李 力

（江蘇師范大學(xué)政治與公共管理系，江蘇徐州，221116）

《黨政機(jī)關(guān)公文處理工作條例》（以下簡(jiǎn)稱新條例）已經(jīng)發(fā)布一年，實(shí)施也已滿一年。黨政機(jī)關(guān)公文合二為一，對(duì)適應(yīng)管理現(xiàn)代化的需要、轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)、提高管理效率起著很大的促進(jìn)作用。自新條例發(fā)布以來，公文研究者們紛紛撰文詳細(xì)解讀，對(duì)其科學(xué)性、先進(jìn)性給予了高度評(píng)價(jià)。不久前的中央八項(xiàng)規(guī)定也強(qiáng)調(diào)要精簡(jiǎn)文件簡(jiǎn)報(bào)，切實(shí)改進(jìn)文風(fēng)，沒有實(shí)質(zhì)內(nèi)容、可發(fā)可不發(fā)的文件、簡(jiǎn)報(bào)一律不發(fā)。文風(fēng)即政風(fēng)，文件的質(zhì)量和效率反映著管理工作的質(zhì)量和效率。提高黨政機(jī)關(guān)公文處理工作的質(zhì)量和效率，將中央相關(guān)規(guī)定落到實(shí)處，增強(qiáng)執(zhí)行力，提高管理效率和管理水平，這是黨政機(jī)關(guān)公文處理工作法規(guī)需承擔(dān)的任務(wù)。筆者在新條例實(shí)施滿一年之際，對(duì)當(dāng)前我國黨政機(jī)關(guān)公文處理工作法規(guī)的建設(shè)工作提出一家之言，與研究者們交流探討。

1 加強(qiáng)公文處理工作的法制化建設(shè)的必要性

2012年4月6日，新條例以中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳的名義用通知的形式聯(lián)合發(fā)文，此種“發(fā)布形式值得商榷”[1]，新條例的法律性質(zhì)有待明確。新條例由中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳聯(lián)合發(fā)文，依據(jù)最新發(fā)布的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》（2013年5月27日）第二條：“黨內(nèi)法規(guī)是黨的中央組織以及中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的規(guī)范黨組織的工作、活動(dòng)和黨員行為的黨內(nèi)規(guī)章制度的總稱?！钡谒臈l：“條例對(duì)黨的某一領(lǐng)域重要關(guān)系或者某一方面重要工作作出全面規(guī)定?！钡诙龡l：“黨內(nèi)法規(guī)一般采用中共中央文件、中共中央辦公廳文件、中央紀(jì)律檢查委員會(huì)文件、中央各部門文件和省省、自治區(qū)、直轄市黨委文件、黨委辦公廳文件的形式發(fā)布”的規(guī)定可判斷，對(duì)中國共產(chǎn)黨機(jī)關(guān)來說，新條例是黨內(nèi)法規(guī)。對(duì)于黨內(nèi)法規(guī)的性質(zhì)，北京大學(xué)法學(xué)院姜明安教授認(rèn)為：“黨內(nèi)法規(guī)也姓‘法’”，“《中華人民共和國憲法》明確確立了中國共產(chǎn)黨對(duì)國家的領(lǐng)導(dǎo)地位，中國共產(chǎn)黨依法領(lǐng)導(dǎo)國家，依法執(zhí)政所依之‘法’不僅包括國家法律，而且包括黨內(nèi)法規(guī)。”[2]《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第二十一條明確規(guī)定，黨內(nèi)法規(guī)不得與憲法和法律不一致。這說明作為黨內(nèi)法規(guī)的新條例，其法律效力低于憲法與法律。從行政機(jī)關(guān)的角度審視，新條例以國務(wù)院辦公廳通知的形式發(fā)布，依據(jù)《行政法規(guī)制定程序條例》和《規(guī)章制定程序條例》，新條例雖以“條例”之名但并不是以國務(wù)院“令”的形式發(fā)布，因而其既不是行政法規(guī)，也不是規(guī)章。

筆者認(rèn)為，對(duì)于行政機(jī)關(guān)而言，新條例的法律性質(zhì)應(yīng)為其他規(guī)范性文件。其他規(guī)范性文件通常指除行政法規(guī)和規(guī)章以外的由行政機(jī)關(guān)制定的規(guī)范性文件。雖然其他規(guī)范性文件也姓“法”[3]，但其效力等級(jí)低于行政法規(guī)和規(guī)章。所以，總體來看，兩辦聯(lián)合發(fā)文的方式使得新條例的法律性質(zhì)模糊不確，且法律效力偏低?，F(xiàn)行公文法規(guī)如此性質(zhì)和地位，難以為黨政機(jī)關(guān)的公文處理工作，為黨政機(jī)關(guān)實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)、高效管理提供最充分的法律保障。

當(dāng)前我國黨政機(jī)關(guān)在公文處理工作中遇到很多問題，甚至是積重難返，如“文山會(huì)?！薄ⅰ拔募M天飛”、“以文件落實(shí)文件”、“公文旅行”、廢話套話連篇的繁冗現(xiàn)象等等。新條例的發(fā)布和實(shí)施并不能完全解決這些問題。因?yàn)楝F(xiàn)實(shí)情況是“一部法規(guī)打天下”，這部“法規(guī)”不僅法律性質(zhì)不確，效力過低，而且內(nèi)容單薄、粗疏，籠統(tǒng)、概括，不詳細(xì)、不具體，難以勝任對(duì)公文處理工作進(jìn)行完備、周密規(guī)范的任務(wù)。新條例中的某些規(guī)定就相當(dāng)?shù)啬：⒉幻鞔_。“主送受理機(jī)關(guān)，根據(jù)需要抄送相關(guān)機(jī)關(guān)”?！爸匾形膽?yīng)當(dāng)同時(shí)抄送發(fā)文機(jī)關(guān)的直接上級(jí)機(jī)關(guān)?！薄吧霞?jí)機(jī)關(guān)向受雙重領(lǐng)導(dǎo)的下級(jí)機(jī)關(guān)行文，必要時(shí)抄送該下級(jí)機(jī)關(guān)的另一個(gè)上級(jí)機(jī)關(guān)。”“根據(jù)需要”、“重要行文”、“必要時(shí)”均是模糊詞語，如果不加以精確、具體、詳細(xì)地規(guī)定就無法做到有效控制發(fā)文數(shù)量，解決不了濫發(fā)文、亂發(fā)文的問題。再比如，緊急程度直接反映著公文處理和公務(wù)處理的效率，新條例規(guī)定除電報(bào)之外公文的緊急程度分別是“特急”和“加急”，問題是，在實(shí)際工作中如何正確地加以區(qū)分和使用？如何避免出現(xiàn)“一份文件從中央落實(shí)到基層需要70天時(shí)間”？[4]公文如何能真正做到快速、高效地流轉(zhuǎn)，加快行文效率，提高行政效率？

現(xiàn)代組織的正常運(yùn)營管理離不開文書這一工具，各種管理職能也是通過文書才得以實(shí)現(xiàn)。公文處理工作作為各級(jí)黨政機(jī)關(guān)實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)、履行職能、處理公務(wù)、有效管理的重要工具，是提高行政效率的重要手段，是組織系統(tǒng)良性運(yùn)行的有力保障，其質(zhì)量的好壞、效率的高低直接關(guān)系到黨政工作的質(zhì)量和效率，正所謂“工欲善其事，必先利其器”。“文書學(xué)的內(nèi)容體系實(shí)際上就是圍繞提高行政組織公文工作效率的理念建立的，科學(xué)的公文工作組織方式、有效的領(lǐng)導(dǎo)和管理、高素質(zhì)的文書人員隊(duì)伍、科學(xué)的工作分工、嚴(yán)謹(jǐn)合理的工作程序等不僅是文書學(xué)研究的經(jīng)典核心內(nèi)容，而且依然是傳統(tǒng)行政效率理論下提高行政組織公文工作效率的措施集成?！盵5]公文處理工作必須遵循制度化、科學(xué)化、效率化、專業(yè)化的原則進(jìn)行規(guī)范化管理。公文實(shí)現(xiàn)規(guī)范化管理不僅有利于黨政機(jī)關(guān)提升管理水平、提高管理效率，也有利于建立與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的高效、廉潔、務(wù)實(shí)的管理體制。規(guī)范化管理的保證之一就是要實(shí)現(xiàn)依法管理，確立各項(xiàng)制度。由于“公文處理本身就是一種有特定法律后果的法律行為。為此，以公文處理活動(dòng)為對(duì)象，充分建立和實(shí)施相關(guān)的法律規(guī)范、制度規(guī)范就成為一種客觀的必需?！盵6]所以，要做到依法治國、依法行政，黨政機(jī)關(guān)公文處理工作必須加強(qiáng)法制化建設(shè)，使公文處理工作真正能夠做到有法可依、有制可循。

2 加強(qiáng)黨政機(jī)關(guān)公文處理工作法制化建設(shè)的內(nèi)涵

2.1 提升公文法規(guī)的法律效力

由于現(xiàn)行的《黨政機(jī)關(guān)公文處理工作條例》對(duì)解決當(dāng)前各級(jí)黨政機(jī)關(guān)公文處理工作中出現(xiàn)的諸多問題顯得力不從心，再加上當(dāng)前我國黨政、軍隊(duì)、人大、法院等國家機(jī)關(guān)的公文規(guī)定各行其是、各師其法，極大影響了組織之間公文處理的有效性和高效性。雖然各類組織職能不同，但管理具有高度相似性，特別是作為管理工具的公文，其處理工作具有基本相同的規(guī)律，制定統(tǒng)一的公文法規(guī)是必須的，并且是可行的。因此，基于我國特殊的國情，對(duì)黨政機(jī)關(guān)以及其他國家機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位來說，位階更高的公文法都是一種必需。我國的公文處理工作法制化建設(shè)必須要趕上世界公文立法的大潮，提升效力，充分立法，在公文法的總體框架下，開展配套法規(guī)和規(guī)章的建設(shè)工作，制定一套完備的公文法規(guī)體系，并切實(shí)遵循之，才能克服文牘主義，提高行政效率，以適應(yīng)當(dāng)前我國行政管理體制改革，建設(shè)高效、務(wù)實(shí)、廉潔的服務(wù)型政府的需要。

2.2 公文法規(guī)必須加強(qiáng)精細(xì)化建設(shè)

隨著社會(huì)分工越來越細(xì)，專業(yè)化程度越來越高，一個(gè)要求精細(xì)化管理的時(shí)代已經(jīng)到來。作為一種科學(xué)的管理方法，精細(xì)化管理的目標(biāo)是如何最大程度地提高效率。作為管理的承載體、一種重要的管理手段和工具，公文應(yīng)當(dāng)首先追求精細(xì)化，公文的精細(xì)化將為組織管理的精細(xì)化提供強(qiáng)有力的技術(shù)支持，其精細(xì)化程度直接反映并影響著一個(gè)組織的精細(xì)化管理水平。我國黨政機(jī)關(guān)的公文處理工作有自身的工作規(guī)律：公文的種類準(zhǔn)確、格式規(guī)范；嚴(yán)格控制公文數(shù)量，提高公文的質(zhì)量；公文處理的程序要科學(xué)、合理、迅速、保密。若達(dá)此目標(biāo)，就要注重細(xì)節(jié)、立足專業(yè)和科學(xué)量化，在現(xiàn)有公文法規(guī)的基礎(chǔ)之上進(jìn)一步細(xì)化、深化、優(yōu)化，使其做到精、準(zhǔn)、細(xì)、嚴(yán)，從而實(shí)現(xiàn)公文處理工作的精細(xì)化管理。

精細(xì)化管理的具體內(nèi)容是職責(zé)明確、細(xì)化，主要工作流程化，執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)量化，執(zhí)行者按手冊(cè)詳細(xì)規(guī)定的流程、標(biāo)準(zhǔn)與方法執(zhí)行，明確規(guī)定獎(jiǎng)罰標(biāo)準(zhǔn)，考核事項(xiàng)細(xì)化、量化。那么，對(duì)于公文處理工作法規(guī)來說，除了實(shí)體上規(guī)定公文處理工作相關(guān)單位和人員的權(quán)利、義務(wù)、職權(quán)、職責(zé)及法律責(zé)任，（法律責(zé)任是通過否定的法律后果成為使權(quán)利、義務(wù)得以順利實(shí)現(xiàn)的保證，而這一點(diǎn)恰恰是現(xiàn)行新條例缺失的）更應(yīng)把復(fù)雜專業(yè)的公文處理工作進(jìn)行科學(xué)分解，將公文處理工作的程序即方式、方法、時(shí)限、步驟、順序等詳細(xì)具體規(guī)定，使其更加科學(xué)規(guī)范。如上文中提到的緊急程度問題，筆者認(rèn)為必須把“特急”“加急”各自的處理方式、方法、程序、時(shí)限等規(guī)定清楚來保證公文運(yùn)轉(zhuǎn)的效率。所以說，精細(xì)化的公文法規(guī)應(yīng)是實(shí)體法與程序法的完美結(jié)合，從而克服公文處理工作中的繁冗、混亂、遲滯狀態(tài)，代之以系統(tǒng)、科學(xué)、專業(yè)、標(biāo)準(zhǔn)的有序狀態(tài)。

值得我們學(xué)習(xí)借鑒的是香港地區(qū)的《政府公文寫作手冊(cè)》。該手冊(cè)是1997年香港回歸祖國后，為了使公務(wù)員直接運(yùn)用中文撰寫的公文更趨規(guī)范化、制度化、科學(xué)化，提高公文處理工作的效率和質(zhì)量，由香港法定語文事務(wù)署編纂。該手冊(cè)共六冊(cè)，包括《總論》《公函》《通告類文書》《公文文書》《便箋》《錄事》，把各類常用公文的格式體例和常用辭語加以規(guī)范，又廣舉示例，匯集參考資料，作為公文寫作的依據(jù)。各分冊(cè)體例統(tǒng)一，由緒言、公文寫作要求、公文格式樣式、公文示例、附錄等五部分組成，每一部分內(nèi)容表述均細(xì)致、具體。此外，各類分冊(cè)都選編了典型性、示范性的例文，以供公務(wù)員借鑒、參考?！墩膶懽魇謨?cè)》以精細(xì)化的法規(guī)來規(guī)范管理公文處理工作，從而為管理工作的精細(xì)化打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

3 黨政機(jī)關(guān)公文處理工作精細(xì)化建設(shè)的建議

在現(xiàn)行公文法規(guī)《黨政機(jī)關(guān)公文處理工作條例》的基礎(chǔ)上，筆者對(duì)公文處理工作的精細(xì)化建設(shè)提出以下建議：

3.1 文種需要精簡(jiǎn)和精準(zhǔn)

法定公文作為各級(jí)黨政機(jī)關(guān)在公務(wù)活動(dòng)中使用的通用公文，應(yīng)該具有簡(jiǎn)便的特性，以利于方便工作、規(guī)范管理。但是，工作中大家普遍感到在許多相似文種中辨析并正確地選擇文種實(shí)非易事，決定和決議、公報(bào)和公告、公告和通告、公報(bào)和通報(bào)、通知通告和通報(bào)等文種名稱僅一字之差，著實(shí)使人迷惑。精簡(jiǎn)文種，使其適用范圍明確、界限清晰、選擇簡(jiǎn)便，是使公文處理更加科學(xué)化、規(guī)范化、高效化的基礎(chǔ)工作。如公告與公報(bào)兩個(gè)文種，發(fā)布范圍、發(fā)布方式、制發(fā)者級(jí)別一樣，僅僅是發(fā)布的內(nèi)容稍有差別，而這些差別又并無必要區(qū)分。況且目前公報(bào)已經(jīng)成為黨政等各級(jí)機(jī)關(guān)公文的匯編本，如國務(wù)院公報(bào)就是正式刊登國務(wù)院頒的行政法規(guī)、各種決定、命令、行政措施、提出文案、簽定的條約和協(xié)定、人事任命以及其他國務(wù)院文件的法定刊物。所以，筆者認(rèn)為保留公告即可，否則徒增困擾與麻煩。如決定和決議兩個(gè)文種，同為指揮決策類的下行文，區(qū)別只在于事情的重要程度不同，一個(gè)是“重大事項(xiàng)”，一個(gè)是“重要事項(xiàng)”，“重大”、“重要”皆為模糊詞語，區(qū)別也無太大意義。再比如新條例中將文種“紀(jì)要”的功能由“記載和傳達(dá)”變成了“記載”。筆者認(rèn)為，省去文種中“會(huì)議”二字是必要的，但是不應(yīng)當(dāng)去掉“紀(jì)要”的傳達(dá)功能。眾所周知，紀(jì)要目前已經(jīng)形成用通知作載體發(fā)出的做法，究其原因，是之前的《國家行政機(jī)關(guān)公文處理辦法》規(guī)定會(huì)議紀(jì)要不需加蓋印章。印章是公文產(chǎn)生法定效力的標(biāo)志，不蓋章自然使人懷疑其效力，故而找個(gè)蓋章的載體以明確其效力。所以，會(huì)議紀(jì)要雖然有自己特殊的行文格式，但是找載體明確效力的做法使其喪失了直接發(fā)出（傳達(dá)）的功能。新條例仍然明確紀(jì)要的法定公文資格，明確其特殊格式，且廢止了不加蓋印章的規(guī)定，因此，紀(jì)要作為會(huì)議情況特別是議定事項(xiàng)的載體，整理會(huì)議紀(jì)要的目的顯然不僅僅是記載并“束之高閣”，更重要的是傳達(dá)出去，使其周知或執(zhí)行。因此，“傳達(dá)”二字不能省，否則，讓大家更加誤上加誤，繼續(xù)之前給紀(jì)要找載體的做法。因此要對(duì)紀(jì)要的適用做精準(zhǔn)地界定，“應(yīng)加強(qiáng)對(duì)紀(jì)要文種使用的規(guī)范性要求，明確其形式要件、發(fā)布范圍、效力等”[7]，以保證該文種存在的必要性及正確使用。

此外，精簡(jiǎn)不代表著越少越好，由于管理工作是多樣的、復(fù)雜的，一些常用文種如通用事務(wù)類的計(jì)劃、總結(jié)、調(diào)查報(bào)告、簡(jiǎn)報(bào)、會(huì)議紀(jì)錄、講話稿等等也應(yīng)對(duì)其內(nèi)容、形式、生效方式等進(jìn)行明確規(guī)定，納入法律規(guī)范進(jìn)行規(guī)范管理。

3.2 公文處理程序需進(jìn)一步精確和精細(xì)

公文處理工作必須注重程序，即依照時(shí)間將公文處理工作劃分為若干例行性的次序、步驟與環(huán)節(jié)，以促進(jìn)工作的完成。與舊法規(guī)相比，新條例中關(guān)于公文處理工作的規(guī)定有較大變動(dòng)，然而，筆者以為新條例的規(guī)定過于簡(jiǎn)單，甚至不如舊法規(guī)規(guī)定得詳細(xì)，有些變動(dòng)反而不是有益的。如新條例規(guī)定收文辦理工作的主要程序有簽收、登記、初審、承辦、傳閱、催辦、答復(fù)，與舊法規(guī)的有關(guān)規(guī)定相比，新條例將承辦之前的擬辦和批辦環(huán)節(jié)納入承辦環(huán)節(jié)。擬辦是秘書部門參謀職能的充分發(fā)揮，批辦是領(lǐng)導(dǎo)行使職權(quán)的重要體現(xiàn)，將二者納入承辦環(huán)節(jié)可能會(huì)造成工作中相關(guān)人員的責(zé)、權(quán)、利不明的后果。傳閱放在承辦之后的做法也值得商榷，可能會(huì)導(dǎo)致處理流程不暢、公文出現(xiàn)阻滯的狀況。筆者以為，根據(jù)文件是否需要執(zhí)行至少可將收文處理程序分為兩種情況：一種是閱知性公文的收文處理程序，一般包括簽收、登記、初審、分送或傳閱等環(huán)節(jié)；另一種是批辦性公文的收文處理程序，一般包括為簽收、登記、初審、擬辦、傳閱、批辦、承辦、催辦、回復(fù)等環(huán)節(jié)。同樣，對(duì)于發(fā)文處理工作，新條例規(guī)定的主要程序是復(fù)核、登記、印制、核發(fā)，也存在著各個(gè)環(huán)節(jié)權(quán)利責(zé)任歸屬不確、方式方法不明的問題。此外，在公文的管理工作方面，新條例規(guī)定：“辦理公文傳閱應(yīng)當(dāng)隨時(shí)掌握公文去向，不得漏傳、誤傳、延誤。”如何達(dá)到這一要求呢？新條例并沒有詳細(xì)具體的規(guī)定。涉密公文在擬制、收發(fā)文處理程序里也沒有明確地規(guī)范，就很難保證涉密公文在辦理的過程中做到有效地保密，這些都是亟待解決的問題。

公文的擬制工作是把握公文的質(zhì)量、效率的源頭和關(guān)鍵，然而新條例第五章關(guān)于公文擬制的多條規(guī)定難以有效地避免公文空話套話連篇、“穿靴戴帽”的繁冗現(xiàn)象。筆者認(rèn)為，臺(tái)灣公文的三段式結(jié)構(gòu)可供我們學(xué)習(xí)借鑒。[8]臺(tái)灣公文由主旨、說明、辦法三部分構(gòu)成，后兩項(xiàng)可因事因案活用，結(jié)構(gòu)的相對(duì)固定可以有效地避免由于表達(dá)過于靈活、多樣而出現(xiàn)的內(nèi)容松散、繁復(fù)現(xiàn)象。

由于公文的擬制、辦理及管理工作直接影響并反映著公務(wù)處理的效率，所以相關(guān)規(guī)定不應(yīng)該精簡(jiǎn)，而應(yīng)該更加精細(xì)。要按實(shí)際情況對(duì)公文處理的流程作科學(xué)、合理、細(xì)致、明確和具體地規(guī)定，要對(duì)每一項(xiàng)工作的步驟，按時(shí)間順序合理安排，并保持銜接，不能因其中缺少環(huán)節(jié)或環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題而導(dǎo)致工作的阻滯。只有形成標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一、精簡(jiǎn)、無縫隙的流程，并嚴(yán)格按照流程操作才可能實(shí)現(xiàn)公文的精細(xì)化管理，以保證公文處理工作次序井然、有條不紊地進(jìn)行，保證公文處理工作和其承載的管理工作的高效性。

注釋

[1]欒照鈞.《黨政機(jī)關(guān)公文處理工作條例》瑕疵遺憾探析.秘書[J],2012(4):3-6.

[2]姜明安.論中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)的性質(zhì)與作用[J].北京大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）.2012(3):109-120.

[3]吳鵬.論“其他規(guī)范性文件”的行政法法源地位[J].首都師范大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）.2006(3):30-35.

[4]http://blog.ifeng.com/article/20786521.html.

[5]沈蕾,王巧玲,朱建邦.我國公文工作效率研究和實(shí)踐探索歷程述評(píng)[J].檔案學(xué)研究.2012(6):24-26.

[6]趙國俊.關(guān)于進(jìn)一步完善我國黨政機(jī)關(guān)公文處理法規(guī)建設(shè)的幾點(diǎn)思考[J].檔案學(xué)通訊.2000(3):25-27.

[7]石亞琴.會(huì)議紀(jì)要與紀(jì)要[J].秘書.2012(10)6-7.

[8]張瑞菊.臺(tái)灣公文三段式結(jié)構(gòu)對(duì)大陸的啟示[J].秘書之友.2010(3):31-32.