王廣峰

（南開大學(xué) 馬克思主義教育學(xué)院，天津 300071）

自1956年中共八大提出黨代會(huì)常任制的理論以來(lái)，經(jīng)歷了兩個(gè)階段的實(shí)踐：一是1958年召開的八大二次會(huì)議，從此無(wú)下文；二是改革開放以來(lái)的試點(diǎn)。1987年召開的十三大把政治體制改革提上了議程，在此推動(dòng)下，1988年中組部在全國(guó)選擇了12個(gè)單位試點(diǎn)，但是結(jié)果并不理想，到2002年十六大召開前夕，只剩下5個(gè)單位在試點(diǎn)，7個(gè)單位已經(jīng)停止了試點(diǎn)。十六大報(bào)告提出擴(kuò)大在市、縣進(jìn)行黨的代表大會(huì)常任制的試點(diǎn)以后，新一輪的試點(diǎn)在全國(guó)推行，廣東、浙江、湖北、四川等省份增加試點(diǎn)單位，山東威海、廣東惠州、浙江臺(tái)州、甘肅敦煌、四川自貢、眉山等地把試點(diǎn)的級(jí)別提高到地級(jí)市。十七大報(bào)告進(jìn)一步指出，完善黨的代表大會(huì)制度，實(shí)行黨的代表大會(huì)代表任期制度，選擇一些縣（市、區(qū)）試行黨代表大會(huì)常任制。但是，迄今為止20多年的試點(diǎn)只是停留在市縣級(jí)單位，既沒(méi)有行政級(jí)別上的提高，也沒(méi)有范圍上的擴(kuò)大，作為一項(xiàng)正式制度而推行，試點(diǎn)處于停滯不前的局面，根本原因在于自身理論的不徹底性，進(jìn)而對(duì)黨代會(huì)常任制的試點(diǎn)產(chǎn)生誤解。黨代會(huì)常任制的理論誤區(qū)主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

一、以黨代會(huì)常任制確保黨代會(huì)的最高權(quán)力機(jī)關(guān)地位

首先，黨代會(huì)的最高權(quán)力機(jī)關(guān)的地位并沒(méi)有喪失。有的學(xué)者根據(jù)馬恩的經(jīng)典論述認(rèn)為，黨的最高權(quán)力機(jī)關(guān)只能是黨的全國(guó)代表大會(huì)，而中央委員會(huì)不能與黨代會(huì)并列為黨內(nèi)的最高權(quán)力機(jī)關(guān)，只能執(zhí)行黨代會(huì)的決議，是執(zhí)行機(jī)構(gòu)。例如，1847年建立第一個(gè)無(wú)產(chǎn)階級(jí)政黨共產(chǎn)主義者同盟時(shí)，就指出黨代表大會(huì)是黨的最高權(quán)力機(jī)關(guān)?！豆伯a(chǎn)主義者同盟章程》規(guī)定：“中央委員會(huì)是全盟的權(quán)力執(zhí)行機(jī)關(guān)，向代表大會(huì)報(bào)告工作”，“代表大會(huì)是全盟的立法機(jī)關(guān)”，“中央委員會(huì)得出席代表大會(huì)，但無(wú)表決權(quán)”，“代表大會(huì)于每年8月舉行”［1］。這種觀點(diǎn)的錯(cuò)誤在于對(duì)最高權(quán)力機(jī)關(guān)的理解存在偏差。黨的全國(guó)代表大會(huì)的最高權(quán)力機(jī)關(guān)的地位表現(xiàn)為確立一個(gè)階段的政治路線。例如，十六大確立全面建設(shè)小康社會(huì)的政治路線，十七大提出中國(guó)特色社會(huì)主義的政治路線。毛澤東指出：“政治路線確立之后，干部就是決定的因素?！保?］干部的因素通過(guò)選舉中央委員來(lái)貫徹落實(shí)，從實(shí)踐上貫徹了黨的政治、思想與組織的領(lǐng)導(dǎo)，其中政治領(lǐng)導(dǎo)是根本，思想領(lǐng)導(dǎo)是保證，組織領(lǐng)導(dǎo)是基礎(chǔ)，而不是具體事務(wù)的解決。而自從1977年召開十一大，1978年召開五屆人大以來(lái)，形成了黨代會(huì)比人代會(huì)早開一年的政治格局，這就可以充分體現(xiàn)了黨的領(lǐng)導(dǎo)：把黨制定的路線、綱領(lǐng)，通過(guò)人代會(huì)上升為國(guó)家意志，發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的作用。

其次，中央委員會(huì)是代表大會(huì)閉會(huì)期間的最高權(quán)力機(jī)關(guān)。政治體制改革中必須正確處理民主與效率的關(guān)系，防止出現(xiàn)極端民主化的現(xiàn)象。從歷史上看，中國(guó)共產(chǎn)黨由于長(zhǎng)期處于殘酷的斗爭(zhēng)環(huán)境中，代表大會(huì)很難按時(shí)召開，因此重要的決策都由中央委員會(huì)來(lái)作出，例如七屆二中全會(huì)和十一屆三中全會(huì)。一些學(xué)者認(rèn)為這是條件的限制，在中國(guó)共產(chǎn)黨已經(jīng)成為執(zhí)政黨的條件下可以每年召開一次會(huì)議，這種觀點(diǎn)脫離了中國(guó)實(shí)際。十一屆三中全會(huì)以來(lái)，以鄧小平為核心的中央領(lǐng)導(dǎo)集體決定把工作重心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來(lái)，實(shí)行改革開放的歷史性決策，已經(jīng)成功開創(chuàng)了中國(guó)特色社會(huì)主義道路，也受到了人民的擁護(hù)，每年的中央委員會(huì)會(huì)議負(fù)責(zé)把代表大會(huì)提出的任務(wù)貫徹落實(shí)下去，增加會(huì)議的次數(shù)與人數(shù)不會(huì)改變會(huì)議的決議。因此，黨章規(guī)定黨的最高權(quán)力機(jī)關(guān)是全國(guó)代表大會(huì)制度及其選舉出來(lái)的中央委員會(huì)，這是符合我國(guó)實(shí)際情況的。

二、以黨代會(huì)常任制重組黨內(nèi)權(quán)力結(jié)構(gòu)

黨內(nèi)權(quán)力結(jié)構(gòu)是指黨內(nèi)的權(quán)力來(lái)源和權(quán)力授受關(guān)系。在中央，黨的全國(guó)代表大會(huì)討論決定黨的路線和方針政策，選舉產(chǎn)生中央委員會(huì)，行使最高決策權(quán)。中央政治局和政治局常委由中央委員會(huì)選舉產(chǎn)生，接受其監(jiān)督。在地方，實(shí)行黨委制，我國(guó)現(xiàn)行的黨委制開始于1948年，毛澤東指出：“黨委制是保證集體領(lǐng)導(dǎo)，防止個(gè)人包辦的黨的重要制度?！保?］黨代會(huì)選舉產(chǎn)生黨委會(huì)，黨委會(huì)選舉產(chǎn)生常委會(huì)，黨代會(huì)、黨委會(huì)和常委會(huì)即內(nèi)三會(huì)是層層授權(quán)關(guān)系。這種權(quán)力授受關(guān)系保證黨內(nèi)權(quán)力來(lái)源的唯一性、權(quán)力結(jié)構(gòu)的完整性及其運(yùn)行機(jī)制的統(tǒng)一性。同時(shí)，這種縱向的權(quán)力結(jié)構(gòu)模式運(yùn)行效率比較高，黨的決策權(quán)的行使，就是充分發(fā)揚(yáng)黨內(nèi)民主，集中全黨的智慧，然后作出決定，在嚴(yán)密的組織和嚴(yán)明的紀(jì)律保障下，全黨就會(huì)堅(jiān)決地執(zhí)行，也就是貫徹民主集中制的過(guò)程。

但是也要看到黨內(nèi)權(quán)力過(guò)分集中的問(wèn)題。鄧小平指出：“權(quán)力過(guò)分集中的現(xiàn)象，就是在加強(qiáng)黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)的口號(hào)下，不適當(dāng)?shù)?、不加分析地把一切?quán)力集中于黨委，黨委的權(quán)力又往往集中于幾個(gè)書記，特別是集中于第一書記，什么事都要第一書記掛帥、拍板。黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)，往往因此變成了個(gè)人領(lǐng)導(dǎo)?！保?］因此，一些學(xué)者提出以黨代會(huì)常任制來(lái)破解黨內(nèi)權(quán)力過(guò)分集中的局面，但是試行黨代會(huì)常任制后，黨代會(huì)的最高權(quán)力機(jī)關(guān)的地位與職權(quán)是持續(xù)的，就會(huì)在現(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)兩個(gè)同時(shí)并存的最高權(quán)力機(jī)關(guān)，這就沖擊了原有的黨內(nèi)權(quán)力結(jié)構(gòu)：在中央，每年召開的黨的全國(guó)代表大會(huì)與中央委員會(huì)的權(quán)力怎樣劃分？如何明確劃分代表大會(huì)和中央委員會(huì)的決策范圍與決策程序，避免二者決策權(quán)的錯(cuò)位？這些問(wèn)題都是在試點(diǎn)中難以解答的難題。

三、以黨代會(huì)常任制作為發(fā)展黨內(nèi)民主的關(guān)鍵

部分學(xué)者認(rèn)為黨代會(huì)常任制能把黨內(nèi)民主提高到更高水平，這種觀點(diǎn)的誤區(qū)主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面。

首先，對(duì)于鄧小平對(duì)加強(qiáng)黨的制度建設(shè)存在片面理解。鄧小平指出：“我們過(guò)去發(fā)生的各種錯(cuò)誤，固然與某些領(lǐng)導(dǎo)人的思想、作風(fēng)有關(guān)，但是組織制度、工作制度方面的問(wèn)題更重要。這些方面的制度好可以使壞人無(wú)法任意橫行，制度不好可以使好人無(wú)法充分做好事，甚至走向反面……領(lǐng)導(dǎo)制度、組織制度問(wèn)題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長(zhǎng)期性。這種制度問(wèn)題，關(guān)系到黨和國(guó)家是否改變顏色，必須引起全黨的高度重視?！保?］因此，制度建設(shè)必須接受實(shí)踐的檢驗(yàn)，既要避免低水平重復(fù)建設(shè)，也要避免沒(méi)有試點(diǎn)的一擁而上。一般的步驟是提出理論，選擇地方進(jìn)行試點(diǎn)，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，看是否能夠推行。違背實(shí)踐的原則，必然導(dǎo)致失敗，黨代會(huì)常任制仍舊處于試點(diǎn)階段，所以不能盲目地推廣。

其次，黨代會(huì)常任制不等同于把黨內(nèi)民主提高到新階段。1950年代論述黨代會(huì)常任制的目標(biāo)是把黨內(nèi)的民主生活提高到更高的水平，主要方法是增加會(huì)議的次數(shù)。例如，1958年是中央召開會(huì)議次數(shù)最多的一年：1月3日到4日的杭州會(huì)議；11日到22日的南寧會(huì)議；28日到30日的最高國(guó)務(wù)會(huì)議；3月8日到26日的成都會(huì)議；4月1日到6日的漢口會(huì)議；27日到29日的廣州會(huì)議；5月5日到23日的八大二次會(huì)議；8月17日到30日的北戴河會(huì)議。然而，在增加會(huì)議次數(shù)的同時(shí)，并沒(méi)有充分發(fā)揮黨代表的主體作用，更沒(méi)有充分的發(fā)揚(yáng)黨內(nèi)民主，而是在毛澤東的一再督促下發(fā)動(dòng)了“大躍進(jìn)”，給國(guó)民經(jīng)濟(jì)造成嚴(yán)重的損失。正如鄧小平指出的：“這些會(huì)議只是形式主義的。他們既沒(méi)有使會(huì)議的參加者對(duì)于所要決定的問(wèn)題，在會(huì)議以前具有思想上的準(zhǔn)備，在會(huì)議上，又沒(méi)有造成便于展開討論的氣氛，實(shí)際上形成強(qiáng)迫通過(guò)?！保?］

改革開放后，發(fā)揚(yáng)黨內(nèi)民主的思路轉(zhuǎn)變：重點(diǎn)放在發(fā)揮黨代表的作用，把增加會(huì)議的次數(shù)放到次要地位。但在黨內(nèi)權(quán)力結(jié)構(gòu)沒(méi)有改變的情況下，黨代會(huì)常任制試點(diǎn)中走過(guò)場(chǎng)和形式主義的現(xiàn)象比較普遍，很多地方黨代表大會(huì)的代表由各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)指定人選，成為“內(nèi)定代表”，然后由下級(jí)黨組織走選舉程序，沒(méi)有尊重廣大黨員的意志。有的地方代表中領(lǐng)導(dǎo)干部所占比例過(guò)高，2004年浙江省某市480名黨代表中副科級(jí)以上干部占342名，占了71.25%［6］，干部在黨代表中占了絕大多數(shù)，黨代會(huì)在一定意義上成為黨員領(lǐng)導(dǎo)干部代表大會(huì)，造成難以反映黨內(nèi)的真實(shí)情況，也難以開展黨內(nèi)監(jiān)督。會(huì)議上代表至多有發(fā)言權(quán)，只有領(lǐng)導(dǎo)人才有決策權(quán)，重大事項(xiàng)不在黨代會(huì)會(huì)上決定，由書記辦公會(huì)決定。會(huì)議的過(guò)程仍然是把每年的黨委會(huì)工作報(bào)告討論、審議一下，最后都通過(guò)，僅此而已。因此，沒(méi)有看出黨代表如何發(fā)揮積極作用，有的黨代表認(rèn)為黨代會(huì)年會(huì)制是“形式和程序變得復(fù)雜了，實(shí)質(zhì)的內(nèi)容和解決問(wèn)題的方式卻還沒(méi)有根本的變化”［7］；有的形容黨代會(huì)是“一年一次會(huì)，會(huì)上發(fā)點(diǎn)言，開會(huì)劃個(gè)圈，會(huì)后就靠邊”［7］；有的代表形容自己的最大感受是“光榮、責(zé)任、迷?！保?］。

四、以黨代會(huì)常任制作為政治體制改革的突破口

鄧小平指出：“政治體制改革的內(nèi)容現(xiàn)在還在討論。這個(gè)問(wèn)題太困難，每項(xiàng)改革涉及的人和事都很廣泛，很深刻，觸及許多人的利益，會(huì)遇到很多的障礙，需要審慎從事。我們首先要確定政治體制改革的范圍，弄清從哪里著手。要先從一兩件事上著手，不能一下子大干，那就亂了?！保?］

首先，按照鄧小平的講話，政治體制改革的一定要確定突破口。有人認(rèn)為黨代會(huì)常任制是政治體制改革的突破口，理由是中國(guó)共產(chǎn)黨是中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，黨內(nèi)民主對(duì)于人民民主具有示范和帶動(dòng)作用，以黨內(nèi)民主為民主政治建設(shè)的出發(fā)點(diǎn)，把黨內(nèi)民主看作中國(guó)民主政治建設(shè)的邏輯前提。林尚立指出：“從表面上看，這個(gè)邏輯沒(méi)有太大的問(wèn)題，但是一旦把這個(gè)邏輯倒過(guò)來(lái)看，人們馬上就會(huì)發(fā)現(xiàn)，在這個(gè)邏輯下，黨內(nèi)民主的發(fā)展在客觀上使得黨內(nèi)民主成為民主政治的試驗(yàn)地，而在這種試驗(yàn)中，黨內(nèi)民主的發(fā)展必然會(huì)自覺(jué)不自覺(jué)地越出自身的邏輯，而依據(jù)一般民主的原理來(lái)發(fā)展自身。一旦這種情況成為趨勢(shì)，那么以一般民主發(fā)展為原則的黨內(nèi)民主發(fā)展就可能改變政黨的內(nèi)部結(jié)構(gòu)和功能，甚至改變政黨的性質(zhì)。”［10］黨代會(huì)常任制涉及黨內(nèi)權(quán)力結(jié)構(gòu)的調(diào)整，必然會(huì)帶來(lái)與之相適應(yīng)的國(guó)家政治權(quán)力關(guān)系的調(diào)整，而國(guó)家政治權(quán)力關(guān)系的調(diào)整是一個(gè)非常復(fù)雜的問(wèn)題。政治體制改革遵循先易后難的原則，從行政管理體制改革入手比較容易，貿(mào)然改革現(xiàn)行的黨政運(yùn)行機(jī)制是激進(jìn)的改革方式，必會(huì)引起社會(huì)的動(dòng)蕩。

其次，黨代會(huì)常任制難以處理好“外三會(huì)”的關(guān)系。“外三會(huì)”指的是黨代會(huì)、人代會(huì)與政協(xié)會(huì)。黨代會(huì)是討論決定黨內(nèi)重大問(wèn)題的組織平臺(tái)，而人代會(huì)是體現(xiàn)我國(guó)人民當(dāng)家作主的基本組織形式，政協(xié)是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作制的組織機(jī)構(gòu)。從試點(diǎn)的情況來(lái)看，實(shí)行黨代會(huì)常任制后，由于黨是中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，黨內(nèi)的重大問(wèn)題往往也是國(guó)家的重大問(wèn)題，造成黨代表身份的重疊，三個(gè)會(huì)議的提案很多是重復(fù)的，如四川雅安市雨城區(qū)、滎經(jīng)縣，“黨代會(huì)分別收到議案32件和41件，其中涉及黨的自身建設(shè)的只占議案總數(shù)31%和14%，其余議案多為經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)方面的內(nèi)容。上海金山干巷鎮(zhèn)試行黨代會(huì)常任制后，黨代表與人大代表高度重合，經(jīng)過(guò)調(diào)整后的比例還有40%”［11］。這就陷入了形式主義和低水平重復(fù)建設(shè)的困境。

五、以黨代會(huì)常任制為發(fā)展黨內(nèi)程序民主的重點(diǎn)

目前，在黨內(nèi)生活中存在黨員民主權(quán)利虛置的現(xiàn)象。從制度上看，主要是因?yàn)辄h員行使民主權(quán)力缺乏黨內(nèi)程序民主制度的保障。為了進(jìn)一步促進(jìn)黨內(nèi)民主的發(fā)展，在黨內(nèi)民主制度建設(shè)過(guò)程中，除進(jìn)一步建立和健全黨內(nèi)實(shí)體民主制度外，必須進(jìn)一步建立和健全黨內(nèi)程序民主制度。部分學(xué)者認(rèn)為黨代會(huì)常任制是發(fā)展黨內(nèi)程序民主的重點(diǎn)，理由是黨員是黨內(nèi)權(quán)力的主體，黨代會(huì)是廣大黨員權(quán)力地位得以實(shí)現(xiàn)的基本載體，是黨的權(quán)力中心，為了黨代會(huì)權(quán)力不流失，必須實(shí)行常任制。這種觀點(diǎn)的誤區(qū)表現(xiàn)在兩方面：

首先，對(duì)民主集中制的誤解。鄧小平多次指出：“中國(guó)正處在特別需要集中注意力發(fā)展經(jīng)濟(jì)的過(guò)程中。如果追求形式上的民主，結(jié)果是既實(shí)現(xiàn)不了民主，經(jīng)濟(jì)也得不到發(fā)展，只會(huì)出現(xiàn)國(guó)家混亂、人心渙散的局面。”［9］部分學(xué)者認(rèn)為，黨代表只有在黨代會(huì)上充分發(fā)表意見(jiàn)才是真正的黨內(nèi)民主，這是對(duì)民主集中制的誤解。民主集中制是中國(guó)共產(chǎn)黨的根本組織制度，在黨的重大決策出臺(tái)前，黨中央充分發(fā)揚(yáng)民主，傾聽各方面的意見(jiàn)，最后在代表大會(huì)上集中通過(guò)，并以嚴(yán)明的紀(jì)律保障貫徹落實(shí)下去。因此，黨員的程序民主權(quán)力絕大部分時(shí)間在會(huì)議外行使，例如，浙江臺(tái)州的椒江區(qū)從1988年開始試點(diǎn)黨代會(huì)常任制，出臺(tái)了《臺(tái)州市椒江區(qū)黨代表細(xì)則（試行）》，在法律保護(hù)、活動(dòng)時(shí)間、工資待遇、活動(dòng)經(jīng)費(fèi)與工作條件等方面對(duì)黨代表履行職責(zé)予以保障，以實(shí)現(xiàn)代表活動(dòng)的經(jīng)?；貙挻碓陂]會(huì)期間發(fā)揮作用的渠道。在總結(jié)地方試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，十七大把黨代表任期制寫入黨章，2008年7月中央頒布了《中國(guó)共產(chǎn)黨全國(guó)代表大會(huì)和地方各級(jí)代表大會(huì)代表任期制暫行條例》，對(duì)于黨代表的產(chǎn)生與終止、權(quán)利與職責(zé)、開展工作的方式與履行職責(zé)的保障作出了明確的規(guī)定，為黨代表更好地行使職權(quán)提供了政策保障。

其次，重視程序民主，忽視實(shí)體民主。實(shí)體民主制度與黨內(nèi)程序民主制度是黨內(nèi)民主制度的一體兩面，如果黨內(nèi)程序民主制度離開了作為價(jià)值目標(biāo)和價(jià)值取向的黨內(nèi)實(shí)體民主制度，那么黨內(nèi)程序民主制度是走過(guò)場(chǎng)的程序民主制度。黨代會(huì)常任制試點(diǎn)中出現(xiàn)的多種問(wèn)題都與實(shí)體民主有很大的關(guān)系，黨內(nèi)一把手說(shuō)了算或者領(lǐng)導(dǎo)說(shuō)了算的局面沒(méi)有改變，這與中國(guó)傳承的官本位觀念有很大關(guān)系，正如鄧小平指出：“舊中國(guó)留給我們的，封建專制傳統(tǒng)比較多，民主法制傳統(tǒng)很少。解放以后，我們也沒(méi)有自覺(jué)地、系統(tǒng)地建立保障人民民主權(quán)利的各項(xiàng)制度，法制很不完備，也很不重視，特權(quán)現(xiàn)象有時(shí)受到限制、批評(píng)和打擊，有時(shí)又重新滋長(zhǎng)?！保?］因此，這就需要多方面的改革與長(zhǎng)時(shí)間的考驗(yàn)，不是簡(jiǎn)單的黨代會(huì)常任制可以解決的問(wèn)題。

［1］馬克思恩格斯全集：第10卷［M］.北京：人民出版社，1998：745.

［2］毛澤東選集：第2卷 ［M］.北京：人民出版社，1991：526.

［3］毛澤東選集：第4卷 ［M］.北京：人民出版社，1991：1340.

［4］鄧小平文選：第2卷 ［M］.北京：人民出版社，1994：328，333，332.

［5］鄧小平文選：第1卷 ［M］.北京：人民出版社，1994：231，233.

［6］錢家棟.地方黨代表直接選舉存在的主要問(wèn)題及新形勢(shì)下的制度創(chuàng)新［J］.求實(shí)，2007（01）.

［7］中共雅安市委黨校課題組.困惑與問(wèn)題：黨代會(huì)常任制試點(diǎn)為何難以實(shí)現(xiàn)突破——對(duì)雅安市縣級(jí)黨代會(huì)常任制的調(diào)研與思考 ［J］.理論參考，2009（09）.

［8］雅安市委黨校課題組.黨代表任期制：擴(kuò)大黨內(nèi)民主制度的重要平臺(tái)［N］.學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)，2008-10-28.

［9］鄧小平文選：第3卷 ［M］.北京：人民出版社，1993：176-177，284.

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