陳娟麗

(西北政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)法學(xué)院，陜西西安 710122)

清潔發(fā)展機(jī)制(Clean Development Mechanism，簡(jiǎn)稱(chēng)CDM)是《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《公約》)下的《京都議定書(shū)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《議定書(shū)》)為全球溫室氣體減排設(shè)立的三個(gè)靈活減排機(jī)制之一，由發(fā)達(dá)國(guó)家締約方提供額外的資金和技術(shù)，在發(fā)展中國(guó)家締約方實(shí)施項(xiàng)目，獲得核證排減量(Certificated Emission Reductions，簡(jiǎn)稱(chēng)CERs)來(lái)抵減量化減排指標(biāo)的機(jī)制。截至2012年12月31日，全球CDM項(xiàng)目注冊(cè)數(shù)量已達(dá)5511個(gè)，CERs簽發(fā)量突破11.5億［1］。CDM項(xiàng)目已經(jīng)向發(fā)展中國(guó)家動(dòng)員了約2150億美元的投資，為發(fā)達(dá)國(guó)家節(jié)約了約36億美元減緩成本。CDM項(xiàng)目拉動(dòng)了清潔能源行業(yè)的發(fā)展，增加了造林再造林碳匯項(xiàng)目及碳捕獲和儲(chǔ)存項(xiàng)目，適用領(lǐng)域越來(lái)越廣。同時(shí)，開(kāi)展CDM項(xiàng)目的地區(qū)正在從亞太地區(qū)①擴(kuò)張到非洲地區(qū)，許多非洲國(guó)家對(duì)參與CDM項(xiàng)目的熱情高漲，2010年11月埃塞俄比亞完成首例碳交易項(xiàng)目［2］，肯尼亞啟動(dòng)了非洲首個(gè)農(nóng)業(yè)碳信用額項(xiàng)目［3］。

一、清潔發(fā)展機(jī)制在應(yīng)對(duì)氣候變化能力建設(shè)中地位的體現(xiàn)

根據(jù)《21世紀(jì)議程》，能力建設(shè)意味著發(fā)展一個(gè)國(guó)家在人員、科學(xué)、技術(shù)、組織、機(jī)構(gòu)和資源方面的能力?！堵?lián)合國(guó)氣候變化框架公約》和《京都議定書(shū)》下的能力建設(shè)指由發(fā)達(dá)國(guó)家提供資金和技術(shù)，以提高發(fā)展中國(guó)家適應(yīng)氣候變化和參與國(guó)際氣候變化保護(hù)合作的能力［4］。根據(jù)《IPCC第三次評(píng)估報(bào)告》的術(shù)語(yǔ)表，能力建設(shè)被定義為:“在氣候變化中，開(kāi)發(fā)發(fā)展中國(guó)家和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期國(guó)家的技術(shù)技能和機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)能力，使這些國(guó)家參與從各個(gè)層面的氣候變化適應(yīng)、減緩和研究并執(zhí)行京都機(jī)制等工作”［5］。在應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)際法律制度下，能力建設(shè)對(duì)于發(fā)展中國(guó)家來(lái)說(shuō)是履行公約義務(wù)的重要條件。

1999年《公約》第10/CP.5號(hào)決定②《發(fā)展中國(guó)家(非附件一國(guó)家)的能力建設(shè)》及其附件《發(fā)展中國(guó)家締約方能力建設(shè)需求一覽表》首次以具有法律效力的國(guó)際法律文件的形式明確列舉了能力建設(shè)需求的九大領(lǐng)域?！豆s》第2/CP.7號(hào)決定之附件《發(fā)展中國(guó)家能力建設(shè)框架》將“能力建設(shè)”的需求領(lǐng)域細(xì)化為包括了“清潔發(fā)展機(jī)制”、“執(zhí)行適應(yīng)性措施的能力建設(shè)”和“緩解辦法執(zhí)行情況的評(píng)估”在內(nèi)的15項(xiàng)，成為發(fā)展中國(guó)家能力建設(shè)的具體活動(dòng)指南。之后歷屆締約方大會(huì)對(duì)發(fā)展中國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化的能力建設(shè)問(wèn)題逐步細(xì)化完善，重點(diǎn)有2007年“巴厘路線圖”要求發(fā)達(dá)國(guó)家履行“三可”(可測(cè)量、可報(bào)告、可核實(shí))減排責(zé)任，對(duì)發(fā)展中國(guó)家提供資金、技術(shù)和能力建設(shè)方面的支持，“技術(shù)開(kāi)發(fā)和轉(zhuǎn)讓”上要求進(jìn)一步消除技術(shù)開(kāi)發(fā)和向發(fā)展中國(guó)家締約方轉(zhuǎn)讓技術(shù)的障礙，“資金支持”上主要加大支持性資金的投入，確保獲得無(wú)害環(huán)境技術(shù);2009年《哥本哈根協(xié)議》在能力建設(shè)的資金和技術(shù)機(jī)制等方面提出了“互助的形式”以及“REDD+模式”(Reduce Emission from Deforestation and Degradation)，減少森林砍伐和退化所致的溫室氣體排放)③等。清潔發(fā)展機(jī)制自2005年在全球正式開(kāi)展以來(lái)，對(duì)發(fā)展中國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化的能力建設(shè)起到了很大的助推作用。

(一)CDM是能力建設(shè)中最能體現(xiàn)“共同但有區(qū)別的責(zé)任原則”的領(lǐng)域

CDM要求發(fā)達(dá)國(guó)家向發(fā)展中國(guó)家提供額外資金和技術(shù)是《公約》和《議定書(shū)》所確立的“共同但有區(qū)別的責(zé)任原則”的鮮明體現(xiàn)，堅(jiān)持了“巴厘路線圖”的授權(quán)和“柏林授權(quán)”。其中，發(fā)達(dá)國(guó)家因歷史和現(xiàn)實(shí)的排放狀況承擔(dān)強(qiáng)制的減排責(zé)任，發(fā)展中國(guó)家則沒(méi)有要求，通過(guò)CDM的實(shí)施實(shí)現(xiàn)發(fā)達(dá)國(guó)家強(qiáng)制減排目標(biāo)，幫助發(fā)展中國(guó)家獲得資金技術(shù)能力提升，最終共同參與到全球環(huán)境保護(hù)事業(yè)中。

(二)CDM是能力建設(shè)中“技術(shù)的開(kāi)發(fā)與轉(zhuǎn)讓”領(lǐng)域的首要補(bǔ)充

發(fā)達(dá)國(guó)家過(guò)度保護(hù)其知識(shí)產(chǎn)權(quán)和技術(shù)市場(chǎng)壟斷，其政府相關(guān)支持的政策缺失是技術(shù)提供方的轉(zhuǎn)讓壁壘［6］;發(fā)展中國(guó)家作為技術(shù)接收方的認(rèn)知水平較低、技術(shù)需求動(dòng)力不足、科技標(biāo)準(zhǔn)未達(dá)到國(guó)際水平等導(dǎo)致能力建設(shè)中“技術(shù)開(kāi)發(fā)與轉(zhuǎn)讓”領(lǐng)域談判成為難點(diǎn)。第2/CP.7號(hào)決定的附件第20條非常明確地指明了能力建設(shè)的15個(gè)領(lǐng)域之一“技術(shù)的開(kāi)發(fā)與轉(zhuǎn)讓”需具備“額外性”④，發(fā)達(dá)國(guó)家不能把滿足其他國(guó)際公約義務(wù)的技術(shù)轉(zhuǎn)讓視為履行能力建設(shè)“技術(shù)開(kāi)發(fā)與轉(zhuǎn)讓”的獨(dú)立的國(guó)際義務(wù)，并且技術(shù)必須足以使發(fā)展中國(guó)家開(kāi)展相關(guān)的能力建設(shè)活動(dòng)。CDM的技術(shù)轉(zhuǎn)讓的“額外性”要求通過(guò)項(xiàng)目轉(zhuǎn)移的技術(shù)具有額外的環(huán)境效益，即不得混淆于其他同類(lèi)國(guó)際義務(wù)，還應(yīng)該讓新的環(huán)保技術(shù)給CDM項(xiàng)目實(shí)施地帶來(lái)環(huán)境效益。

由于《哥本哈根協(xié)議》提出的能力建設(shè)“技術(shù)機(jī)制”的國(guó)際規(guī)則短期難以談妥，且發(fā)達(dá)國(guó)家認(rèn)為發(fā)展中國(guó)家不能無(wú)償獲得，直到現(xiàn)在，鮮有發(fā)達(dá)國(guó)家主動(dòng)通過(guò)“技術(shù)轉(zhuǎn)讓”奉獻(xiàn)先進(jìn)技術(shù)。目前，只有CDM通過(guò)雙方的雙贏合作及“技術(shù)額外性”彌補(bǔ)其不足，成為發(fā)展中國(guó)家能力建設(shè)技術(shù)轉(zhuǎn)讓領(lǐng)域的首要補(bǔ)充。該機(jī)制應(yīng)在發(fā)展中國(guó)家繼續(xù)推進(jìn)，在能力建設(shè)中發(fā)揮重要作用。

(三)CDM為能力建設(shè)中所需的資金來(lái)源開(kāi)辟重要途徑

根據(jù)第2/CP.7號(hào)決定的“能力建設(shè)資金額外性”⑤要求，執(zhí)行能力建設(shè)各領(lǐng)域的資金應(yīng)該通過(guò)能力建設(shè)專(zhuān)門(mén)的資金機(jī)制，并通過(guò)獨(dú)立的經(jīng)營(yíng)實(shí)體和雙邊、多邊機(jī)構(gòu)來(lái)實(shí)現(xiàn)，以便發(fā)展中國(guó)家開(kāi)展具體有效的能力建設(shè)活動(dòng)。CDM的資金支持也具有“額外性”，投資于CDM項(xiàng)目并用于獲取溫室氣體排減量的資金必須額外于發(fā)達(dá)國(guó)家的“全球環(huán)境基金”義務(wù)、發(fā)達(dá)國(guó)家應(yīng)承擔(dān)的能力建設(shè)方面的資金義務(wù)，以及發(fā)達(dá)國(guó)家的任何其他國(guó)際資金義務(wù)［7］，即能力建設(shè)的資金機(jī)制和清潔發(fā)展機(jī)制資金各自獨(dú)立。

目前負(fù)責(zé)適應(yīng)、減緩、技術(shù)的開(kāi)發(fā)與轉(zhuǎn)讓等能力建設(shè)的資金機(jī)制的經(jīng)營(yíng)實(shí)體是全球環(huán)境基金(Global Environmental Facility)，其下設(shè)了三條新的資金渠道［8］:(1)氣候變化特別基金(Special Climate Change Fund)9000萬(wàn)美元，用于減緩和適應(yīng)兩個(gè)方面，主要支持那些能與全球環(huán)境基金在氣候變化方面形成互補(bǔ)的項(xiàng)目和活動(dòng)。(2)最不發(fā)達(dá)國(guó)家基金(Least Developed Countries Fund)1.8億美元，僅適用于最不發(fā)達(dá)國(guó)家的適應(yīng)行動(dòng)方案的準(zhǔn)備，不包括減緩行動(dòng)，還用來(lái)支持一些國(guó)家設(shè)立氣候變化的工作站，幫助提高氣候變化的談判能力等。(3)適應(yīng)性基金(Adaptation Fund)主要來(lái)源是清潔發(fā)展機(jī)制項(xiàng)目2%的收益，以及國(guó)家、企業(yè)或個(gè)人的自愿性捐助，將CDM獲得的收益再次投入到CDM中去。2008年底第十四次《公約》締約方大會(huì)的決議正式啟動(dòng)了適應(yīng)基金，基金額大約為8000萬(wàn)美元，未來(lái)提升到3億美元［9］。上述基金總和較之聯(lián)合國(guó)公約秘書(shū)處估計(jì)的“2030年之前，發(fā)展中國(guó)家每年將需要1000億美元應(yīng)對(duì)氣候變化”［10］的要求相去甚遠(yuǎn)。原本《哥本哈根協(xié)議》要求設(shè)立“綠色氣候基金”，且發(fā)達(dá)國(guó)家首次在協(xié)議中集體明確承諾于2010—2012年間提供300億美元“新的額外資金”，到2020年每年提供減緩行動(dòng)適用的1000億美元，但實(shí)際這三年間資金真實(shí)提供情況并不樂(lè)觀，遠(yuǎn)未達(dá)到發(fā)展中國(guó)家的底線。

能力建設(shè)資金機(jī)制的國(guó)際談判不暢，只有CDM項(xiàng)目占有資金獲取的大部分市場(chǎng)。截至2012年12月31日，全球CDM項(xiàng)目注冊(cè)數(shù)達(dá)5511個(gè)，CERs簽發(fā)量突破11.5億噸;其中我國(guó)的占比分別為52.9%和60.9%，在CDM東道國(guó)中均遙遙領(lǐng)先。另根據(jù)UNFCCC官方網(wǎng)站公布的數(shù)據(jù)顯示，2011年間中國(guó)已完成的CERs為259732665.3噸，若按每噸當(dāng)量10歐元計(jì)算⑥，中國(guó)2011年通過(guò)CDM項(xiàng)目獲得的資金約為人民幣212億元。能力建設(shè)資金機(jī)制外的其他領(lǐng)域建設(shè)如機(jī)構(gòu)建設(shè)、技術(shù)設(shè)備、專(zhuān)業(yè)人員培訓(xùn)等都需要資金，當(dāng)能力建設(shè)的資金機(jī)制不能提供足夠支持時(shí)，CDM的資金援助一定程度上幫助發(fā)展中國(guó)家在應(yīng)對(duì)氣候變化能力建設(shè)方面度過(guò)了難關(guān)。CDM為能力建設(shè)資金機(jī)制之外的資金來(lái)源開(kāi)辟了重要途徑。

二、京都第二承諾期的啟動(dòng)對(duì)CDM在能力建設(shè)中地位的影響

多哈會(huì)議歷經(jīng)艱苦的談判，終于確定附件一締約方將從2013年1月1日至2020年12月31日完成第二期減排承諾，形成了“多哈修正案”⑦(下文簡(jiǎn)稱(chēng)“修正案”)。包括歐盟及其27個(gè)成員國(guó)在內(nèi)的38個(gè)附件一締約方承諾如期實(shí)現(xiàn)第二承諾期的量化減排指標(biāo);三氟化氮納入管控范圍，管控氣體由原來(lái)的6種增至7種;由《馬拉喀什協(xié)議》確定的大部分規(guī)則⑧特別是溫室氣體核算規(guī)則得以繼續(xù)適用。但仍有部分內(nèi)容局限了CDM在第二承諾期的發(fā)展，CDM在應(yīng)對(duì)氣候變化能力建設(shè)中的地位受到了動(dòng)搖。

(一)若減排承諾力度不足，將造成CDM市場(chǎng)進(jìn)一步縮小

多哈會(huì)議上38個(gè)《京都議定書(shū)》締約方對(duì)原議定書(shū)的附件B⑨進(jìn)行了修正，訂立了新的量化減排承諾，不僅作出承諾的國(guó)家數(shù)量減少，且承諾額度降低，在1990年的基礎(chǔ)上平均減排18%。這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)與IPCC第四次評(píng)估報(bào)告要求的到2020年在1990年的基礎(chǔ)上整體減排至少25%—40%還有相當(dāng)距離，可能導(dǎo)致未來(lái)碳市場(chǎng)對(duì)CDM和CERs的需求降低。同時(shí)，修正案決定“每一附件一締約方最遲于2014年‘再次審視’其第二承諾期的減排承諾，并可提議做出一項(xiàng)調(diào)整，降低附件B中列表第3列所定的量化減限排承諾的百分比”。該條款主要是針對(duì)附件一締約方目前的退出議定書(shū)或不參加第二承諾期的行為的一種隱性補(bǔ)救⑩，期待2014年的“再次審視”會(huì)讓CDM市場(chǎng)需求不足的情況變得樂(lè)觀。

(二)配量單位盈余的可轉(zhuǎn)移性導(dǎo)致CERs需求量下降

配量單位盈余(Assigned Amount Units，簡(jiǎn)寫(xiě)為AAUs)是《京都議定書(shū)》第三條第13款規(guī)定的?，附件一締約方的排放量少于配額的差額即為盈余，可留存并轉(zhuǎn)入下一承諾期。在第一承諾期內(nèi)，一些經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的附件一國(guó)家產(chǎn)生了大量的AAUs，其可轉(zhuǎn)移性對(duì)未來(lái)新產(chǎn)生的CERs的需求造成沖擊。不過(guò)修正案對(duì)AAUs的使用做出了嚴(yán)格的規(guī)定:其使用量最多為第二承諾期的排放量超出配額的部分，同時(shí)AAUs在交易過(guò)程中只能占買(mǎi)方第一承諾期配額的2%;另外，38個(gè)締約方中有34個(gè)發(fā)表了“不購(gòu)買(mǎi)或不使用”第一承諾期結(jié)轉(zhuǎn)的盈余AAUs的政治聲明，將AAUs大量轉(zhuǎn)入第二承諾期的可能性大大降低。

(三)部分發(fā)達(dá)國(guó)家不參加第二承諾期，限制了CDM的發(fā)展

由于加拿大退出《議定書(shū)》，俄羅斯、新西蘭和日本表示不參加《議定書(shū)》第二承諾期，若《議定書(shū)》規(guī)定的CDM參與資格限制仍不改變，參與CDM的國(guó)家將越來(lái)越少，CERs的總體需求必將降低。歸根結(jié)底這是由于國(guó)際遵約機(jī)制不完善，造成附件一締約方對(duì)退出或不參加的行為沒(méi)有顧慮。修正案充分考慮了該問(wèn)題，并規(guī)定“允許附件一締約方繼續(xù)參加現(xiàn)有的CDM項(xiàng)目以及2012年12月31日后注冊(cè)的項(xiàng)目活動(dòng);但從2013年1月1日起，只有參加第二承諾期的附件一締約方有資格轉(zhuǎn)讓或獲得議定書(shū)下的各種信用單位(包括CERs)，并在第二承諾期間有效”。自此，CDM項(xiàng)目活動(dòng)與《議定書(shū)》下的減排承諾“脫鉤”成為了可能。在此之前，附件一締約方參與CDM項(xiàng)目活動(dòng)和兌現(xiàn)減排承諾之間是緊密掛鉤的，修正案將CDM和減排承諾割裂開(kāi)來(lái)，有淡化兩者之間關(guān)系的趨向，這樣會(huì)導(dǎo)致更多的締約方效仿，不參加第二承諾期。長(zhǎng)此以往，國(guó)際碳市場(chǎng)會(huì)逐漸拋棄CDM，將重點(diǎn)轉(zhuǎn)向京都其他兩個(gè)機(jī)制，或者趨向制定出新的國(guó)際減排機(jī)制。不過(guò)，該規(guī)定為幾個(gè)表示不參加第二承諾期的國(guó)家的重新加入打開(kāi)了另一扇窗。

(四)《公約》可能的新機(jī)制致使CDM未來(lái)存變數(shù)

修正案修正了《議定書(shū)》第三條第12款，增加規(guī)定“附件一所列締約方可用《公約》之下建立的市場(chǎng)機(jī)制所產(chǎn)生的任何單位(units)幫助遵守其第三條之下的量化減限排承諾”?，說(shuō)明《公約》談判欲推出新的市場(chǎng)機(jī)制。雖然目前既沒(méi)有確定運(yùn)行規(guī)則，更不明確其與CDM之間的關(guān)系如何，但從國(guó)際氣候談判的趨勢(shì)來(lái)看，《公約》下新的機(jī)制將適用于《公約》所有締約方，參與范圍更加廣泛。因此，CDM在未來(lái)十年內(nèi)將受到國(guó)際新機(jī)制和新的國(guó)際減排信用單位的沖擊，可能與新機(jī)制相融合，更有可能被新機(jī)制所取代。

(五)第二承諾期的啟動(dòng)對(duì)中國(guó)CDM的影響

在2012年京都第二承諾期開(kāi)始后的短期內(nèi)，中國(guó)仍將是CDM項(xiàng)目數(shù)量和CERs的最大持有方;同時(shí)歐盟在CDM項(xiàng)目上與中國(guó)合作最為密切，是中國(guó)產(chǎn)出CERs的最大買(mǎi)家，且歐盟志在成為全球低碳產(chǎn)業(yè)的引領(lǐng)者，具有增加CERs需求的可能性;總體上我國(guó)CDM仍將有較大發(fā)展空間。但歐盟本身的碳排放交易體系相對(duì)完善，有大量信用余存，且歐盟對(duì)CERs的政策發(fā)生變化，從2013年開(kāi)始至“新的國(guó)際氣候變化協(xié)議生效之前”，歐盟將無(wú)條件接受2013年之前注冊(cè)的項(xiàng)目和來(lái)自于最不發(fā)達(dá)國(guó)家新注冊(cè)項(xiàng)目的CERs。與此同時(shí)，從2013年5月1日起，歐盟對(duì)廢氣HFC－23和N2O分解項(xiàng)目產(chǎn)生的國(guó)際信用采取禁止在歐盟市場(chǎng)流通的措施，而這兩種項(xiàng)目產(chǎn)生的CERs在我國(guó)年度CER簽發(fā)量中占到約30%以上［1］，該措施無(wú)疑抑制了我國(guó)對(duì)歐盟市場(chǎng)的拓展。另外，最不發(fā)達(dá)國(guó)家多數(shù)集中在非洲地區(qū)，傾斜的政策使得CDM在非洲呈急速增長(zhǎng)的趨勢(shì)，對(duì)我國(guó)CDM發(fā)展造成沖擊?？傊覈?guó)現(xiàn)有的和未來(lái)開(kāi)發(fā)的CDM項(xiàng)目必須面臨制度改革，發(fā)達(dá)國(guó)家單邊政策限制和其他發(fā)展中國(guó)家、不發(fā)達(dá)國(guó)家的競(jìng)爭(zhēng)等難題，其項(xiàng)目數(shù)量、種類(lèi)和簽發(fā)量在全球格局內(nèi)將發(fā)生很大變化。我國(guó)將從CDM最大的受益國(guó)轉(zhuǎn)變?yōu)槭車(chē)?guó)際碳市場(chǎng)變動(dòng)影響最大的CDM東道國(guó)，中國(guó)的應(yīng)對(duì)舉措對(duì)CDM未來(lái)發(fā)展和能力建設(shè)的提升至關(guān)重要。

三、鞏固清潔發(fā)展機(jī)制在我國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化能力建設(shè)中的地位

(一)主導(dǎo)CDM發(fā)展趨勢(shì)和尋求新興碳市場(chǎng)

修正案清楚地表明，國(guó)際社會(huì)有意在2020年前后建立新的多邊減排機(jī)制，取代或吸收CDM，以改善目前多國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化的消極狀態(tài)。在國(guó)際談判未就具體承諾達(dá)成一致前，CDM產(chǎn)出的國(guó)際碳減排信用的市場(chǎng)需求不明確，其發(fā)展規(guī)模將受阻。為確保我國(guó)CDM全球領(lǐng)先，必須積極參與CDM相關(guān)的國(guó)際談判，積極呼吁已經(jīng)退出的發(fā)達(dá)國(guó)家加入第二承諾期，主動(dòng)承擔(dān)減排責(zé)任;同時(shí)團(tuán)結(jié)絕大多數(shù)發(fā)展中國(guó)家和不發(fā)達(dá)國(guó)家，堅(jiān)持共同但有區(qū)別的責(zé)任原則;嚴(yán)格國(guó)內(nèi)減排，發(fā)展新能源項(xiàng)目等，以實(shí)際行動(dòng)鞏固談判的主導(dǎo)地位。需注意的是，必須把CDM以及能力建設(shè)的談判置于聯(lián)合國(guó)機(jī)制下，不把希望寄托于其他機(jī)制如G20峰會(huì)、經(jīng)濟(jì)合作會(huì)議等，這些機(jī)制效率雖高，但不具有國(guó)際法律約束力。在新的國(guó)際氣候變化協(xié)議生效之前，還應(yīng)尋求CDM項(xiàng)目產(chǎn)生的減排新用的新市場(chǎng)，不局限于歐盟碳市場(chǎng)體系，擴(kuò)大CDM碳減排信用的全球適用范圍。

(二)堅(jiān)持CDM向更具法律約束力的方向改革

CDM之所以執(zhí)行乏力和制度本身存在弊端有關(guān)。由于沒(méi)有相應(yīng)的違約機(jī)制，無(wú)法對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家只說(shuō)不做的行為進(jìn)行懲罰，CDM實(shí)施的核心即資金技術(shù)的轉(zhuǎn)讓問(wèn)題始終沒(méi)有明顯突破，沒(méi)有滿足“促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展”的要求，制度改革迫在眉睫?！蹲h定書(shū)》締約方大會(huì)曾指出:“CDM發(fā)展的方向應(yīng)當(dāng)是規(guī)模化、高效化，在邊學(xué)邊干的模式中持續(xù)地改進(jìn)。”?在新的承諾期，CDM改革的主要方向應(yīng)該更加市場(chǎng)化，在保證第一承諾期的CDM項(xiàng)目延續(xù)的前提下，將該機(jī)制所積累的豐富經(jīng)驗(yàn)介紹給2020年之前將要形成的新的國(guó)際減排機(jī)制，不僅節(jié)省大量新機(jī)制開(kāi)發(fā)成本，還能幫助CDM向新機(jī)制順利轉(zhuǎn)化或融合。CDM改革應(yīng)該堅(jiān)持兩個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)，以確保平穩(wěn)過(guò)渡:一是不能脫離國(guó)別基礎(chǔ)，否則其規(guī)則會(huì)陷入無(wú)國(guó)際法律約束力的困境;二是為發(fā)展中國(guó)家繼續(xù)實(shí)施CDM創(chuàng)造條件，實(shí)現(xiàn)真正的實(shí)質(zhì)公平，促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展，明確發(fā)達(dá)國(guó)家更嚴(yán)格的減排義務(wù)。

(三)對(duì)探索CDM和能力建設(shè)的新途徑給予政策支持

中國(guó)政府提出“到2020年單位 GDP減排40%—45%”的節(jié)能減排目標(biāo)以及低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式?為中國(guó)在能力建設(shè)方面提供了正確的政策導(dǎo)向，CDM可在低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中扮演實(shí)施載體的角色。要發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)，應(yīng)鼓勵(lì)提高能源利用率、新型能源的CDM項(xiàng)目的建設(shè)，鼓勵(lì)新的森林碳匯CDM項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)。國(guó)家在金融、稅收、財(cái)政方面的政策要適當(dāng)向CDM傾斜，通過(guò)鼓勵(lì)和支持新興科學(xué)技術(shù)在CDM項(xiàng)目中的使用來(lái)推進(jìn)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展。國(guó)家要堅(jiān)定發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)、綠色經(jīng)濟(jì)、循環(huán)經(jīng)濟(jì)，扶持新材料、新工藝，對(duì)此類(lèi)企業(yè)給予金融政策支持。國(guó)家應(yīng)在有條件的地區(qū)開(kāi)展碳交易市場(chǎng)的試點(diǎn)，逐步建立足夠規(guī)模的國(guó)內(nèi)碳排放配額市場(chǎng)，通過(guò)總量控制和市場(chǎng)交易的方式實(shí)現(xiàn)區(qū)域碳減排的目標(biāo);還應(yīng)積極打造未來(lái)城市的理想模式——低碳的生態(tài)城市模式［11］，轉(zhuǎn)變?nèi)藗兊囊庾R(shí)，提高公眾參與度，繼續(xù)探索節(jié)能減排新途徑。

(四)完善CDM相關(guān)立法，以接軌國(guó)際法規(guī)則

《環(huán)境保護(hù)法》雖設(shè)立了第三章“保護(hù)和改善環(huán)境”及第四章“防治環(huán)境污染和其他公害”，但具體條文沒(méi)有涉及應(yīng)對(duì)氣候變化，這和該法自1989年正式頒布后一直未作修改有關(guān);《煤炭法》和《礦產(chǎn)資源法》均在1996年制定或修正，重點(diǎn)仍在保護(hù)礦產(chǎn)資源和維護(hù)煤炭資源的生產(chǎn)安全，通過(guò)促進(jìn)能源安全和國(guó)家安全，為中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化能力建設(shè)提供支持;《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》、《可再生能源法》、《節(jié)約能源法》和《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》是21世紀(jì)頒行的，較之前的單行法有明顯變化:秉承了可持續(xù)發(fā)展的理念，體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)新能源、節(jié)約能源、循環(huán)經(jīng)濟(jì)和低碳經(jīng)濟(jì)等問(wèn)題的重視，維護(hù)了應(yīng)對(duì)氣候變化能力建設(shè)的國(guó)內(nèi)法律秩序;《清潔發(fā)展機(jī)制項(xiàng)目運(yùn)行管理辦法》等新出臺(tái)的行政法規(guī)和規(guī)章對(duì)能源合理利用與CDM項(xiàng)目運(yùn)行方面的細(xì)化規(guī)定，提高了國(guó)內(nèi)應(yīng)對(duì)氣候變化能力建設(shè)方面法律的操作性。今后該領(lǐng)域的立法工作仍要注重法律法規(guī)的適用性和可操作性，建立健全碳市場(chǎng)交易的相關(guān)法律制度，為我國(guó)參與CDM和氣候談判做好充足的法律準(zhǔn)備。

(五)增強(qiáng)CDM和能力建設(shè)的軟實(shí)力

一方面要提高理論研究水平，加強(qiáng)CDM和能力建設(shè)的基礎(chǔ)科學(xué)研究及環(huán)境友好技術(shù)的研發(fā)，盡可能不因環(huán)保技術(shù)轉(zhuǎn)讓受制于發(fā)達(dá)國(guó)家合作方。另一方面要注重復(fù)合型國(guó)際人才的培養(yǎng)，需要國(guó)家投入更多的培訓(xùn)資金以及建立專(zhuān)門(mén)的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，提供更多的國(guó)際交流機(jī)會(huì)。專(zhuān)業(yè)復(fù)合型人才培養(yǎng)合格后直接進(jìn)入與CDM相關(guān)的機(jī)構(gòu)工作，以提高機(jī)構(gòu)管理水平和增加本土CDM咨詢(xún)公司的項(xiàng)目申請(qǐng)成功幾率，推動(dòng)本國(guó)指定經(jīng)營(yíng)實(shí)體?的建設(shè)，在我國(guó)形成系統(tǒng)化、規(guī)?；疌DM運(yùn)行體系，保障CDM和能力建設(shè)的軟實(shí)力。

注釋:

①根據(jù)聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署Risoe中心資料整理，排在世界前八名的中國(guó)、印度、南韓、巴西、墨西哥、智利、阿根廷、埃及和越南的CDM項(xiàng)目總量已經(jīng)達(dá)到了全球總量的72.1%，截至2012年，這些項(xiàng)目的減排量占全球總數(shù)的比例達(dá)到77.11%。

②“10/CP.5”表示《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》第五次締約方大會(huì)形成的第10號(hào)決定。其中“CP”為“Conference of the Parties”的縮寫(xiě)，該縮寫(xiě)格式為締約方大會(huì)官方公布的法律文書(shū)中的寫(xiě)法，下文中該格式均按此種理解。

③Copenhagen Accord，Article 3，Article 8，Article 10，Article 11.

④第2/CP.7號(hào)決定(“馬拉喀什協(xié)議”之一)之附件《發(fā)展中國(guó)家能力建設(shè)框架》第20條(a)項(xiàng)規(guī)定:“附件二締約方在執(zhí)行本框架時(shí)，應(yīng)提供額外資金和技術(shù)資源，以協(xié)助發(fā)展中國(guó)家特別是最不發(fā)達(dá)國(guó)家和其中的小島嶼發(fā)展中國(guó)家執(zhí)行本框架，包括及時(shí)提供資金和技術(shù)資源使這些國(guó)家能開(kāi)展國(guó)別需要評(píng)估和制訂符合本框架的具體能力建設(shè)活動(dòng)?！?/p>

⑤同上注。另第21條規(guī)定:“應(yīng)通過(guò)資金機(jī)制的經(jīng)營(yíng)實(shí)體并在適當(dāng)情況下通過(guò)多邊和雙邊機(jī)構(gòu)以及私營(yíng)部門(mén)提供資金和技術(shù)資源援助發(fā)展中國(guó)家執(zhí)行本框架，尤其是援助最不發(fā)達(dá)國(guó)家和其中的小島嶼發(fā)展中國(guó)家執(zhí)行本框架?！?/p>

⑥中國(guó)發(fā)改委為了保證國(guó)內(nèi)CDM項(xiàng)目產(chǎn)生CER不被賤賣(mài)，對(duì)不同項(xiàng)目設(shè)置了每噸10.5歐元到8歐元的最低限價(jià)，作為項(xiàng)目核準(zhǔn)時(shí)的指導(dǎo)價(jià)格。

⑦“多哈修正案”即《京都議定書(shū)》第8次締約方大會(huì)第1/CMP.8號(hào)決定《根據(jù)＜京都議定書(shū)＞第三條第9款修正該議定書(shū)》。

⑧《馬拉喀什協(xié)議》是COP7一系列決定的總稱(chēng)，其中第15/CP7號(hào)決定和第17/CP7號(hào)決定對(duì)清潔發(fā)展機(jī)制的原則、性質(zhì)、范圍、方式和程序做了詳細(xì)具體的規(guī)定。

⑨1997年《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》第6次締約方大會(huì)在日本京都通過(guò)了《京都議定書(shū)》，該議定書(shū)附件B以列表的形式明確了39個(gè)發(fā)達(dá)國(guó)家締約方在2008—2012年第一承諾期內(nèi)的量化減排目標(biāo)。2012年多哈舉行的《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》第18次締約方大會(huì)暨《京都議定書(shū)》第8次締約方大會(huì)對(duì)《京都議定書(shū)》的附件B進(jìn)行了修正，再次用列表確定了發(fā)達(dá)國(guó)家締約方在2013—2020年第二承諾期的量化減排承諾。

⑩鑒于歐盟、澳大利亞、挪威、瑞士等締約方提出了“有條件地”將現(xiàn)有承諾水平再提高10%—15%，且俄羅斯、日本、新西蘭可借“再次審視”機(jī)會(huì)重新考慮加入第二承諾期的問(wèn)題。

?《京都議定書(shū)》第三條第13款規(guī)定:“如附件一所列一締約方在一承諾期內(nèi)的排放少于其依本條確定的分配數(shù)量，此種差額，應(yīng)該締約方要求，應(yīng)記入該締約方以后的承諾期的分配數(shù)量?！?/p>

?“多哈修正案”第一條第J項(xiàng)。

?UNFCCC/KP/CMP/2009/16，November 4，2009，para.9、11、12、13.

?2012年4月《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)“十二五”控制溫室氣體排放工作方案的通知》要求進(jìn)一步穩(wěn)定推進(jìn)低碳省市試點(diǎn)工作，就是國(guó)家政策支持低碳發(fā)展模式最直接的反映。廣東省、云南省、湖北省、陜西省和遼寧省五省，天津、重慶、深圳、廈門(mén)、杭州、南昌、貴陽(yáng)和保定八市列為中國(guó)首批開(kāi)展低碳的試點(diǎn)省市。

?目前僅有五家:中國(guó)質(zhì)量認(rèn)證中心、中環(huán)聯(lián)合認(rèn)證中心、中國(guó)船級(jí)社認(rèn)證公司、賽寶認(rèn)證中心和香港品質(zhì)保證局。

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