李 鴻

(大連民族學院東北少數(shù)民族研究院，遼寧大連 116605)

經(jīng)過改革開放30多年的發(fā)展，中國實現(xiàn)了從總體小康到全面小康的過渡。2012年11月，中共十八大提出了全面建成小康社會的宏偉目標，這是一個經(jīng)濟、政治、文化、社會及生態(tài)文明建設五位一體的總體布局，涵蓋了經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展，人民民主不斷擴大，文化軟實力顯著增強，人民生活水平全面提高，資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會建設取得重大進展等定性指標，以及到2020年國內(nèi)生產(chǎn)總值和城鄉(xiāng)居民人均收入比2010年翻一番等定量指標。這樣的目標是將全國作為一個整體而言的，對少數(shù)民族和民族地區(qū)來說，能否與全國各族人民一道共同實現(xiàn)全面建成小康社會的目標，不僅關系到全國整體目標能否如期實現(xiàn)，而且關系到中華民族的復興大業(yè)。從理論認知來看，全面建成小康社會的目標定將在全國如期實現(xiàn)，自然也包括少數(shù)民族和民族地區(qū)。而從實際測度分析，今后8年，民族地區(qū)仍將是全面建成小康社會的重點和難點。因此，民族地區(qū)當以何種途徑建成小康社會、采取什么樣的發(fā)展模式實現(xiàn)既定的目標，國家應實施哪些扶持政策才能加快民族地區(qū)發(fā)展，這是本文討論的要點所在。

一、民族地區(qū)全面建設小康社會的實現(xiàn)程度和發(fā)展的階段性特征

1.民族地區(qū)全面建設小康社會的實現(xiàn)程度

中國是統(tǒng)一的多民族國家，沒有民族地區(qū)的小康，便不會有整個國家的小康。據(jù)第六次人口普查結果，2010年少數(shù)民族人口占全國總?cè)丝诘?.49%，達 1.137 億人［1］;民族自治地方行政區(qū)域面積占全國陸地總面積的64.3%。少數(shù)民族和民族地區(qū)在我國經(jīng)濟發(fā)展、政治穩(wěn)定、文化繁榮、社會和諧、生態(tài)安全中不僅具有十分重要的戰(zhàn)略地位，而且能否和全國其他地區(qū)同步實現(xiàn)全面建成小康社會的目標，這對中國特色社會主義事業(yè)全局有著至關重要的影響。一方面，從經(jīng)濟社會的縱向發(fā)展和橫向比較來看，內(nèi)蒙古、廣西、新疆、西藏、寧夏5個自治區(qū)和云南、貴州、青海3個多民族省及甘肅、四川、東北等其他少數(shù)民族聚居區(qū)與國內(nèi)發(fā)達地區(qū)相比還存在較大的差距;另一方面，因發(fā)展基礎、地域環(huán)境、資源稟賦、產(chǎn)業(yè)結構、文化特征和政策實施力度等方面的差異，民族地區(qū)之間的發(fā)展也不平衡，并在實踐中形成了不同的發(fā)展模式。國家統(tǒng)計局發(fā)布的《中國全面建設小康社會進程統(tǒng)計監(jiān)測報告》，根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展、社會和諧、生活質(zhì)量、民主法制、文化教育、資源環(huán)境六個方面的指標分析，2010年中國全面建設小康社會的實現(xiàn)程度總體達到80.1%，其中東部、中部、西部和東北四大區(qū)域的實現(xiàn)程度分別為88.0%、77.7%、71.4%和 82.3%，西部地區(qū)低于全國平均水平8.7個百分點，除內(nèi)蒙古的實現(xiàn)程度接近80%而外，其他西部民族省區(qū)的實現(xiàn)程度大部分位于60% ～70%［2］。上述差距表明，如果沒有國家的政策扶持、發(fā)達地區(qū)的支援和民族地區(qū)自我發(fā)展能力的提高，這種差距還會進一步拉大。只有加快民族地區(qū)發(fā)展，才能確保中國在2020年全面建成小康社會。

2.少數(shù)民族和民族地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展新的階段性特征

發(fā)展不平衡是多民族大國的普遍特征。美國學者喬納森·弗里德曼曾系統(tǒng)提出“核心—邊緣”理論(core－periphery 2003)，認為任何一個國家都由核心區(qū)域和邊緣區(qū)域構成，發(fā)展中國家由先進地區(qū)、相對發(fā)達的核心地帶和落后、不發(fā)達的邊緣地區(qū)組成。核心區(qū)域指城市集聚區(qū)，工業(yè)發(fā)達、資本集中、人口密集、技術先進，在經(jīng)濟增長中處于統(tǒng)治地位;邊緣區(qū)域指相對于核心區(qū)域來說經(jīng)濟較為落后的區(qū)域，在發(fā)展上依賴于核心區(qū)域，然而卻強化了邊緣區(qū)的人口、資源和勞動力向核心區(qū)流動的趨勢，構成了核心區(qū)和邊緣區(qū)不平等的發(fā)展格局。但這種空間結構關系并非一成不變，最終可能形成區(qū)域空間的一體化。筆者認為該理論也可用來詮釋中國邊疆民族地區(qū)與東部發(fā)達地區(qū)之間、不同民族地區(qū)之間以及民族地區(qū)城鄉(xiāng)之間在經(jīng)濟社會發(fā)展中形成的區(qū)域差異，用于理解在工業(yè)化與城市化背景下大量少數(shù)民族流動人口進入國內(nèi)中心城市和漢族人口進入少數(shù)民族傳統(tǒng)聚居區(qū)的現(xiàn)實狀況。同時也說明，要促進少數(shù)民族和民族地區(qū)共同繁榮發(fā)展，必須立足于基本國情，必須不斷增強發(fā)展的平衡性、協(xié)調(diào)性和可持續(xù)性。

在社會轉(zhuǎn)型期，中國整體發(fā)展出現(xiàn)的不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)問題，在民族地區(qū)表現(xiàn)得尤為突出，這成為民族地區(qū)最明顯的階段性特征:如經(jīng)濟發(fā)展方式粗放，科技支撐能力薄弱;公共服務體系不健全，教育、醫(yī)療、就業(yè)、社會保障滯后，民生亟待改善;民族地區(qū)與全國特別是發(fā)達地區(qū)的差距明顯存在并繼續(xù)拉大，城鄉(xiāng)、區(qū)域、經(jīng)濟社會發(fā)展失衡，少數(shù)民族利益訴求呈現(xiàn)多元和分層的特點，由收入分配差異引發(fā)的社會矛盾增多，協(xié)調(diào)不同群體、不同區(qū)域間利益格局的難度增大;生態(tài)環(huán)境保護建設面臨的壓力日益嚴重，2008年的汶川特大地震、2010年的玉樹強烈地震和舟曲特大山洪泥石流災害，也相繼發(fā)生在民族自治地方;特別是在境內(nèi)外敵對勢力加緊利用民族、宗教、人權問題進行滲透破壞的復雜環(huán)境下，邊疆民族地區(qū)先后發(fā)生拉薩“3·14”和烏魯木齊“7·5”打砸搶燒嚴重暴力犯罪事件，對新形勢下的民族關系產(chǎn)生了重要影響，民族團結進步事業(yè)面臨新的挑戰(zhàn)。民族地區(qū)這一系列新的階段性特征，以及不同的地域環(huán)境、民族構成、產(chǎn)業(yè)結構、文化生態(tài)、宗教信仰和利益訴求，不僅使其成為全面建成小康社會的戰(zhàn)略重點，而且成為實現(xiàn)全國整體目標的難點所在和重要影響因素。解決民族地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展中面臨的新課題，不僅需要堅持適合本國國情的成熟理念，而且需要發(fā)展模式、發(fā)展戰(zhàn)略和政策制度方面的創(chuàng)新。

二、民族地區(qū)全面建成小康社會的理論內(nèi)涵與實踐特征

因戰(zhàn)略地位、民族構成、外部環(huán)境、地域特征、文化差異、歷史傳承、發(fā)展基礎和政策實施力度等方面的因素，民族自治地方在享有國家優(yōu)惠政策方面實際上已形成了幾個不同的區(qū)域:一是戰(zhàn)略地位特殊且對國家安全有重要影響的邊疆民族地區(qū)，如新疆和西藏自治區(qū);二是戰(zhàn)略地位重要而發(fā)展相對穩(wěn)定的內(nèi)蒙古、廣西、寧夏自治區(qū)和云南、貴州、青海等多民族省;三是位于五大自治區(qū)以外的內(nèi)陸省際結合部民族自治地方，即半數(shù)以上的少數(shù)民族自治州和近半數(shù)的自治縣;四是總?cè)丝谠?0萬人以下的28個人口較少民族所分布的特定區(qū)域。這些區(qū)域雖然同為民族自治地方，然而卻體現(xiàn)了國家在宏觀政策實施方面的統(tǒng)一性、差別性和有效性。新中國成立以來的民族政策體系不斷完善，但少數(shù)民族人口分布特點及民族關系發(fā)展的地緣因素、經(jīng)濟社會發(fā)展的區(qū)際差異和自然生態(tài)環(huán)境的多樣特征，決定了民族地區(qū)應有不同的發(fā)展模式和發(fā)展路徑。雖然學術界在對少數(shù)民族和民族地區(qū)是否應當實施特殊的優(yōu)惠政策，對不同民族群體和不同民族自治地方應當實行統(tǒng)一性政策還是差別化政策等方面存在一定的爭議，但大多數(shù)學者認為中國現(xiàn)行民族理論和政策符合國情，同時認為民族政策也須與時俱進地進行調(diào)整。

從全面建設小康社會到實現(xiàn)全面建成小康社會的目標，民族地區(qū)需要走出一條有自身特點的科學發(fā)展之路，一方面依靠民族地區(qū)自身的努力，另一方面需要國家政策的扶持。其理論內(nèi)涵是:在發(fā)展目標上體現(xiàn)各民族共同團結奮斗、共同繁榮發(fā)展的主題，到2020年國內(nèi)生產(chǎn)總值和城鄉(xiāng)居民人均收入比2010年翻一番，與全國其他地區(qū)同步建成小康社會;在發(fā)展路徑上遵循動態(tài)平衡的規(guī)律，發(fā)展的平衡性、協(xié)調(diào)性、可持續(xù)性明顯增強，經(jīng)濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態(tài)文明建設全面推進;在發(fā)展模式上統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、區(qū)域、經(jīng)濟社會、人與自然、國內(nèi)發(fā)展與對外開放的關系，形成區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展機制和各具特色的創(chuàng)新模式。其實踐特征是:轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式取得重大進展，科技進步對經(jīng)濟增長的貢獻率大幅上升，工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化深入推進，形成城鄉(xiāng)發(fā)展一體化格局;民族區(qū)域自治制度進一步完善，平等團結互助和諧的社會主義民族關系得到鞏固和發(fā)展;文化軟實力顯著增強，發(fā)展繁榮少數(shù)民族文化事業(yè)和文化產(chǎn)業(yè);形成覆蓋城鄉(xiāng)的社會保障與公共服務體系，各族人民生活水平全面提高;基本形成資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會，努力實現(xiàn)生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕和生態(tài)良好。

現(xiàn)階段中國的民族問題從根本上說是少數(shù)民族和民族地區(qū)迫切要求加快經(jīng)濟文化發(fā)展與自我發(fā)展能力不足的矛盾，而加快經(jīng)濟社會發(fā)展就成為民族地區(qū)全面建成小康社會和逐步解決民族問題的基本途徑?？傮w來看，目前民族地區(qū)已經(jīng)具備了向全面建成小康社會邁進的物質(zhì)基礎和加快發(fā)展需要的國家政策支持體系。近年來國家對民族地區(qū)的扶持力度不斷加大，中央先后出臺了促進西藏、新疆、廣西、云南、內(nèi)蒙古和青海等省藏區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的指導意見，明確了各地區(qū)發(fā)展的戰(zhàn)略定位、發(fā)展思路和重點任務。“西部大開發(fā)戰(zhàn)略實施10多年來，中央財政對西部地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付和專項補助累計達4萬多億元，中央預算內(nèi)投資和國債資金累計投入達8900億元，基礎設施和生態(tài)環(huán)境建設取得突破性進展，產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整邁出新步伐，社會事業(yè)全面發(fā)展，城鄉(xiāng)面貌發(fā)生了歷史性變化。”［3］但民族地區(qū)仍存在一些亟待解決的突出問題，一是經(jīng)濟發(fā)展與東部沿海地區(qū)的差距依然較大且基礎脆弱，大多以資源輸出為主，產(chǎn)業(yè)結構單一，總體效益不高，促進經(jīng)濟增長由粗放型向集約型轉(zhuǎn)變、由政策刺激向自主增長轉(zhuǎn)變還有很長的路要走;二是統(tǒng)籌區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的體制機制尚不完善，區(qū)域間利益關系調(diào)整還缺乏科學的制度規(guī)范和法律保障;三是民族地區(qū)內(nèi)部存在的城鄉(xiāng)差距、區(qū)際差距以及經(jīng)濟與社會、人與自然的矛盾仍較突出，特別是在促進經(jīng)濟發(fā)展的同時還要處理好民族宗教關系，民族地區(qū)改革發(fā)展穩(wěn)定面臨的難度遠大于其他地區(qū)。同時，如何避免民族政策實施的“一刀切”問題，也需要國家的統(tǒng)籌兼顧和分類指導。

全面建成小康社會對民族地區(qū)提出了新要求，適時出臺和調(diào)整相關政策，加大扶持力度，支持民族地區(qū)增強自我發(fā)展能力，鼓勵有條件的民族地區(qū)繼續(xù)走在前列，以特殊政策扶持欠發(fā)達地區(qū)加快發(fā)展，已成為新形勢下國家現(xiàn)代化建設的必然趨勢。

三、構建動態(tài)平衡機制與創(chuàng)新民族地區(qū)發(fā)展模式

1.構建促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的動態(tài)平衡機制

全面建成小康社會是一個動態(tài)發(fā)展的漸進過程。只有把推進新一輪西部大開發(fā)和促進民族地區(qū)跨越發(fā)展放在全國區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略的優(yōu)先位置，才能體現(xiàn)發(fā)展的平衡性、協(xié)調(diào)性與可持續(xù)性;只有構建起促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的動態(tài)平衡機制，才能使民族地區(qū)形成各具特色的經(jīng)濟社會發(fā)展模式。這種動態(tài)平衡機制就是體現(xiàn)科學發(fā)展觀要求的制度安排、政策保障和法律規(guī)范，就是將統(tǒng)一性政策和差別化政策結合起來，根據(jù)民族地區(qū)實際和不同區(qū)域、不同民族的特點，采取統(tǒng)籌兼顧、因地制宜、分類指導、綜合施策的戰(zhàn)略措施和實事求是、因族舉措的策略方針，進而形成有利于民族地區(qū)科學發(fā)展的體制機制。在這種動態(tài)平衡機制作用下，通過國家?guī)椭?、發(fā)達地區(qū)支援和自身的不懈努力，確保民族地區(qū)到2020年和全國其他地區(qū)同步實現(xiàn)全面建成小康社會的目標。

2.創(chuàng)新民族地區(qū)發(fā)展模式

創(chuàng)新發(fā)展模式本身不是目的，目的在于推動民族地區(qū)經(jīng)濟社會走上又好又快的發(fā)展道路，為全面建成小康社會打下良好的基礎。目前民族自治地方已基本形成了各具特色的發(fā)展模式:一是做大做強特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)、以資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟發(fā)展優(yōu)勢的內(nèi)蒙古模式;二是伴隨北部灣開放開發(fā)、加快工業(yè)化城鎮(zhèn)化進程、打造中國沿海經(jīng)濟增長新一極的廣西模式;三是在全國對口支援背景下形成的西藏、新疆發(fā)展模式和汶川災后重建模式;四是寧夏東部城鄉(xiāng)一體化發(fā)展模式;五是云南文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式;六是青海三江源生態(tài)治理及柴達木循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展模式。此外，內(nèi)陸省際結合部少數(shù)民族聚居區(qū)也形成了多種經(jīng)濟社會發(fā)展模式。上述不同區(qū)域的發(fā)展模式已被實踐證明是切合實際的，然而固有的模式不可能一成不變，全面建成小康社會對民族地區(qū)發(fā)展模式創(chuàng)新又提出了新的更高的要求。例如，不僅要有經(jīng)濟發(fā)展模式，還要按照經(jīng)濟、政治、文化、社會及生態(tài)文明建設五位一體的總體布局形成不同區(qū)域的綜合發(fā)展模式。再如，“推動信息化和工業(yè)化深度融合、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化良性互動、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調(diào)，促進工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展”［4］，民族地區(qū)將采取何種模式推動這“新四化”的同步發(fā)展?既不能照搬國外的模式，也不能承襲國內(nèi)發(fā)達地區(qū)的做法，只能根據(jù)自身的特點在實踐中改革和創(chuàng)新。

整體來說，民族地區(qū)要與全國其他地區(qū)同步實現(xiàn)全面建成小康社會目標，必須創(chuàng)新發(fā)展模式。創(chuàng)新發(fā)展模式的統(tǒng)一性要求就是以科學發(fā)展為主題、以加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式為主線，充分發(fā)揮不同地區(qū)的比較優(yōu)勢，著力破解阻礙區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的各類難題;創(chuàng)新發(fā)展模式的特殊性要求就是全面落實和完善國家對民族地區(qū)的各類特殊優(yōu)惠政策，加大財政轉(zhuǎn)移支付力度，進一步實施面向西藏、新疆、青海藏區(qū)等少數(shù)民族地區(qū)的對口支援方式，積極支持貧困民族地區(qū)、邊疆地區(qū)和農(nóng)村牧區(qū)，不斷增強其自我發(fā)展能力;創(chuàng)新發(fā)展模式的基本路徑就是全面推進民族地區(qū)經(jīng)濟建設、政治建設、文化建設、社會建設和生態(tài)文明建設。要加強民族地區(qū)基礎設施建設，強化創(chuàng)新驅(qū)動和科技支撐，加快產(chǎn)業(yè)結構戰(zhàn)略性調(diào)整，大力發(fā)展特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，積極穩(wěn)妥推進城鎮(zhèn)化，構筑經(jīng)濟優(yōu)勢互補、主體功能定位清晰、國土空間高效利用、人與自然和諧相處的區(qū)域發(fā)展新格局，努力實現(xiàn)美麗與發(fā)展雙贏。要進一步提高民族地區(qū)教育、衛(wèi)生、文化、社會保障等公共服務水平，切實保障和改善民生，努力使各種群眾學有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居。同時，還要按照經(jīng)濟發(fā)展、政治穩(wěn)定、文化繁榮、社會和諧、生態(tài)文明、人民生活水平等指標體系，構建科學的評價機制，對民族地區(qū)的發(fā)展模式和小康社會的實現(xiàn)程度進行績效評估。

［1］中國2010年人口普查資料［Z］.北京:中國統(tǒng)計出版社，2012:2337.

［2］國家統(tǒng)計局科研所.中國全面建設小康社會進程統(tǒng)計監(jiān)測報告(2011)［EB/OL］.［2012－12－29］.http://www.stats.gov.cn/tjfx/fxbg/t20111219_402773172.htm.

［3］杜鷹.我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的基本思路與重點任務［J］.求是，2012(4):36－38.

［4］胡錦濤.堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進，為全面建成小康社會而奮斗——在中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會上的報告［J］.求是，2012(22):3－25.

(責任編輯 王莉)