(jì)安全視角下對政府審計(jì)體制改革的相關(guān)研究甚少，因此本文將站在國家經(jīng)濟(jì)安全的視角下研究政府審計(jì)體制改革，以彌補(bǔ)理論界在該方面的不足，并為我國政府審計(jì)體制改革提供參考。

二、政府審計(jì)在維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)安全中的主要任務(wù)、揭示的問題和面臨的挑戰(zhàn)

(一)政府審計(jì)在維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)安全中的主要任務(wù)

審計(jì)產(chǎn)生于國家治理的需要，國家治理的目標(biāo)也決定了審計(jì)的方向［5］。我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展正處于重要的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型期，政府審計(jì)機(jī)構(gòu)當(dāng)前也承擔(dān)了重要的任務(wù)，那就是如何確保財(cái)政資金有效地用于我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)，并造福于百姓。2009年溫家寶總理就已經(jīng)提到:財(cái)政資金運(yùn)用到哪里，審計(jì)就跟到哪里。政府審計(jì)機(jī)構(gòu)要對政府部門、與政府部門發(fā)生財(cái)政資金往來的單位、國有及國有控股企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)等關(guān)系國家經(jīng)濟(jì)安全的重要領(lǐng)域進(jìn)行監(jiān)督，防止腐敗的產(chǎn)生，避免國家財(cái)產(chǎn)損失，以維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)安全和社會健康、穩(wěn)定、有序的運(yùn)行。

(二)審計(jì)國家經(jīng)濟(jì)安全領(lǐng)域時(shí)所揭示的問題

首先是對政府財(cái)政收支領(lǐng)域揭示的問題。截止2012年10月底，審計(jì)署查出的50個(gè)中央部門及其所屬單位違反財(cái)經(jīng)制度問題金額102.81億元。審計(jì)署對2011年50個(gè)中央部門及其所屬單位財(cái)政資金使用情況進(jìn)行審查，結(jié)果顯示49個(gè)部門存在問題，相關(guān)部門單位和地區(qū)違規(guī)挪用和滯留資金約143億元?？梢?，政府部門及其所屬單位每年都會出現(xiàn)相同或相似的違規(guī)使用財(cái)政資金情況，而且金額較大。

其次是對國有及國有控股企業(yè)領(lǐng)域揭示的問題。審計(jì)署發(fā)布的2012年第10號和第11號審計(jì)結(jié)果公告顯示:中石油與中石化在2010年年度財(cái)務(wù)收支中少計(jì)利潤合計(jì)金額為27.5億元;審計(jì)署發(fā)布的2011年第15號審計(jì)結(jié)果公告顯示:中國鋁業(yè)公司2008年年度財(cái)務(wù)收支中未經(jīng)國家核準(zhǔn)或未通過國家環(huán)保驗(yàn)收進(jìn)行自建和收購的項(xiàng)目累計(jì)投資金額92.81億元。我們通過審計(jì)署發(fā)布的審計(jì)結(jié)果公告發(fā)現(xiàn):大部分央企存在投資決策不規(guī)范，資金使用不規(guī)范，違規(guī)發(fā)放職工薪酬等現(xiàn)象。這些國有資產(chǎn)嚴(yán)重流失的違法違規(guī)現(xiàn)象令人觸目驚心。

最后是對金融機(jī)構(gòu)領(lǐng)域揭示的問題。從審計(jì)署對8家商業(yè)銀行2011年度新增貸款投放審計(jì)情況來看，存在違規(guī)貸款金額300億元。2010年通過審計(jì)署跟蹤審計(jì)工商銀行等5家商業(yè)銀行新發(fā)放3 472億元貸款中，發(fā)現(xiàn)違規(guī)貸款金額580億元。

(三)現(xiàn)有政府審計(jì)體制應(yīng)對國家經(jīng)濟(jì)安全領(lǐng)域問題時(shí)所面臨的挑戰(zhàn)

一方面，通過審計(jì)署對關(guān)系國家經(jīng)濟(jì)安全的領(lǐng)域所存在問題的揭示，我們發(fā)現(xiàn)政府審計(jì)體制在維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)安全中有著不可替代的作用，其作用主要在于能夠揭示問題。

另一方面，我們發(fā)現(xiàn)現(xiàn)有的政府審計(jì)體制面臨著一個(gè)重要的挑戰(zhàn):對于這些問題的發(fā)生現(xiàn)有政府審計(jì)體制事前無法起到預(yù)警作用，事后也無法避免此類問題重復(fù)發(fā)生?，F(xiàn)有政府審計(jì)體制能起到的作用僅僅是將問題揭示出來，并責(zé)令相關(guān)部門整改。這些領(lǐng)域年年出現(xiàn)相同或相似的問題并且無法得到根治，每年我國審計(jì)機(jī)構(gòu)從發(fā)現(xiàn)問題到整治問題始終遵循著這樣一個(gè)程序:“審計(jì)－發(fā)現(xiàn)問題－整改－審計(jì)－發(fā)現(xiàn)相同問題－再整改”。這也讓更多的人對我國現(xiàn)有的政府審計(jì)體制逐漸失去信心，激起了包括最高領(lǐng)導(dǎo)層在內(nèi)的廣大人民群眾對我國現(xiàn)有政府審計(jì)體制改革的強(qiáng)烈呼聲。

三、改革政府審計(jì)體制的原因及阻力

(一)改革政府審計(jì)體制的原因

從哲學(xué)的角度看，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑的產(chǎn)生和變化發(fā)展方向，上層建筑對經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)具有反作用，當(dāng)上層建筑的發(fā)展滯后于或不能適應(yīng)快速發(fā)展的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)時(shí)，就會阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展，國家經(jīng)濟(jì)安全就得不到保障。政府審計(jì)體制屬于上層建筑，上層建筑的完善，也是我國社會主義制度的自我完善。由于我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平達(dá)到了新的高度，需要一個(gè)獨(dú)立性更強(qiáng)、權(quán)威性更高的政府審計(jì)體制來維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)安全，迫使我國政治體制進(jìn)行改革和完善，因此改革我國政府審計(jì)體制具有必然性。

從現(xiàn)實(shí)情況看，審計(jì)署由國務(wù)院直接領(lǐng)導(dǎo)，同時(shí)國務(wù)院還領(lǐng)導(dǎo)其他各部委，自己審查自己，難以讓人信服，其獨(dú)立性被削弱。地方政府審計(jì)機(jī)關(guān)，接受雙重領(lǐng)導(dǎo)，導(dǎo)致責(zé)任不清，工作效率低下，獨(dú)立性及權(quán)威性都無法得到體現(xiàn)，這種體制會引起種種危害。如國家宏觀調(diào)控?zé)o法到位，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行達(dá)不到理想的效果;國企經(jīng)營效率低下，領(lǐng)導(dǎo)層腐敗，國有資產(chǎn)流失;政府官員腐敗等?？梢姡F(xiàn)有政府審計(jì)體制在效率上、獨(dú)立性以及權(quán)威性上，都存在很大的問題。如果仍然維持我國現(xiàn)有的政府審計(jì)體制模式，上述問題恐仍將反復(fù)出現(xiàn)并惡化。

(二)改革政府審計(jì)體制的阻力

第一，法律制度缺失。當(dāng)前，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快，往往是經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中出現(xiàn)問題后才進(jìn)行法律制度上的補(bǔ)救，無法事前避免此類問題發(fā)生，法律制度的制定趕不上經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度。因此我國許多關(guān)于改革的項(xiàng)目因?yàn)榉芍贫鹊娜笔Ф磺盎蛴巫哂诨疑貛А?/p>

第二，既得利益集團(tuán)的阻撓。由于新的改革會損害原有既得利益集團(tuán)的自身利益，會使既得利益集團(tuán)對未來感到不安，因此他們會千方百計(jì)的阻饒改革。

四、改革我國政府審計(jì)體制的思路

每年的兩會結(jié)束后，最能引起人們共鳴的莫過于“改革”二字。如何改革，怎樣推進(jìn)改革，這是擺在我們政府和人民面前的最大難題。政府要想適應(yīng)這個(gè)瞬息萬變的社會，就要適當(dāng)?shù)姆謾?quán)和放權(quán)，將權(quán)力劃分并下放到基層，對關(guān)鍵問題保留最終的決定權(quán)。實(shí)行靈活的管理方式，避免僵化的管理模式、審計(jì)模式，這樣才能適應(yīng)復(fù)雜多變的國內(nèi)外環(huán)境?，F(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)背景下改革我國政府審計(jì)體制具有可行性，本文提出以下改革思路。

(一)完善法律制度

政府審計(jì)體制的改革，首要問題是完善并修改我國法律制度。通過完善或修改與審計(jì)體制相關(guān)的《憲法》和《審計(jì)法》條文，為政府審計(jì)體制改革鋪平道路，如將審計(jì)人員的任免權(quán)以及經(jīng)費(fèi)來源等權(quán)利收歸人大直管，這樣才能保證我國審計(jì)機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性和權(quán)威性。也正是法律制度的缺失才使得審計(jì)機(jī)構(gòu)查出的許多問題，要么不了了之，要么處罰力度太輕，結(jié)果是類似問題在以后的審計(jì)監(jiān)督中再次出現(xiàn)。完善的法制是改革的前提，沒有健全的法制作保障，再好的民主或政治體制改革也可能引起暴亂。

此外，如果權(quán)力沒有界限，結(jié)果就是腐敗。正是由于相關(guān)部門的權(quán)力沒有邊界，才使得權(quán)力深入到了利益的邊緣，嚴(yán)重弱化了政府審計(jì)機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性和權(quán)威性。政府部門在過度干預(yù)經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，也醞釀了更多的腐敗案件，所以有必要限制我國政府部門的權(quán)利并轉(zhuǎn)變我國政府職能，將權(quán)力下放，從過多干預(yù)經(jīng)濟(jì)建設(shè)轉(zhuǎn)變到以經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)為主。因此必須完善法律制度，限制政府部門的權(quán)利，將這些無形的權(quán)利之手從政府部門中砍斷，切斷利益的鏈條。將影響政府審計(jì)機(jī)構(gòu)獨(dú)立性以及權(quán)威性的相關(guān)權(quán)利從國務(wù)院以及地方政府手中劃分出來，以強(qiáng)化政府審計(jì)機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性和權(quán)威性，這也是完善我國社會主義民主法治的必然要求。

(二)將審計(jì)署劃歸人大直接管理

我國審計(jì)署錄屬于國務(wù)院，其獨(dú)立性和權(quán)威性難以得到有效保證，將其劃歸人大直接管理能更好的保證其獨(dú)立性和權(quán)威性。目前我國政府審計(jì)機(jī)構(gòu)公布的審計(jì)結(jié)果難以完全取信于民，就如同我們相信會計(jì)師事務(wù)所對企業(yè)發(fā)布的審計(jì)報(bào)告勝于企業(yè)內(nèi)部編制并公布的審計(jì)報(bào)告一樣，外部監(jiān)督不會受到被審單位的制約，其獨(dú)立性強(qiáng)、權(quán)威性高。內(nèi)部監(jiān)督在獨(dú)立性和權(quán)威性方面無法取代外部監(jiān)督的地位。因此，首先要改革我國現(xiàn)行審計(jì)體制，將國家審計(jì)的政府所屬演變?yōu)槿舜笏鶎?，進(jìn)一步推進(jìn)人大與政府審計(jì)機(jī)構(gòu)的關(guān)系。人大是我國立法機(jī)關(guān)，立法機(jī)關(guān)推動政府審計(jì)發(fā)展與改革是世界各國現(xiàn)代國家審計(jì)發(fā)展的普遍規(guī)律［6］。通過研究英美等國的立法型審計(jì)模式我們能發(fā)現(xiàn)其在保證審計(jì)獨(dú)立性和權(quán)威性上的優(yōu)越性。實(shí)現(xiàn)我國政府審計(jì)體制由行政型模式轉(zhuǎn)變?yōu)榱⒎ㄐ湍Ｊ?，在理論上和?shí)踐上都具有可行性。這種改革思路在我國也得到了眾多研究人員的認(rèn)可。

(三)完善政府審計(jì)信息公開制度，提高審計(jì)人員綜合素質(zhì)

目前我國審計(jì)結(jié)果的披露比例僅在30%左右，而且多數(shù)只在國家審計(jì)署的官方網(wǎng)站公布［7］。財(cái)政資金的運(yùn)用缺乏透明度，社會監(jiān)督力度不足，難以讓納稅人了解到財(cái)政資金的來龍去脈。同時(shí)在面對資金龐大而又錯(cuò)綜復(fù)雜的審計(jì)項(xiàng)目時(shí)，我國政府審計(jì)機(jī)構(gòu)又顯得力不從心，審計(jì)經(jīng)費(fèi)開支受到制約，審計(jì)效率也更低。因此要從以下兩個(gè)方面提高政府審計(jì)公信力以及效率。

首先，實(shí)現(xiàn)政府審計(jì)信息化、網(wǎng)絡(luò)化和公開化。對于政府審計(jì)相關(guān)信息要通過網(wǎng)絡(luò)等渠道及時(shí)公開與共享，接受外部監(jiān)督，提高政府審計(jì)的透明度和工作效率。發(fā)揮第三方對政府審計(jì)效果的監(jiān)督，施行陽光化審計(jì)。將政府審計(jì)對象的一切收支數(shù)據(jù)納入到信息公開欄中，接受廣大人民群眾的監(jiān)督。

其次，從多領(lǐng)域選拔審計(jì)人才，并對政府審計(jì)機(jī)構(gòu)人員進(jìn)行定期培訓(xùn)與考核，加強(qiáng)對審計(jì)人員綜合素質(zhì)的培養(yǎng)以提高應(yīng)對復(fù)雜經(jīng)濟(jì)問題的綜合審計(jì)能力，在提高審計(jì)效率和效益的同時(shí)，最終也保護(hù)了納稅人的利益。

總之，所有的數(shù)據(jù)和結(jié)果，只有公開透明的公布與處理，才能讓人民徹底的監(jiān)督。伴隨政府審計(jì)的結(jié)果是嚴(yán)厲的懲罰，相關(guān)機(jī)構(gòu)要做到執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究。

五、結(jié)束語

我國政府審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)該站在服務(wù)于國家經(jīng)濟(jì)安全和社會長遠(yuǎn)發(fā)展的戰(zhàn)略高度，發(fā)揮其免疫系統(tǒng)功能，維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)安全。總之，無論是改革我國現(xiàn)有政府審計(jì)體制，還是強(qiáng)化我國政府審計(jì)監(jiān)督職能，政府審計(jì)都要更好地適應(yīng)我國現(xiàn)階段的政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，保護(hù)國家經(jīng)濟(jì)安全，實(shí)現(xiàn)有利于國家宏觀調(diào)控政策的實(shí)施和國民經(jīng)濟(jì)的健康、穩(wěn)定和持續(xù)發(fā)展這一目標(biāo)，從源頭上防止與國家經(jīng)濟(jì)損失有關(guān)事件的發(fā)生，最終成為服務(wù)于人民需要的政府審計(jì)。

［1］王素梅，李兆東，陳艷嬌.論政府審計(jì)與國家經(jīng)濟(jì)安全［J］.中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報(bào)，2009(1):95 －99.

［2］劉威，周愷.論臺灣審計(jì)法的本質(zhì)特征——兼評大陸審計(jì)法有關(guān)政府審計(jì)機(jī)關(guān)超然獨(dú)立規(guī)定的完善［J］.財(cái)貿(mào)研究，2005(5):112－117.

［3］項(xiàng)俊波.論我國審計(jì)體制的改革與重構(gòu)［J］.審計(jì)研究，2001(6):18 －23.

［4］楊肅昌.審計(jì)監(jiān)督的政治學(xué)思考［J］.審計(jì)與經(jīng)濟(jì)研究，2008(2):5－9.

［5］劉家義.劉家義審計(jì)長在2011年全國審計(jì)工作會議上的講話(摘要)［J］.工業(yè)審計(jì)與會計(jì)，2012(1):2－7.

［6］楊肅昌.試論人大與國家審計(jì)關(guān)系的發(fā)展與深化［J］.人大研究，2003(10):4 －8.

［7］孫夢，王冠男.我國政府審計(jì)體制改革的思路與建議探討［J］.財(cái)政監(jiān)督，2012(3):52－54.

(責(zé)任編輯 彭志強(qiáng))