□馬全中 [韶關(guān)學(xué)院 韶關(guān) 512023]

自上世紀(jì)后期以來，西方發(fā)達(dá)國家為了擺脫官僚制的低效、財(cái)政困境和信任危機(jī)而興起了一場聲勢浩大的公共服務(wù)改革運(yùn)動(dòng)，改革的目標(biāo)直指以政府為唯一提供主體的公共服務(wù)供給模式。在這場公共服務(wù)供給機(jī)制的改革中，非政府組織以其草根性、獨(dú)立性、靈活性、非營利性和志愿性等優(yōu)勢，而成為各國公共服務(wù)改革中一種非常重要的制度安排。非政府組織提供公共服務(wù)是指非政府組織通過合同競標(biāo)、政府委托、合作提供或自主供給等形式參與供給的行為和過程。非政府組織提供公共服務(wù)一方面能夠緩解政府壟斷供給公共服務(wù)的壓力和服務(wù)質(zhì)量低劣的弊端，另一方面也能更好的滿足公民的需求和促進(jìn)公民社會(huì)的發(fā)展。所以，理論界和實(shí)務(wù)界對非政府組織提供公共服務(wù)都有濃厚的興趣，出現(xiàn)了研究非政府組織提供公共服務(wù)的高潮?？傆[國外的研究，已經(jīng)取得了豐碩的研究成果。從總體上看，研究焦點(diǎn)主要集中在以下幾個(gè)方面：非政府組織提供公共服務(wù)的正當(dāng)性，即非政府組織提供公共服務(wù)何以必要；提供公共服務(wù)過程中非政府組織與政府的關(guān)系，即二者存在怎樣的博弈關(guān)系；如何對非政府組織提供公共服務(wù)進(jìn)行管理，即存在哪些問題和相應(yīng)的對策。

一、非政府組織提供公共服務(wù)的必要性：理論闡釋與爭論

非政府組織提供公共服務(wù)何以必要？這既是一個(gè)理性分析和爭論的過程，同時(shí)也是政治選擇和博弈的結(jié)果。學(xué)者們主要從經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)和公共管理學(xué)等視角對此進(jìn)行闡述。

從經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角審視，學(xué)者們大多從政治制度、非政府組織的特征、公共服務(wù)的特點(diǎn)等方面論述非政府組織提供公共服務(wù)的必要性，認(rèn)為非政府組織提供公共服務(wù)具有足夠的經(jīng)濟(jì)學(xué)依據(jù)。第一，政府失敗是非政府組織提供公共服務(wù)的主要原因。巴頓·韋斯伯德（Burton Weisbrod）依據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)供給需求原理論證非政府組織提供公共服務(wù)的合理性，現(xiàn)代社會(huì)的政治選舉制度使中位選民的需求和偏好成為政府供給公共服務(wù)的主要標(biāo)準(zhǔn)，而其他選民的偏好和需求卻被政府忽視，與政府組織相比，非政府組織能夠提供多樣化的公共服務(wù)，從而滿足人們多元化的社會(huì)需求[1]。第二，“合約失靈”導(dǎo)致的“市場失靈”使非政府組織供給公共服務(wù)更具優(yōu)勢。政府無法有效滿足公民的公共服務(wù)需求，市場是否是個(gè)可能的選擇呢？亨利·漢斯曼（Hansmann.H）認(rèn)為，通過市場由營利組織提供公共服務(wù)存在合約失靈問題。由于服務(wù)自身的特性和提供物品過程中存在的嚴(yán)重信息不對稱，特別是在消費(fèi)者與購買者分離的情況下，容易導(dǎo)致營利組織出現(xiàn)欺詐等機(jī)會(huì)主義行為；而非政府組織具有非營利性的限制，使消費(fèi)者更傾向于通過非政府組織獲得相關(guān)的物 品[2]。本·雷爾（Ben-Ner A）等也持有和漢斯曼相同的觀點(diǎn)[3]。第三，公共服務(wù)的“公地悲劇”特性使自主組織提供公共服務(wù)成為可能。埃莉諾·奧斯特羅姆（Elinor Ostrom）認(rèn)為，企業(yè)理論和國家理論分別主張通過私有化和利維坦的方式來解決公共服務(wù)的供給問題，但這兩種手段并不能有效解決公共服務(wù)的公地悲劇問題。在這兩種手段之外，還有另外一種選擇，即人們通過自主組織的形式，通過人們之間的平等協(xié)商實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的自主供給。非政府組織等自主組織具有交易成本較低、人們彼此之間相互信任、組織制度認(rèn)可度高等特點(diǎn)，因而成為一種有效的公共服務(wù)供給制度形式[4]。然而，并不是所有的經(jīng)濟(jì)學(xué)家都認(rèn)為非政府組織是提供公共服務(wù)的合理制度形式。斯坦伯格（Steinberg R）和格林（Gray B.H）認(rèn)為，非政府組織的經(jīng)理可能會(huì)打破利潤非分配性的約束，通過各種方法去追求個(gè)人的利益，形成一種非營利的假象，在這種情況下，非政府組織提供公共服務(wù)的優(yōu)勢便不復(fù)存在了[5]。

從公共管理的視角分析非政府組織提供公共服務(wù)的合理性，學(xué)者們主要從政府的低效率、民營化，競爭的優(yōu)勢等方面來進(jìn)行分析。第一，政府與非政府組織的伙伴關(guān)系是公共服務(wù)提供的最佳模式。二十世紀(jì)興起的新公共管理理論以公共選擇理論為基礎(chǔ)，認(rèn)為政府、官員和政治家的理性經(jīng)濟(jì)人行為導(dǎo)致政府失靈和公共服務(wù)的低效，為此公共服務(wù)的供給應(yīng)該實(shí)現(xiàn)民營化，民營化是個(gè)非常有用的管理工具，也是社會(huì)治理的重要戰(zhàn)略[6]。通過民營化，非政府組織與政府形成伙伴關(guān)系共同提供公共服務(wù)。第二，非政府組織提供公共服務(wù)是公民巨大公共福利需求與對政府?dāng)骋獾恼{(diào)和。萊斯特·薩拉蒙(Lester M Salamon)通過對福利國家理論的分析，認(rèn)為美國公共服務(wù)供給模式本質(zhì)是政府和非政府組織分享公共權(quán)力和共同承擔(dān)公共服務(wù)的責(zé)任，從而形成一種“第三方政府”治理模式[7]。第三方政府是美國人對集權(quán)的、龐大的政府機(jī)構(gòu)的敵視和對公共服務(wù)多樣化追求而產(chǎn)生的一種調(diào)和與妥協(xié)。第三，非政府組織的非營利特性使其適合公共服務(wù)的提供。戴維·奧斯本和特德·蓋布勒認(rèn)為，對于政府等公營部門而言，制度供給、政策管理和實(shí)施、保障公平和扶助弱勢群體是其特長和職責(zé)，而非政府組織等第三部門則在社會(huì)的任務(wù)、志愿奉獻(xiàn)需要、加強(qiáng)社區(qū)和提高對他人福利的責(zé)任心等方面最為擅長，概言之，非政府組織適合配合政府提供公共服務(wù)[8]。德國學(xué)者康保銳（Berthold Kuhn）認(rèn)為，與國家和市場相比，非政府組織等公民社會(huì)組織在發(fā)現(xiàn)邊緣目標(biāo)人群和提供社會(huì)服務(wù)上具有比較優(yōu)勢，因?yàn)樗慕M織結(jié)構(gòu)特征和組織特性使其具有形成志愿和義務(wù)工作等比較優(yōu)勢，而且能夠以社會(huì)服務(wù)供給者的角色和目標(biāo)群體一起參與一些有深遠(yuǎn)影響的實(shí)驗(yàn)工作[9]。然而，有學(xué)者對非政府組織提供公共服務(wù)持否定立場，認(rèn)為非政府組織提供公共服務(wù)會(huì)存在種種缺陷。譬如，薩拉蒙認(rèn)為，非政府組織由于志愿的特殊主義、業(yè)余主義和資源不足等原因?qū)е轮驹甘ъ`，從而導(dǎo)致公共服務(wù)的低效和質(zhì)量低下。有學(xué)者通過對醫(yī)院、幼兒護(hù)理機(jī)構(gòu)和其它非政府組織的比較分析和實(shí)證研究，得出非營利組織在混合市場中，并不能比營利組織表現(xiàn)的更為出色，而競爭的程度和管制政策是決定市場表現(xiàn)的關(guān)鍵因素，在社會(huì)服務(wù)的質(zhì)量和易獲取性方面，沒有證據(jù)顯示非政府組織比營利組織更有效[10]。

政治學(xué)主要從治理理論的視角出發(fā)論證非政府組織提供公共服務(wù)的正當(dāng)性。治理理論認(rèn)為現(xiàn)代社會(huì)的資源配置機(jī)制中，既存在市場失效又存在國家失效，正因?yàn)榇?，更多的人尋求一種治理機(jī)制來解決目前國家協(xié)調(diào)和市場機(jī)制存在的問題[11]。同時(shí)公民社會(huì)的興起也是治理理論產(chǎn)生的現(xiàn)實(shí)原因?，F(xiàn)代社會(huì)是一個(gè)復(fù)雜的體系，它由大量的社會(huì)子系統(tǒng)組織起來，這些社會(huì)部門能夠自我組織起來，保護(hù)自身的利益和制定自己的標(biāo)準(zhǔn)[12]。治理理論強(qiáng)調(diào)政府不是合法權(quán)力的唯一來源，主張政府與公民社會(huì)合作共同分享公共權(quán)力。公民社會(huì)對公共權(quán)力的分享既體現(xiàn)在參與政策治理和維護(hù)公民權(quán)利，也體現(xiàn)在非政府組織參與公共事務(wù)的治理和公共服務(wù)的提供。概言之，非政府組織提供公共服務(wù)是為了增加政治合法性的需要，也是促進(jìn)政治民主的舉措，更是為緩和公民和政府矛盾的需要。然而，必須指出的是，對于非政府組織提供公共服務(wù)，政治學(xué)和管理學(xué)的學(xué)者們也都認(rèn)為，不能無限夸大非政府組織的作用。因?yàn)橹卫泶嬖谥卫硎栴}，因此，在治理中要加強(qiáng)政府元治理的作用，而不能無限夸大非政府組織的作用。

二、服務(wù)供給中政府與非政府組織的關(guān)系

政府與非政府組織的有效互動(dòng)是影響非政府組織提供公共服務(wù)的關(guān)鍵變量，因此，二者之間的關(guān)系是學(xué)者們關(guān)注的重點(diǎn)?？傮w上，關(guān)于政府與非政府組織的關(guān)系形成了三種不同的觀點(diǎn)：第一種觀點(diǎn)認(rèn)為二者是競爭和排斥的關(guān)系；第二種認(rèn)為二者是合作與互補(bǔ)的關(guān)系；第三種則認(rèn)為二者關(guān)系是動(dòng)態(tài)變化的，非政府組織提供公共服務(wù)過程中，與政府既存在合作關(guān)系也存在競爭甚至是對抗的關(guān)系。

持競爭與排斥觀點(diǎn)的學(xué)者主要從政府失敗、合約失靈以及福利國家理論出發(fā)，認(rèn)為非政府組織是對以國家為主導(dǎo)的公共服務(wù)制度安排的一種替代，并在一定程度上優(yōu)于其它形式的制度設(shè)置。此一觀點(diǎn)認(rèn)為非政府組織在提供公共服務(wù)方面與政府存在一定的競爭和對抗關(guān)系。漢斯曼和韋斯伯德等都持此種觀點(diǎn)。“非政府組織與國家在根本上是競爭的關(guān)系，從此論點(diǎn)出發(fā)，最樂觀的看法是非政府組織的存在最多是國家內(nèi)在缺陷的副產(chǎn)品，最極端的看法是非政府組織屬于政府無力消除的多元主義和多樣性”[13]。新公共管理理論和民營化理論雖然提倡政府與私營部門、非政府組織等建立一種合作伙伴關(guān)系，但實(shí)際上在政府與其它組織的關(guān)系中，競爭機(jī)制仍然起到主導(dǎo)作用。民營化不僅是個(gè)有效的管理工具，更是社會(huì)治理的基本戰(zhàn)略。有學(xué)者認(rèn)為，非政府組織與政府之間可能是一種排斥關(guān)系，非政府組織雖然會(huì)反對國家和政府，也可能去完善和改造它，但它們卻不能忽視國家這一政治實(shí)體的存在和影響[14]。

持合作和互補(bǔ)觀點(diǎn)的學(xué)者大多認(rèn)為，政府和非政府組織都不是完美的制度安排，各自有自身的優(yōu)勢和不足，只有將政府與非政府組織這兩種制度安排有機(jī)的結(jié)合起來，充分發(fā)揮它們各自優(yōu)點(diǎn)，才能實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的最優(yōu)配置。薩拉蒙(Lester M Salamon)認(rèn)為無論是政府失敗理論還是合約失靈理論，都只認(rèn)識(shí)到政府和市場的缺陷，卻沒有看到非政府組織也存在志愿失靈現(xiàn)象，非政府組織的志愿失靈使政府與非政府組織的彼此之間合作成為可 能[7]。在美國存在“第三方政府”模式，即由第三方機(jī)構(gòu)行使部分政府職能，而形成政府和非政府組織在公共福利等方面合作和分享公共權(quán)力的治理模式，在這種模式中，政府主要承擔(dān)著資金供給和管理者的角色，而非政府組織則承擔(dān)著服務(wù)供給者的功能[15]。與此類似，相互依存理論也認(rèn)為非政府組織與政府之間是彼此合作和共存的，二者在功能上是互補(bǔ)和相生的，即在社會(huì)服務(wù)的供給中，當(dāng)社會(huì)福利規(guī)模擴(kuò)大時(shí)，非政府組織規(guī)模也隨之?dāng)U展，而這會(huì)進(jìn)一步改進(jìn)和完善社會(huì)福利的供給[13]。沃耳奇（Wolch J.R.）認(rèn)為，美國、英國的非政府組織與政府的關(guān)系可以用“影子政府”來概括。上個(gè)世紀(jì)七十年代的經(jīng)濟(jì)危機(jī)，促使福利國家尋求新的人類服務(wù)的提供方式，導(dǎo)致影子政府的出現(xiàn)，即大量的包括非政府組織在內(nèi)的半公營機(jī)構(gòu)來提供原來由公共部門供給的公共服務(wù)，合約是非政府組織與政府聯(lián)系的紐帶，憑借合約這一工具，非政府組織在政府的管理控制范圍之內(nèi)[16]。

與對立論和合作論不同，有學(xué)者認(rèn)為非政府組織與政府之間的關(guān)系是動(dòng)態(tài)變化的，二者之間既可能是對抗的關(guān)系，也可能是合作、互補(bǔ)甚至嵌入的關(guān)系，這取決于非政府組織提供公共服務(wù)時(shí)所處政治生態(tài)環(huán)境、公共服務(wù)性質(zhì)、非政府組織個(gè)體特質(zhì)等因素。有學(xué)者根據(jù)公共服務(wù)供給中的資金管理與服務(wù)供給兩個(gè)變量，以及非政府組織與政府在其中角色的強(qiáng)弱的不同，將二者的關(guān)系分為四種類型：政府主導(dǎo)模式、非政府組織支配模式、合作模式和混合模式，前兩者屬于各自獨(dú)立的關(guān)系，后兩者則屬于協(xié)助與合作的關(guān)系[17]。有學(xué)者認(rèn)為，如果非政府組織接受了政府作為國家發(fā)展進(jìn)程設(shè)計(jì)者的角色，政府會(huì)對非政府組織有較大的忍耐度，因而非政府組織與政府的關(guān)系可能呈現(xiàn)為以下三種狀態(tài)：一是依附者和順從者的關(guān)系；二是敵對關(guān)系且政府嘗試吸納非政府組織，使其遵守執(zhí)行規(guī)則；三是合作關(guān)系[18]。有學(xué)者認(rèn)為考察非政府組織與政府的關(guān)系不能僅僅局限于政體的性質(zhì)、經(jīng)濟(jì)模式和發(fā)展歷史階段等因素，而應(yīng)該考慮其它微觀因素如組織目標(biāo)、價(jià)值取向和策略偏好等。因此，以目標(biāo)和偏好為變量將它們之間的關(guān)系分為合作、選擇、互補(bǔ)和對抗的關(guān)系，在服務(wù)提供中二者的具體關(guān)系要視雙方目標(biāo)、策略相似程度和互動(dòng)的結(jié)果而定[19]。同樣，也有學(xué)者根據(jù)二者財(cái)務(wù)資源的控制情況與交往的密切程度將它們之間的關(guān)系分為緊密依賴型、松散自治型、整合自治型和松散依賴型等幾種類型，緊密依賴型關(guān)系中非政府組織對政府的依賴和受控制程度較大，松散自治型則程度最?。徽献灾涡完P(guān)系中二者既相互合作，同時(shí)非政府組織又保持較大的自主性[20]。有學(xué)者發(fā)展出一種政府與非政府組織關(guān)系的模型，認(rèn)為即使非政府組織能夠減輕政府提供服務(wù)的負(fù)擔(dān)，但政府依然傾向于控制外國非政府組織的援助，影響二者關(guān)系的關(guān)鍵因素是政治因素，即非政府組織的自治要求與國家尋求秩序和穩(wěn)定的動(dòng)機(jī)，非政府組織的發(fā)展空間取決于主權(quán)和體制的穩(wěn)定等政治考量，它們的關(guān)系與國家是否自信和強(qiáng)大相關(guān)，即當(dāng)政府自信和強(qiáng)大同時(shí)非政府組織致力于主流發(fā)展計(jì)劃時(shí)，二者關(guān)系是建設(shè)性的，反之，當(dāng)國家虛弱、處于防備狀態(tài)與非政府組織在動(dòng)員邊緣群體和不安全社區(qū)較為活躍時(shí)，二者關(guān)系則較為沖突和紊亂[21]。有學(xué)者在分析非政府組織提供公共服務(wù)的過程中與政府的關(guān)系時(shí)，特別強(qiáng)調(diào)作為人類代理人組織的一些特性，這些因素如身份定位、目標(biāo)、社會(huì)發(fā)展歷史，政府和國家的態(tài)度等都影響著二者的關(guān)系。譬如，個(gè)人的成長經(jīng)歷和非政府組織的發(fā)展歷程以及國家的發(fā)展特點(diǎn)都會(huì)影響著它們的關(guān)系[22]。

三、非政府組織提供公共服務(wù)：特點(diǎn)與優(yōu)勢

非政府組織提供公共服務(wù)的特點(diǎn)和優(yōu)勢是什么，這是一個(gè)實(shí)證分析和理論判斷相互交織的過程。在這一過程中，學(xué)者們主要通過對非政府組織的實(shí)證考察，同時(shí)以一定的理論視角對非政府組織提供公共服務(wù)進(jìn)行實(shí)證考察，討論其功能與優(yōu)勢。

非政府組織自身的優(yōu)勢是其提供公共服務(wù)的前提。對于這一問題，學(xué)者們從各自的角度進(jìn)行了分析。第一，非政府組織具有解決健康服務(wù)方面的優(yōu)勢。瑞典學(xué)者維克多·帕斯托夫通過對瑞典第三部門的考察，認(rèn)為第三部門三個(gè)方面的優(yōu)點(diǎn)有利于其提供公共服務(wù)：它能賦權(quán)于消費(fèi)者；豐富工作生活以及通過合作推動(dòng)公共目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)；具有政府和市場所不具有的“延伸服務(wù)”功能，這在為傳染病患者提供服務(wù)方面表現(xiàn)的較為典型[23]。非政府組織具有及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題和解決社區(qū)矛盾，善于推動(dòng)制定解決問題的政策議程等優(yōu)勢，從而能有效提供公共服務(wù)[24]。克雷默（Kramer R）通過對英美等國非政府組織對殘障人士援助的考察，發(fā)現(xiàn)非政府組織在服務(wù)提供中具有政府和營利組織不同的功能：專業(yè)主義的首創(chuàng)精神、辯護(hù)和提倡功能、保護(hù)委托方參與的公民社會(huì)特殊價(jià)值功能[25]。有學(xué)者通過對非洲非政府組織在提供健康服務(wù)的考察，發(fā)現(xiàn)非政府組織在健康設(shè)施服務(wù)方面能夠提供高質(zhì)量的保健服務(wù)，具有私人實(shí)踐者和政府都不具有的比較優(yōu)勢和較高的歡迎度[26]。第二，非政府組織具有提供扶貧融資服務(wù)和制定公共服務(wù)政策的功能。國際非政府組織在為貧困者提供金融服務(wù)方面扮演著重要的角色，它們的影響主要體現(xiàn)在追求一種寬廣的共同愿景和使命，為顧客特別是窮困者提供較大范圍的服務(wù)和產(chǎn)品，能較好的參與對工業(yè)的管制，為小型金融服務(wù)鼓吹和進(jìn)行執(zhí)行研究。即使在非政府組織網(wǎng)絡(luò)的角色不如小型金融服務(wù)的地方，非政府組織也表現(xiàn)出愿意補(bǔ)償這些效益的成本，比如尊重創(chuàng)新和變革，而且非政府組織網(wǎng)絡(luò)并不把自己作為最終的目的[27]。有學(xué)者通過使用“社會(huì)性權(quán)力”的理論框架，來分析公共服務(wù)提供中不同行動(dòng)者之間權(quán)力的流向及其關(guān)系，通過對核心權(quán)威、報(bào)酬性權(quán)力、規(guī)制性權(quán)力、專業(yè)知識(shí)性權(quán)力、相似性權(quán)力等因素的分析，認(rèn)為伴隨非政府組織提供公共服務(wù)，政府與非政府組織之間的權(quán)力平衡發(fā)生了變化，非政府組織獲得了更多的權(quán)力，非政府組織不僅僅是服務(wù)的提供者，而且它在決定服務(wù)的目標(biāo)人群、享受財(cái)政金融服務(wù)的對象、賦予不同群體資助計(jì)劃多樣性與特色等方面擁有權(quán)力，這表明非政府組織在完善和制定公共服務(wù)的公共政策方面具有一定作用[28]。

四、非政府組織提供公共服務(wù)的影響因素

非政府組織提供公共服務(wù)受到多種因素的影響，其中外部因素包括政府的行為和捐贈(zèng)者贊助等方面，內(nèi)部因素則有非政府組織雇員和管理者因素等。

在外部因素中，學(xué)者們主要分析了贊助對非政府組織的影響。第一，非政府組織獲得的資金贊助是影響其提供公共服務(wù)的重要因素。隨著非政府組織成為重要的公共服務(wù)提供主體，非政府組織更加重視政府的資助，通過實(shí)證調(diào)查發(fā)現(xiàn)先前的資助是對政府財(cái)政預(yù)算的最佳預(yù)測途徑，政府會(huì)更傾向于資助績效優(yōu)異的非政府組織提供公共服務(wù)，同時(shí)專業(yè)化和合作性質(zhì)也是影響政府資助的關(guān)鍵變量，政府一般選擇那些職業(yè)化程度高和有良好合作經(jīng)歷的非政府組織[29]。多重因素決定非政府組織獲得資助的程度，而非政府組織面對政府資助的變化通常有成本管理戰(zhàn)略、增收戰(zhàn)略、精選戰(zhàn)略和創(chuàng)意戰(zhàn)略等應(yīng)對措施，不同戰(zhàn)略選擇與不同價(jià)值取向相關(guān)，創(chuàng)新戰(zhàn)略在未來會(huì)得到較多的運(yùn)用，但預(yù)期政府資助減少時(shí)，服務(wù)提供者會(huì)相對傾向于用收入增長計(jì)劃來應(yīng)對[30]。第二，與政府合作是影響非政府組織有效提供公共服務(wù)的重要變量。有學(xué)者提出了一個(gè)贊助對社會(huì)服務(wù)組織影響的理論，認(rèn)為由于缺乏法律授權(quán)和公共資金的可靠獲得途徑，志愿服務(wù)組織比起公共和準(zhǔn)公共部門更沒有安全保障，因而這些組織與那些具有保障的組織在組織適應(yīng)性、控制、管理行為、合作、與顧客的關(guān)系等方面有較大的差別。因此，在社會(huì)服務(wù)的提供中，非政府組織與政府的合作是非常重要的，但如果非政府組織由于自身生存的原因?qū)е屡c公共和準(zhǔn)公共部門沖突，就會(huì)給它們的合作帶來大量的問題[31]。但政府與非政府組織之間的互動(dòng)會(huì)產(chǎn)生意想不到的結(jié)果，政府直接對非政府組織資助會(huì)對后者吸納資金能力造成影響。政府資助對非政府組織形成各種約束，對于政策制定者來說，需要謹(jǐn)慎制定約束非政府組織使用贊助資金的各種規(guī)制，因?yàn)檫@可能造成非政府組織效率的損失，雖然公共合同和私有化已經(jīng)贏得廣泛的討論，認(rèn)為非政府組織能夠更為有效的提供公共服務(wù)，但如果政府資助本身降低了非政府組織主動(dòng)獲取私人資金的意愿和能力，以更好的實(shí)現(xiàn)它們核心使命時(shí)，這些想法便是令人質(zhì)疑的[32]。

內(nèi)部因素對非政府組織提供公共服務(wù)的影響。第一，非政府組織雇員行動(dòng)的困境。有學(xué)者通過對墨西哥非政府組織的分析，認(rèn)為即使具有利他主義理想的非政府組織雇員，面對充滿矛盾和混亂的信息，都會(huì)導(dǎo)致道德的混亂。非政府組織雇員受到服務(wù)對象、計(jì)劃管理者、模糊不清和相互沖突的目標(biāo)等多重因素的影響，一連串正式或非正式的要求、不同來源的動(dòng)機(jī)經(jīng)常紛擾他們的工作，結(jié)構(gòu)性的安排使草根組織的成員很容易將它們的使命向職業(yè)的利他主義者妥協(xié)[33]。第二，志愿者在服務(wù)提供中具有重要影響。有學(xué)者通過對提供艾滋病防護(hù)的非政府組織的調(diào)查研究，發(fā)現(xiàn)志愿者在非政府組織中起到重要作用，在這些非政府組織中，提供社會(huì)服務(wù)的組織比提供醫(yī)療服務(wù)的組織志愿者比例要高很多，這可以從組織間的合作機(jī)制以及志愿者計(jì)算方法來解釋，同時(shí)相關(guān)政策和其它限制條件導(dǎo)致醫(yī)療服務(wù)組織使用志愿者受到限制[34]。第三，非政府組織管理者也是影響公共服務(wù)提供的重要因素。非政府組織經(jīng)理的目標(biāo)并不是那么清晰，雖然非政府組織之間有較大的差異，但總體上它們都有擴(kuò)大服務(wù)規(guī)模或最大化組織預(yù)算的傾向，但是資金預(yù)算遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠達(dá)到這個(gè)目標(biāo)[32]。

五、非政府組織提供公共服務(wù)：問題與挑戰(zhàn)

非政府組織提供公共服務(wù)面臨諸多的問題，這些問題直接影響非政府組織公共服務(wù)功能的實(shí)現(xiàn)。目前學(xué)者們主要從公共服務(wù)的質(zhì)量、非政府組織的官僚化和合作的品質(zhì)等方面論述非政府組織面臨的挑戰(zhàn)。第一，非政府組織提供公共服務(wù)質(zhì)量不高。有學(xué)者認(rèn)為，發(fā)達(dá)國家非政府組織在填補(bǔ)公共服務(wù)缺口的過程中，會(huì)面臨五個(gè)方面的問題：服務(wù)提供的不可持續(xù)性；服務(wù)供給的重置和雷同；重復(fù)提供所造成公共服務(wù)的碎片化；容易造成政府從該領(lǐng)域撤資的風(fēng)險(xiǎn)；導(dǎo)致對國家的威信和權(quán)威造成挑戰(zhàn)[35]。而且，伴隨著非政府組織提供公共服務(wù)，政府越來越依賴非政府組織提供福利服務(wù)，二者的界限日益模糊，這可能會(huì)造成對潛在社會(huì)變革的束縛，國家侵入私人領(lǐng)域而損害民主自由主義者所珍視的公私之間界限[16]。第二，非政府組織提供公共服務(wù)會(huì)造成對政府的依賴和官僚化。薩拉蒙認(rèn)為美國和英國的案例表明，由非政府組織供給公共服務(wù)會(huì)導(dǎo)致和強(qiáng)化非政府組織對政府資金的依賴，這反過來會(huì)鼓勵(lì)非政府組織專業(yè)主義傾向和在下一階段增加個(gè)人成本[36]。第三，政府與非政府組織之間的不信任使二者難以真正的合作。政府與非政府組織不但缺乏信任，而且彼此敵視；非政府認(rèn)為政府官僚主義嚴(yán)重且對非政府組織要求苛刻，而政府則認(rèn)為非政府組織缺乏能力、腐敗嚴(yán)重、缺乏奉獻(xiàn)精神。特別是捐贈(zèng)資金流向政府給非政府組織帶來了更多嚴(yán)苛條件的約束，這些限制了非政府組織行動(dòng)的自由和自主選擇空間，這些限制條件使二者關(guān)系進(jìn)一步的緊張、猜疑和誤解[37]。美國學(xué)者通過對墨西哥非政府組織在健康服務(wù)領(lǐng)域考察，發(fā)現(xiàn)非政府組織能夠在健康服務(wù)不足的人群和政府空場的領(lǐng)域中提供服務(wù)，但即使政府出臺(tái)政策鼓勵(lì)非政府組織提供公共服務(wù)，但與非政府組織合作的公共機(jī)構(gòu)仍然很少，僅有的合作僅限于短期的金融合作項(xiàng)目，墨西哥非政府組織的未來發(fā)展更多的依賴于從國家獲得資助，對于政府而言需要為健康保健構(gòu)建更多機(jī)制以促進(jìn)服務(wù)的來源，政府需要注入更多的社會(huì)資本，創(chuàng)建社區(qū)網(wǎng)絡(luò)，同時(shí)與非政府組織共享決策權(quán)力以提供公共服務(wù)的品質(zhì)[38]。有學(xué)者通過對提供預(yù)防艾滋病服務(wù)的非政府組織聯(lián)盟的研究分析，發(fā)現(xiàn)雖然組織聯(lián)盟被認(rèn)為能夠增進(jìn)聯(lián)盟中心對各個(gè)組織的權(quán)威，增加組織間的相互感知與共識(shí)，促進(jìn)相互依賴與合作，為成員謀取利益與填補(bǔ)社區(qū)服務(wù)的空白，影響勞動(dòng)力差別和穩(wěn)定資源的交流，但這些假設(shè)并不被經(jīng)驗(yàn)證實(shí)，而且，這種聯(lián)盟也存在代表權(quán)、目標(biāo)模糊、重復(fù)提供服務(wù)、資源短缺等問題[39]。

六、非政府組織提供公共服務(wù)：改進(jìn)與路徑

面對非政府組織提供公共服務(wù)存在的問題，學(xué)者們從不同的角度進(jìn)行了探討。一般認(rèn)為，改善政府與非政府組織的關(guān)系、優(yōu)化對非政府組織的政策選擇、加強(qiáng)非政府組織的內(nèi)部管理、對非政府組織進(jìn)行績效評(píng)估等措施是促進(jìn)非政府組織改善公共服務(wù)提供的主要措施。第一，建立非政府組織與政府的伙伴關(guān)系。在各種因素中，非政府組織與政府的關(guān)系無疑是最重要的因素。有學(xué)者通過對印度和巴基斯坦的研究，發(fā)現(xiàn)捐贈(zèng)者的參與對伙伴關(guān)系有重要影響。改善伙伴關(guān)系有多重途徑，具體選擇標(biāo)準(zhǔn)依賴于以下因素：伙伴們特別是政府變革的愿望；先前公共服務(wù)供給的效果；尋求社會(huì)資本和動(dòng)員的深度，實(shí)例證明官僚主義、行為規(guī)范和組織文化會(huì)對伙伴關(guān)系的形成產(chǎn)生負(fù)面影響[40]。第二，優(yōu)化規(guī)制非政府組織的相關(guān)政策。有學(xué)者通過分析美國反壟斷法對非政府組織聯(lián)合所產(chǎn)生的影響，認(rèn)為非政府組織不應(yīng)該像營利組織那樣接受反壟斷法的規(guī)制；簡單的認(rèn)為非政府組織聯(lián)合會(huì)造成福利的增長和損失而不考慮組織所用者的宗旨和目的都是不適當(dāng)?shù)?；忽略組織目標(biāo)就無法評(píng)價(jià)組織聯(lián)合的凈效益，非政府組織確實(shí)能夠在外部市場競爭中得到訓(xùn)練，但并不是這個(gè)能力總能導(dǎo)致福利增長[41]。有學(xué)者通過對孟加拉國非政府組織發(fā)展的回顧，認(rèn)為非政府組織需要在組織效率和社會(huì)效益之間取得平衡，內(nèi)外部的各種因素都重塑著孟加拉非政府組織活動(dòng)的特征和范圍，而可能促進(jìn)非政府組織對經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展擴(kuò)大貢獻(xiàn)范圍的政策是重要的管理工具，但與此同時(shí)，過度的來自公共機(jī)構(gòu)的干預(yù)可能會(huì)阻礙非政府組織等部門創(chuàng)新的進(jìn)展[42]。第三，加強(qiáng)非政府組織的內(nèi)部管理。如何使非政府組織能對改善貧困有持久的影響，通過對一些組織的實(shí)證研究，改善非政府組織績效的因素有：明確和聚焦于長期的目標(biāo)；在項(xiàng)目啟動(dòng)時(shí)，尋求組織生存與社會(huì)發(fā)展的平衡；建立縱橫多元的資源吸納網(wǎng)絡(luò)，且改善組織結(jié)構(gòu)的媒介和管道；承擔(dān)更多管理和決策的責(zé)任以加強(qiáng)地方組織的效果。成功實(shí)施這些步驟的關(guān)鍵在于一組特殊的組織特征以及資源提供者的支持性關(guān)系[43]。有學(xué)者認(rèn)為，非政府組織提供公共服務(wù)的挑戰(zhàn)表現(xiàn)為接受政府資助時(shí)意識(shí)形態(tài)導(dǎo)向，成為政府公共服務(wù)的替身而公民組織自身功能建設(shè)不足，構(gòu)建平等伙伴關(guān)系的困難和責(zé)任性的缺乏等方面；可能改善的途徑包括樹立社會(huì)企業(yè)家精神和尋求公民革新途徑以發(fā)現(xiàn)可替代的資助來源，在政府、企業(yè)和社會(huì)之外充當(dāng)作為看守人的第四種位置，游說和倡導(dǎo)、加強(qiáng)非政府組織的網(wǎng)絡(luò)，在執(zhí)行和評(píng)價(jià)中增加民主因素，尊重地方多樣性，改善評(píng)價(jià)和聚焦于過程而不是計(jì)劃[44]。第四，強(qiáng)化對非政府組織的績效評(píng)估。在過去的幾十年里，非政府組織面臨更多的績效評(píng)估壓力，要求非政府組織展示它的競爭力和績效以取得合法性和獲得資助，績效評(píng)估主要關(guān)注非政府組織的計(jì)劃、組織和它們的顧客，同時(shí)需要評(píng)估服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)化、內(nèi)部變革、使命的轉(zhuǎn)變等維度，尤其要關(guān)注資金利用的效率等方面[45]。

思考與展望

總體來看，國外學(xué)者對非政府組織提供公共服務(wù)的實(shí)踐研究和理論分析都較為豐富，研究涉及的內(nèi)容較為全面和富有特點(diǎn)。具體說來，國外研究具有這樣一些特點(diǎn)：第一，在研究方法上，注重個(gè)案研究和實(shí)證分析。國外學(xué)者通過運(yùn)用定量化的研究方法和手段對非政府組織展開個(gè)案研究和實(shí)證分析，從而使研究結(jié)論具有堅(jiān)實(shí)的“經(jīng)驗(yàn)知識(shí)”，為豐富和深化非政府組織理論打下一定的基礎(chǔ)。第二，研究過程中偏重于經(jīng)濟(jì)學(xué)研究視角，在理論分析的基礎(chǔ)上形成實(shí)證模型。從經(jīng)濟(jì)學(xué)視角出發(fā)，是學(xué)者們最常使用的理論分析視角。一般而言，經(jīng)濟(jì)學(xué)中的供需理論、利益相關(guān)者視角、交易成本分析成為學(xué)者的主要分析工具，由此分析探討非政府組織提供公共服務(wù)的經(jīng)濟(jì)規(guī)律。第三，在研究內(nèi)容上，現(xiàn)有研究較為關(guān)注健康類公共服務(wù)。學(xué)者們主要聚焦在健康保健類服務(wù)的過程中，非政府組織提供公共服務(wù)的方式，存在的困境及可能改善的途徑，為完善公共服務(wù)體系的完善進(jìn)行了有益的探索。

然而現(xiàn)有成果仍然存在一些研究的盲點(diǎn)和空白，有待于進(jìn)一步的討論和分析。第一，不同國家和地區(qū)橫向維度的比較研究?，F(xiàn)有研究主要集中在一國、單個(gè)或某類非政府組織的研究，研究范圍局限于地域或某類非政府組織之上，從而難以將研究結(jié)論推廣到其它非政府國家和地區(qū)以及其它類型非政府組織。因此，需要進(jìn)一步研究：在不同的國家非政府組織提供公共服務(wù)的主客觀條件包括哪些？在發(fā)展中國家非政府組織提供公共服務(wù)與發(fā)達(dá)國家有怎樣的不同，存在怎樣的挑戰(zhàn)？非政府組織提供公共服務(wù)對公共服務(wù)的特性、政府能力提出何種要求？這些問題是進(jìn)一步研究的焦點(diǎn)和難點(diǎn)。第二，非政府組織與政府合作機(jī)制的建立。在后工業(yè)社會(huì)來臨之際，非政府組織與政府的合作是大勢所趨，然而非政府組織與政府的具體合作機(jī)制如何構(gòu)建？在此過程中二者如何實(shí)現(xiàn)權(quán)力的共享和責(zé)任的分擔(dān)？二者如何能摒棄對彼此的偏見從而建立真正的信任關(guān)系？這些問題的回答，直接關(guān)系到非政府組織提供公共服務(wù)的前景和發(fā)展空間。第三，目前研究對非政府組織提供公共服務(wù)的潛在風(fēng)險(xiǎn)和問題研究的不夠深入。作為改革的重要工具之一，非政府組織提供公共服務(wù)在減輕政府負(fù)擔(dān)的同時(shí)，也面臨著政府管理能力欠缺、服務(wù)質(zhì)量難以衡量、合作機(jī)制構(gòu)建的困難、責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)、非政府組織行使公權(quán)力的合法性、非政府組織自身存在缺陷等問題，這些都對非政府組織有效提供公共服務(wù)造成了一定的風(fēng)險(xiǎn)。如何有效識(shí)別這些風(fēng)險(xiǎn)以及在非政府組織提供公共服務(wù)的過程中進(jìn)行有效控制，將是未來研究中的重點(diǎn)之所在。

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