□馬全中 [韶關(guān)學(xué)院 韶關(guān) 512023]

自上世紀(jì)后期以來，西方發(fā)達(dá)國(guó)家為了擺脫官僚制的低效、財(cái)政困境和信任危機(jī)而興起了一場(chǎng)聲勢(shì)浩大的公共服務(wù)改革運(yùn)動(dòng)，改革的目標(biāo)直指以政府為唯一提供主體的公共服務(wù)供給模式。在這場(chǎng)公共服務(wù)供給機(jī)制的改革中，非政府組織以其草根性、獨(dú)立性、靈活性、非營(yíng)利性和志愿性等優(yōu)勢(shì)，而成為各國(guó)公共服務(wù)改革中一種非常重要的制度安排。非政府組織提供公共服務(wù)是指非政府組織通過合同競(jìng)標(biāo)、政府委托、合作提供或自主供給等形式參與供給的行為和過程。非政府組織提供公共服務(wù)一方面能夠緩解政府壟斷供給公共服務(wù)的壓力和服務(wù)質(zhì)量低劣的弊端，另一方面也能更好的滿足公民的需求和促進(jìn)公民社會(huì)的發(fā)展。所以，理論界和實(shí)務(wù)界對(duì)非政府組織提供公共服務(wù)都有濃厚的興趣，出現(xiàn)了研究非政府組織提供公共服務(wù)的高潮?？傆[國(guó)外的研究，已經(jīng)取得了豐碩的研究成果。從總體上看，研究焦點(diǎn)主要集中在以下幾個(gè)方面：非政府組織提供公共服務(wù)的正當(dāng)性，即非政府組織提供公共服務(wù)何以必要；提供公共服務(wù)過程中非政府組織與政府的關(guān)系，即二者存在怎樣的博弈關(guān)系；如何對(duì)非政府組織提供公共服務(wù)進(jìn)行管理，即存在哪些問題和相應(yīng)的對(duì)策。

一、非政府組織提供公共服務(wù)的必要性：理論闡釋與爭(zhēng)論

非政府組織提供公共服務(wù)何以必要？這既是一個(gè)理性分析和爭(zhēng)論的過程，同時(shí)也是政治選擇和博弈的結(jié)果。學(xué)者們主要從經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)和公共管理學(xué)等視角對(duì)此進(jìn)行闡述。

從經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角審視，學(xué)者們大多從政治制度、非政府組織的特征、公共服務(wù)的特點(diǎn)等方面論述非政府組織提供公共服務(wù)的必要性，認(rèn)為非政府組織提供公共服務(wù)具有足夠的經(jīng)濟(jì)學(xué)依據(jù)。第一，政府失敗是非政府組織提供公共服務(wù)的主要原因。巴頓·韋斯伯德（Burton Weisbrod）依據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)供給需求原理論證非政府組織提供公共服務(wù)的合理性，現(xiàn)代社會(huì)的政治選舉制度使中位選民的需求和偏好成為政府供給公共服務(wù)的主要標(biāo)準(zhǔn)，而其他選民的偏好和需求卻被政府忽視，與政府組織相比，非政府組織能夠提供多樣化的公共服務(wù)，從而滿足人們多元化的社會(huì)需求[1]。第二，“合約失靈”導(dǎo)致的“市場(chǎng)失靈”使非政府組織供給公共服務(wù)更具優(yōu)勢(shì)。政府無法有效滿足公民的公共服務(wù)需求，市場(chǎng)是否是個(gè)可能的選擇呢？亨利·漢斯曼（Hansmann.H）認(rèn)為，通過市場(chǎng)由營(yíng)利組織提供公共服務(wù)存在合約失靈問題。由于服務(wù)自身的特性和提供物品過程中存在的嚴(yán)重信息不對(duì)稱，特別是在消費(fèi)者與購(gòu)買者分離的情況下，容易導(dǎo)致營(yíng)利組織出現(xiàn)欺詐等機(jī)會(huì)主義行為；而非政府組織具有非營(yíng)利性的限制，使消費(fèi)者更傾向于通過非政府組織獲得相關(guān)的物 品[2]。本·雷爾（Ben-Ner A）等也持有和漢斯曼相同的觀點(diǎn)[3]。第三，公共服務(wù)的“公地悲劇”特性使自主組織提供公共服務(wù)成為可能。埃莉諾·奧斯特羅姆（Elinor Ostrom）認(rèn)為，企業(yè)理論和國(guó)家理論分別主張通過私有化和利維坦的方式來解決公共服務(wù)的供給問題，但這兩種手段并不能有效解決公共服務(wù)的公地悲劇問題。在這兩種手段之外，還有另外一種選擇，即人們通過自主組織的形式，通過人們之間的平等協(xié)商實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的自主供給。非政府組織等自主組織具有交易成本較低、人們彼此之間相互信任、組織制度認(rèn)可度高等特點(diǎn)，因而成為一種有效的公共服務(wù)供給制度形式[4]。然而，并不是所有的經(jīng)濟(jì)學(xué)家都認(rèn)為非政府組織是提供公共服務(wù)的合理制度形式。斯坦伯格（Steinberg R）和格林（Gray B.H）認(rèn)為，非政府組織的經(jīng)理可能會(huì)打破利潤(rùn)非分配性的約束，通過各種方法去追求個(gè)人的利益，形成一種非營(yíng)利的假象，在這種情況下，非政府組織提供公共服務(wù)的優(yōu)勢(shì)便不復(fù)存在了[5]。

從公共管理的視角分析非政府組織提供公共服務(wù)的合理性，學(xué)者們主要從政府的低效率、民營(yíng)化，競(jìng)爭(zhēng)的優(yōu)勢(shì)等方面來進(jìn)行分析。第一，政府與非政府組織的伙伴關(guān)系是公共服務(wù)提供的最佳模式。二十世紀(jì)興起的新公共管理理論以公共選擇理論為基礎(chǔ)，認(rèn)為政府、官員和政治家的理性經(jīng)濟(jì)人行為導(dǎo)致政府失靈和公共服務(wù)的低效，為此公共服務(wù)的供給應(yīng)該實(shí)現(xiàn)民營(yíng)化，民營(yíng)化是個(gè)非常有用的管理工具，也是社會(huì)治理的重要戰(zhàn)略[6]。通過民營(yíng)化，非政府組織與政府形成伙伴關(guān)系共同提供公共服務(wù)。第二，非政府組織提供公共服務(wù)是公民巨大公共福利需求與對(duì)政府?dāng)骋獾恼{(diào)和。萊斯特·薩拉蒙(Lester M Salamon)通過對(duì)福利國(guó)家理論的分析，認(rèn)為美國(guó)公共服務(wù)供給模式本質(zhì)是政府和非政府組織分享公共權(quán)力和共同承擔(dān)公共服務(wù)的責(zé)任，從而形成一種“第三方政府”治理模式[7]。第三方政府是美國(guó)人對(duì)集權(quán)的、龐大的政府機(jī)構(gòu)的敵視和對(duì)公共服務(wù)多樣化追求而產(chǎn)生的一種調(diào)和與妥協(xié)。第三，非政府組織的非營(yíng)利特性使其適合公共服務(wù)的提供。戴維·奧斯本和特德·蓋布勒認(rèn)為，對(duì)于政府等公營(yíng)部門而言，制度供給、政策管理和實(shí)施、保障公平和扶助弱勢(shì)群體是其特長(zhǎng)和職責(zé)，而非政府組織等第三部門則在社會(huì)的任務(wù)、志愿奉獻(xiàn)需要、加強(qiáng)社區(qū)和提高對(duì)他人福利的責(zé)任心等方面最為擅長(zhǎng)，概言之，非政府組織適合配合政府提供公共服務(wù)[8]。德國(guó)學(xué)者康保銳（Berthold Kuhn）認(rèn)為，與國(guó)家和市場(chǎng)相比，非政府組織等公民社會(huì)組織在發(fā)現(xiàn)邊緣目標(biāo)人群和提供社會(huì)服務(wù)上具有比較優(yōu)勢(shì)，因?yàn)樗慕M織結(jié)構(gòu)特征和組織特性使其具有形成志愿和義務(wù)工作等比較優(yōu)勢(shì)，而且能夠以社會(huì)服務(wù)供給者的角色和目標(biāo)群體一起參與一些有深遠(yuǎn)影響的實(shí)驗(yàn)工作[9]。然而，有學(xué)者對(duì)非政府組織提供公共服務(wù)持否定立場(chǎng)，認(rèn)為非政府組織提供公共服務(wù)會(huì)存在種種缺陷。譬如，薩拉蒙認(rèn)為，非政府組織由于志愿的特殊主義、業(yè)余主義和資源不足等原因?qū)е轮驹甘ъ`，從而導(dǎo)致公共服務(wù)的低效和質(zhì)量低下。有學(xué)者通過對(duì)醫(yī)院、幼兒護(hù)理機(jī)構(gòu)和其它非政府組織的比較分析和實(shí)證研究，得出非營(yíng)利組織在混合市場(chǎng)中，并不能比營(yíng)利組織表現(xiàn)的更為出色，而競(jìng)爭(zhēng)的程度和管制政策是決定市場(chǎng)表現(xiàn)的關(guān)鍵因素，在社會(huì)服務(wù)的質(zhì)量和易獲取性方面，沒有證據(jù)顯示非政府組織比營(yíng)利組織更有效[10]。

政治學(xué)主要從治理理論的視角出發(fā)論證非政府組織提供公共服務(wù)的正當(dāng)性。治理理論認(rèn)為現(xiàn)代社會(huì)的資源配置機(jī)制中，既存在市場(chǎng)失效又存在國(guó)家失效，正因?yàn)榇?，更多的人尋求一種治理機(jī)制來解決目前國(guó)家協(xié)調(diào)和市場(chǎng)機(jī)制存在的問題[11]。同時(shí)公民社會(huì)的興起也是治理理論產(chǎn)生的現(xiàn)實(shí)原因?，F(xiàn)代社會(huì)是一個(gè)復(fù)雜的體系，它由大量的社會(huì)子系統(tǒng)組織起來，這些社會(huì)部門能夠自我組織起來，保護(hù)自身的利益和制定自己的標(biāo)準(zhǔn)[12]。治理理論強(qiáng)調(diào)政府不是合法權(quán)力的唯一來源，主張政府與公民社會(huì)合作共同分享公共權(quán)力。公民社會(huì)對(duì)公共權(quán)力的分享既體現(xiàn)在參與政策治理和維護(hù)公民權(quán)利，也體現(xiàn)在非政府組織參與公共事務(wù)的治理和公共服務(wù)的提供。概言之，非政府組織提供公共服務(wù)是為了增加政治合法性的需要，也是促進(jìn)政治民主的舉措，更是為緩和公民和政府矛盾的需要。然而，必須指出的是，對(duì)于非政府組織提供公共服務(wù)，政治學(xué)和管理學(xué)的學(xué)者們也都認(rèn)為，不能無限夸大非政府組織的作用。因?yàn)橹卫泶嬖谥卫硎栴}，因此，在治理中要加強(qiáng)政府元治理的作用，而不能無限夸大非政府組織的作用。

二、服務(wù)供給中政府與非政府組織的關(guān)系

政府與非政府組織的有效互動(dòng)是影響非政府組織提供公共服務(wù)的關(guān)鍵變量，因此，二者之間的關(guān)系是學(xué)者們關(guān)注的重點(diǎn)?？傮w上，關(guān)于政府與非政府組織的關(guān)系形成了三種不同的觀點(diǎn)：第一種觀點(diǎn)認(rèn)為二者是競(jìng)爭(zhēng)和排斥的關(guān)系；第二種認(rèn)為二者是合作與互補(bǔ)的關(guān)系；第三種則認(rèn)為二者關(guān)系是動(dòng)態(tài)變化的，非政府組織提供公共服務(wù)過程中，與政府既存在合作關(guān)系也存在競(jìng)爭(zhēng)甚至是對(duì)抗的關(guān)系。

持競(jìng)爭(zhēng)與排斥觀點(diǎn)的學(xué)者主要從政府失敗、合約失靈以及福利國(guó)家理論出發(fā)，認(rèn)為非政府組織是對(duì)以國(guó)家為主導(dǎo)的公共服務(wù)制度安排的一種替代，并在一定程度上優(yōu)于其它形式的制度設(shè)置。此一觀點(diǎn)認(rèn)為非政府組織在提供公共服務(wù)方面與政府存在一定的競(jìng)爭(zhēng)和對(duì)抗關(guān)系。漢斯曼和韋斯伯德等都持此種觀點(diǎn)。“非政府組織與國(guó)家在根本上是競(jìng)爭(zhēng)的關(guān)系，從此論點(diǎn)出發(fā)，最樂觀的看法是非政府組織的存在最多是國(guó)家內(nèi)在缺陷的副產(chǎn)品，最極端的看法是非政府組織屬于政府無力消除的多元主義和多樣性”[13]。新公共管理理論和民營(yíng)化理論雖然提倡政府與私營(yíng)部門、非政府組織等建立一種合作伙伴關(guān)系，但實(shí)際上在政府與其它組織的關(guān)系中，競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制仍然起到主導(dǎo)作用。民營(yíng)化不僅是個(gè)有效的管理工具，更是社會(huì)治理的基本戰(zhàn)略。有學(xué)者認(rèn)為，非政府組織與政府之間可能是一種排斥關(guān)系，非政府組織雖然會(huì)反對(duì)國(guó)家和政府，也可能去完善和改造它，但它們卻不能忽視國(guó)家這一政治實(shí)體的存在和影響[14]。

持合作和互補(bǔ)觀點(diǎn)的學(xué)者大多認(rèn)為，政府和非政府組織都不是完美的制度安排，各自有自身的優(yōu)勢(shì)和不足，只有將政府與非政府組織這兩種制度安排有機(jī)的結(jié)合起來，充分發(fā)揮它們各自優(yōu)點(diǎn)，才能實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的最優(yōu)配置。薩拉蒙(Lester M Salamon)認(rèn)為無論是政府失敗理論還是合約失靈理論，都只認(rèn)識(shí)到政府和市場(chǎng)的缺陷，卻沒有看到非政府組織也存在志愿失靈現(xiàn)象，非政府組織的志愿失靈使政府與非政府組織的彼此之間合作成為可 能[7]。在美國(guó)存在“第三方政府”模式，即由第三方機(jī)構(gòu)行使部分政府職能，而形成政府和非政府組織在公共福利等方面合作和分享公共權(quán)力的治理模式，在這種模式中，政府主要承擔(dān)著資金供給和管理者的角色，而非政府組織則承擔(dān)著服務(wù)供給者的功能[15]。與此類似，相互依存理論也認(rèn)為非政府組織與政府之間是彼此合作和共存的，二者在功能上是互補(bǔ)和相生的，即在社會(huì)服務(wù)的供給中，當(dāng)社會(huì)福利規(guī)模擴(kuò)大時(shí)，非政府組織規(guī)模也隨之?dāng)U展，而這會(huì)進(jìn)一步改進(jìn)和完善社會(huì)福利的供給[13]。沃耳奇（Wolch J.R.）認(rèn)為，美國(guó)、英國(guó)的非政府組織與政府的關(guān)系可以用“影子政府”來概括。上個(gè)世紀(jì)七十年代的經(jīng)濟(jì)危機(jī)，促使福利國(guó)家尋求新的人類服務(wù)的提供方式，導(dǎo)致影子政府的出現(xiàn)，即大量的包括非政府組織在內(nèi)的半公營(yíng)機(jī)構(gòu)來提供原來由公共部門供給的公共服務(wù)，合約是非政府組織與政府聯(lián)系的紐帶，憑借合約這一工具，非政府組織在政府的管理控制范圍之內(nèi)[16]。

與對(duì)立論和合作論不同，有學(xué)者認(rèn)為非政府組織與政府之間的關(guān)系是動(dòng)態(tài)變化的，二者之間既可能是對(duì)抗的關(guān)系，也可能是合作、互補(bǔ)甚至嵌入的關(guān)系，這取決于非政府組織提供公共服務(wù)時(shí)所處政治生態(tài)環(huán)境、公共服務(wù)性質(zhì)、非政府組織個(gè)體特質(zhì)等因素。有學(xué)者根據(jù)公共服務(wù)供給中的資金管理與服務(wù)供給兩個(gè)變量，以及非政府組織與政府在其中角色的強(qiáng)弱的不同，將二者的關(guān)系分為四種類型：政府主導(dǎo)模式、非政府組織支配模式、合作模式和混合模式，前兩者屬于各自獨(dú)立的關(guān)系，后兩者則屬于協(xié)助與合作的關(guān)系[17]。有學(xué)者認(rèn)為，如果非政府組織接受了政府作為國(guó)家發(fā)展進(jìn)程設(shè)計(jì)者的角色，政府會(huì)對(duì)非政府組織有較大的忍耐度，因而非政府組織與政府的關(guān)系可能呈現(xiàn)為以下三種狀態(tài)：一是依附者和順從者的關(guān)系；二是敵對(duì)關(guān)系且政府嘗試吸納非政府組織，使其遵守執(zhí)行規(guī)則；三是合作關(guān)系[18]。有學(xué)者認(rèn)為考察非政府組織與政府的關(guān)系不能僅僅局限于政體的性質(zhì)、經(jīng)濟(jì)模式和發(fā)展歷史階段等因素，而應(yīng)該考慮其它微觀因素如組織目標(biāo)、價(jià)值取向和策略偏好等。因此，以目標(biāo)和偏好為變量將它們之間的關(guān)系分為合作、選擇、互補(bǔ)和對(duì)抗的關(guān)系，在服務(wù)提供中二者的具體關(guān)系要視雙方目標(biāo)、策略相似程度和互動(dòng)的結(jié)果而定[19]。同樣，也有學(xué)者根據(jù)二者財(cái)務(wù)資源的控制情況與交往的密切程度將它們之間的關(guān)系分為緊密依賴型、松散自治型、整合自治型和松散依賴型等幾種類型，緊密依賴型關(guān)系中非政府組織對(duì)政府的依賴和受控制程度較大，松散自治型則程度最??；整合自治型關(guān)系中二者既相互合作，同時(shí)非政府組織又保持較大的自主性[20]。有學(xué)者發(fā)展出一種政府與非政府組織關(guān)系的模型，認(rèn)為即使非政府組織能夠減輕政府提供服務(wù)的負(fù)擔(dān)，但政府依然傾向于控制外國(guó)非政府組織的援助，影響二者關(guān)系的關(guān)鍵因素是政治因素，即非政府組織的自治要求與國(guó)家尋求秩序和穩(wěn)定的動(dòng)機(jī)，非政府組織的發(fā)展空間取決于主權(quán)和體制的穩(wěn)定等政治考量，它們的關(guān)系與國(guó)家是否自信和強(qiáng)大相關(guān)，即當(dāng)政府自信和強(qiáng)大同時(shí)非政府組織致力于主流發(fā)展計(jì)劃時(shí)，二者關(guān)系是建設(shè)性的，反之，當(dāng)國(guó)家虛弱、處于防備狀態(tài)與非政府組織在動(dòng)員邊緣群體和不安全社區(qū)較為活躍時(shí)，二者關(guān)系則較為沖突和紊亂[21]。有學(xué)者在分析非政府組織提供公共服務(wù)的過程中與政府的關(guān)系時(shí)，特別強(qiáng)調(diào)作為人類代理人組織的一些特性，這些因素如身份定位、目標(biāo)、社會(huì)發(fā)展歷史，政府和國(guó)家的態(tài)度等都影響著二者的關(guān)系。譬如，個(gè)人的成長(zhǎng)經(jīng)歷和非政府組織的發(fā)展歷程以及國(guó)家的發(fā)展特點(diǎn)都會(huì)影響著它們的關(guān)系[22]。

三、非政府組織提供公共服務(wù)：特點(diǎn)與優(yōu)勢(shì)

非政府組織提供公共服務(wù)的特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)是什么，這是一個(gè)實(shí)證分析和理論判斷相互交織的過程。在這一過程中，學(xué)者們主要通過對(duì)非政府組織的實(shí)證考察，同時(shí)以一定的理論視角對(duì)非政府組織提供公共服務(wù)進(jìn)行實(shí)證考察，討論其功能與優(yōu)勢(shì)。

非政府組織自身的優(yōu)勢(shì)是其提供公共服務(wù)的前提。對(duì)于這一問題，學(xué)者們從各自的角度進(jìn)行了分析。第一，非政府組織具有解決健康服務(wù)方面的優(yōu)勢(shì)。瑞典學(xué)者維克多·帕斯托夫通過對(duì)瑞典第三部門的考察，認(rèn)為第三部門三個(gè)方面的優(yōu)點(diǎn)有利于其提供公共服務(wù)：它能賦權(quán)于消費(fèi)者；豐富工作生活以及通過合作推動(dòng)公共目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)；具有政府和市場(chǎng)所不具有的“延伸服務(wù)”功能，這在為傳染病患者提供服務(wù)方面表現(xiàn)的較為典型[23]。非政府組織具有及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題和解決社區(qū)矛盾，善于推動(dòng)制定解決問題的政策議程等優(yōu)勢(shì)，從而能有效提供公共服務(wù)[24]。克雷默（Kramer R）通過對(duì)英美等國(guó)非政府組織對(duì)殘障人士援助的考察，發(fā)現(xiàn)非政府組織在服務(wù)提供中具有政府和營(yíng)利組織不同的功能：專業(yè)主義的首創(chuàng)精神、辯護(hù)和提倡功能、保護(hù)委托方參與的公民社會(huì)特殊價(jià)值功能[25]。有學(xué)者通過對(duì)非洲非政府組織在提供健康服務(wù)的考察，發(fā)現(xiàn)非政府組織在健康設(shè)施服務(wù)方面能夠提供高質(zhì)量的保健服務(wù)，具有私人實(shí)踐者和政府都不具有的比較優(yōu)勢(shì)和較高的歡迎度[26]。第二，非政府組織具有提供扶貧融資服務(wù)和制定公共服務(wù)政策的功能。國(guó)際非政府組織在為貧困者提供金融服務(wù)方面扮演著重要的角色，它們的影響主要體現(xiàn)在追求一種寬廣的共同愿景和使命，為顧客特別是窮困者提供較大范圍的服務(wù)和產(chǎn)品，能較好的參與對(duì)工業(yè)的管制，為小型金融服務(wù)鼓吹和進(jìn)行執(zhí)行研究。即使在非政府組織網(wǎng)絡(luò)的角色不如小型金融服務(wù)的地方，非政府組織也表現(xiàn)出愿意補(bǔ)償這些效益的成本，比如尊重創(chuàng)新和變革，而且非政府組織網(wǎng)絡(luò)并不把自己作為最終的目的[27]。有學(xué)者通過使用“社會(huì)性權(quán)力”的理論框架，來分析公共服務(wù)提供中不同行動(dòng)者之間權(quán)力的流向及其關(guān)系，通過對(duì)核心權(quán)威、報(bào)酬性權(quán)力、規(guī)制性權(quán)力、專業(yè)知識(shí)性權(quán)力、相似性權(quán)力等因素的分析，認(rèn)為伴隨非政府組織提供公共服務(wù)，政府與非政府組織之間的權(quán)力平衡發(fā)生了變化，非政府組織獲得了更多的權(quán)力，非政府組織不僅僅是服務(wù)的提供者，而且它在決定服務(wù)的目標(biāo)人群、享受財(cái)政金融服務(wù)的對(duì)象、賦予不同群體資助計(jì)劃多樣性與特色等方面擁有權(quán)力，這表明非政府組織在完善和制定公共服務(wù)的公共政策方面具有一定作用[28]。

四、非政府組織提供公共服務(wù)的影響因素

非政府組織提供公共服務(wù)受到多種因素的影響，其中外部因素包括政府的行為和捐贈(zèng)者贊助等方面，內(nèi)部因素則有非政府組織雇員和管理者因素等。

在外部因素中，學(xué)者們主要分析了贊助對(duì)非政府組織的影響。第一，非政府組織獲得的資金贊助是影響其提供公共服務(wù)的重要因素。隨著非政府組織成為重要的公共服務(wù)提供主體，非政府組織更加重視政府的資助，通過實(shí)證調(diào)查發(fā)現(xiàn)先前的資助是對(duì)政府財(cái)政預(yù)算的最佳預(yù)測(cè)途徑，政府會(huì)更傾向于資助績(jī)效優(yōu)異的非政府組織提供公共服務(wù)，同時(shí)專業(yè)化和合作性質(zhì)也是影響政府資助的關(guān)鍵變量，政府一般選擇那些職業(yè)化程度高和有良好合作經(jīng)歷的非政府組織[29]。多重因素決定非政府組織獲得資助的程度，而非政府組織面對(duì)政府資助的變化通常有成本管理戰(zhàn)略、增收戰(zhàn)略、精選戰(zhàn)略和創(chuàng)意戰(zhàn)略等應(yīng)對(duì)措施，不同戰(zhàn)略選擇與不同價(jià)值取向相關(guān)，創(chuàng)新戰(zhàn)略在未來會(huì)得到較多的運(yùn)用，但預(yù)期政府資助減少時(shí)，服務(wù)提供者會(huì)相對(duì)傾向于用收入增長(zhǎng)計(jì)劃來應(yīng)對(duì)[30]。第二，與政府合作是影響非政府組織有效提供公共服務(wù)的重要變量。有學(xué)者提出了一個(gè)贊助對(duì)社會(huì)服務(wù)組織影響的理論，認(rèn)為由于缺乏法律授權(quán)和公共資金的可靠獲得途徑，志愿服務(wù)組織比起公共和準(zhǔn)公共部門更沒有安全保障，因而這些組織與那些具有保障的組織在組織適應(yīng)性、控制、管理行為、合作、與顧客的關(guān)系等方面有較大的差別。因此，在社會(huì)服務(wù)的提供中，非政府組織與政府的合作是非常重要的，但如果非政府組織由于自身生存的原因?qū)е屡c公共和準(zhǔn)公共部門沖突，就會(huì)給它們的合作帶來大量的問題[31]。但政府與非政府組織之間的互動(dòng)會(huì)產(chǎn)生意想不到的結(jié)果，政府直接對(duì)非政府組織資助會(huì)對(duì)后者吸納資金能力造成影響。政府資助對(duì)非政府組織形成各種約束，對(duì)于政策制定者來說，需要謹(jǐn)慎制定約束非政府組織使用贊助資金的各種規(guī)制，因?yàn)檫@可能造成非政府組織效率的損失，雖然公共合同和私有化已經(jīng)贏得廣泛的討論，認(rèn)為非政府組織能夠更為有效的提供公共服務(wù)，但如果政府資助本身降低了非政府組織主動(dòng)獲取私人資金的意愿和能力，以更好的實(shí)現(xiàn)它們核心使命時(shí)，這些想法便是令人質(zhì)疑的[32]。

內(nèi)部因素對(duì)非政府組織提供公共服務(wù)的影響。第一，非政府組織雇員行動(dòng)的困境。有學(xué)者通過對(duì)墨西哥非政府組織的分析，認(rèn)為即使具有利他主義理想的非政府組織雇員，面對(duì)充滿矛盾和混亂的信息，都會(huì)導(dǎo)致道德的混亂。非政府組織雇員受到服務(wù)對(duì)象、計(jì)劃管理者、模糊不清和相互沖突的目標(biāo)等多重因素的影響，一連串正式或非正式的要求、不同來源的動(dòng)機(jī)經(jīng)常紛擾他們的工作，結(jié)構(gòu)性的安排使草根組織的成員很容易將它們的使命向職業(yè)的利他主義者妥協(xié)[33]。第二，志愿者在服務(wù)提供中具有重要影響。有學(xué)者通過對(duì)提供艾滋病防護(hù)的非政府組織的調(diào)查研究，發(fā)現(xiàn)志愿者在非政府組織中起到重要作用，在這些非政府組織中，提供社會(huì)服務(wù)的組織比提供醫(yī)療服務(wù)的組織志愿者比例要高很多，這可以從組織間的合作機(jī)制以及志愿者計(jì)算方法來解釋，同時(shí)相關(guān)政策和其它限制條件導(dǎo)致醫(yī)療服務(wù)組織使用志愿者受到限制[34]。第三，非政府組織管理者也是影響公共服務(wù)提供的重要因素。非政府組織經(jīng)理的目標(biāo)并不是那么清晰，雖然非政府組織之間有較大的差異，但總體上它們都有擴(kuò)大服務(wù)規(guī)?；蜃畲蠡M織預(yù)算的傾向，但是資金預(yù)算遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠達(dá)到這個(gè)目標(biāo)[32]。

五、非政府組織提供公共服務(wù)：?jiǎn)栴}與挑戰(zhàn)

非政府組織提供公共服務(wù)面臨諸多的問題，這些問題直接影響非政府組織公共服務(wù)功能的實(shí)現(xiàn)。目前學(xué)者們主要從公共服務(wù)的質(zhì)量、非政府組織的官僚化和合作的品質(zhì)等方面論述非政府組織面臨的挑戰(zhàn)。第一，非政府組織提供公共服務(wù)質(zhì)量不高。有學(xué)者認(rèn)為，發(fā)達(dá)國(guó)家非政府組織在填補(bǔ)公共服務(wù)缺口的過程中，會(huì)面臨五個(gè)方面的問題：服務(wù)提供的不可持續(xù)性；服務(wù)供給的重置和雷同；重復(fù)提供所造成公共服務(wù)的碎片化；容易造成政府從該領(lǐng)域撤資的風(fēng)險(xiǎn)；導(dǎo)致對(duì)國(guó)家的威信和權(quán)威造成挑戰(zhàn)[35]。而且，伴隨著非政府組織提供公共服務(wù)，政府越來越依賴非政府組織提供福利服務(wù)，二者的界限日益模糊，這可能會(huì)造成對(duì)潛在社會(huì)變革的束縛，國(guó)家侵入私人領(lǐng)域而損害民主自由主義者所珍視的公私之間界限[16]。第二，非政府組織提供公共服務(wù)會(huì)造成對(duì)政府的依賴和官僚化。薩拉蒙認(rèn)為美國(guó)和英國(guó)的案例表明，由非政府組織供給公共服務(wù)會(huì)導(dǎo)致和強(qiáng)化非政府組織對(duì)政府資金的依賴，這反過來會(huì)鼓勵(lì)非政府組織專業(yè)主義傾向和在下一階段增加個(gè)人成本[36]。第三，政府與非政府組織之間的不信任使二者難以真正的合作。政府與非政府組織不但缺乏信任，而且彼此敵視；非政府認(rèn)為政府官僚主義嚴(yán)重且對(duì)非政府組織要求苛刻，而政府則認(rèn)為非政府組織缺乏能力、腐敗嚴(yán)重、缺乏奉獻(xiàn)精神。特別是捐贈(zèng)資金流向政府給非政府組織帶來了更多嚴(yán)苛條件的約束，這些限制了非政府組織行動(dòng)的自由和自主選擇空間，這些限制條件使二者關(guān)系進(jìn)一步的緊張、猜疑和誤解[37]。美國(guó)學(xué)者通過對(duì)墨西哥非政府組織在健康服務(wù)領(lǐng)域考察，發(fā)現(xiàn)非政府組織能夠在健康服務(wù)不足的人群和政府空?qǐng)龅念I(lǐng)域中提供服務(wù)，但即使政府出臺(tái)政策鼓勵(lì)非政府組織提供公共服務(wù)，但與非政府組織合作的公共機(jī)構(gòu)仍然很少，僅有的合作僅限于短期的金融合作項(xiàng)目，墨西哥非政府組織的未來發(fā)展更多的依賴于從國(guó)家獲得資助，對(duì)于政府而言需要為健康保健構(gòu)建更多機(jī)制以促進(jìn)服務(wù)的來源，政府需要注入更多的社會(huì)資本，創(chuàng)建社區(qū)網(wǎng)絡(luò)，同時(shí)與非政府組織共享決策權(quán)力以提供公共服務(wù)的品質(zhì)[38]。有學(xué)者通過對(duì)提供預(yù)防艾滋病服務(wù)的非政府組織聯(lián)盟的研究分析，發(fā)現(xiàn)雖然組織聯(lián)盟被認(rèn)為能夠增進(jìn)聯(lián)盟中心對(duì)各個(gè)組織的權(quán)威，增加組織間的相互感知與共識(shí)，促進(jìn)相互依賴與合作，為成員謀取利益與填補(bǔ)社區(qū)服務(wù)的空白，影響勞動(dòng)力差別和穩(wěn)定資源的交流，但這些假設(shè)并不被經(jīng)驗(yàn)證實(shí)，而且，這種聯(lián)盟也存在代表權(quán)、目標(biāo)模糊、重復(fù)提供服務(wù)、資源短缺等問題[39]。

六、非政府組織提供公共服務(wù)：改進(jìn)與路徑

面對(duì)非政府組織提供公共服務(wù)存在的問題，學(xué)者們從不同的角度進(jìn)行了探討。一般認(rèn)為，改善政府與非政府組織的關(guān)系、優(yōu)化對(duì)非政府組織的政策選擇、加強(qiáng)非政府組織的內(nèi)部管理、對(duì)非政府組織進(jìn)行績(jī)效評(píng)估等措施是促進(jìn)非政府組織改善公共服務(wù)提供的主要措施。第一，建立非政府組織與政府的伙伴關(guān)系。在各種因素中，非政府組織與政府的關(guān)系無疑是最重要的因素。有學(xué)者通過對(duì)印度和巴基斯坦的研究，發(fā)現(xiàn)捐贈(zèng)者的參與對(duì)伙伴關(guān)系有重要影響。改善伙伴關(guān)系有多重途徑，具體選擇標(biāo)準(zhǔn)依賴于以下因素：伙伴們特別是政府變革的愿望；先前公共服務(wù)供給的效果；尋求社會(huì)資本和動(dòng)員的深度，實(shí)例證明官僚主義、行為規(guī)范和組織文化會(huì)對(duì)伙伴關(guān)系的形成產(chǎn)生負(fù)面影響[40]。第二，優(yōu)化規(guī)制非政府組織的相關(guān)政策。有學(xué)者通過分析美國(guó)反壟斷法對(duì)非政府組織聯(lián)合所產(chǎn)生的影響，認(rèn)為非政府組織不應(yīng)該像營(yíng)利組織那樣接受反壟斷法的規(guī)制；簡(jiǎn)單的認(rèn)為非政府組織聯(lián)合會(huì)造成福利的增長(zhǎng)和損失而不考慮組織所用者的宗旨和目的都是不適當(dāng)?shù)模缓雎越M織目標(biāo)就無法評(píng)價(jià)組織聯(lián)合的凈效益，非政府組織確實(shí)能夠在外部市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中得到訓(xùn)練，但并不是這個(gè)能力總能導(dǎo)致福利增長(zhǎng)[41]。有學(xué)者通過對(duì)孟加拉國(guó)非政府組織發(fā)展的回顧，認(rèn)為非政府組織需要在組織效率和社會(huì)效益之間取得平衡，內(nèi)外部的各種因素都重塑著孟加拉非政府組織活動(dòng)的特征和范圍，而可能促進(jìn)非政府組織對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展擴(kuò)大貢獻(xiàn)范圍的政策是重要的管理工具，但與此同時(shí)，過度的來自公共機(jī)構(gòu)的干預(yù)可能會(huì)阻礙非政府組織等部門創(chuàng)新的進(jìn)展[42]。第三，加強(qiáng)非政府組織的內(nèi)部管理。如何使非政府組織能對(duì)改善貧困有持久的影響，通過對(duì)一些組織的實(shí)證研究，改善非政府組織績(jī)效的因素有：明確和聚焦于長(zhǎng)期的目標(biāo)；在項(xiàng)目啟動(dòng)時(shí)，尋求組織生存與社會(huì)發(fā)展的平衡；建立縱橫多元的資源吸納網(wǎng)絡(luò)，且改善組織結(jié)構(gòu)的媒介和管道；承擔(dān)更多管理和決策的責(zé)任以加強(qiáng)地方組織的效果。成功實(shí)施這些步驟的關(guān)鍵在于一組特殊的組織特征以及資源提供者的支持性關(guān)系[43]。有學(xué)者認(rèn)為，非政府組織提供公共服務(wù)的挑戰(zhàn)表現(xiàn)為接受政府資助時(shí)意識(shí)形態(tài)導(dǎo)向，成為政府公共服務(wù)的替身而公民組織自身功能建設(shè)不足，構(gòu)建平等伙伴關(guān)系的困難和責(zé)任性的缺乏等方面；可能改善的途徑包括樹立社會(huì)企業(yè)家精神和尋求公民革新途徑以發(fā)現(xiàn)可替代的資助來源，在政府、企業(yè)和社會(huì)之外充當(dāng)作為看守人的第四種位置，游說和倡導(dǎo)、加強(qiáng)非政府組織的網(wǎng)絡(luò)，在執(zhí)行和評(píng)價(jià)中增加民主因素，尊重地方多樣性，改善評(píng)價(jià)和聚焦于過程而不是計(jì)劃[44]。第四，強(qiáng)化對(duì)非政府組織的績(jī)效評(píng)估。在過去的幾十年里，非政府組織面臨更多的績(jī)效評(píng)估壓力，要求非政府組織展示它的競(jìng)爭(zhēng)力和績(jī)效以取得合法性和獲得資助，績(jī)效評(píng)估主要關(guān)注非政府組織的計(jì)劃、組織和它們的顧客，同時(shí)需要評(píng)估服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)化、內(nèi)部變革、使命的轉(zhuǎn)變等維度，尤其要關(guān)注資金利用的效率等方面[45]。

思考與展望

總體來看，國(guó)外學(xué)者對(duì)非政府組織提供公共服務(wù)的實(shí)踐研究和理論分析都較為豐富，研究涉及的內(nèi)容較為全面和富有特點(diǎn)。具體說來，國(guó)外研究具有這樣一些特點(diǎn)：第一，在研究方法上，注重個(gè)案研究和實(shí)證分析。國(guó)外學(xué)者通過運(yùn)用定量化的研究方法和手段對(duì)非政府組織展開個(gè)案研究和實(shí)證分析，從而使研究結(jié)論具有堅(jiān)實(shí)的“經(jīng)驗(yàn)知識(shí)”，為豐富和深化非政府組織理論打下一定的基礎(chǔ)。第二，研究過程中偏重于經(jīng)濟(jì)學(xué)研究視角，在理論分析的基礎(chǔ)上形成實(shí)證模型。從經(jīng)濟(jì)學(xué)視角出發(fā)，是學(xué)者們最常使用的理論分析視角。一般而言，經(jīng)濟(jì)學(xué)中的供需理論、利益相關(guān)者視角、交易成本分析成為學(xué)者的主要分析工具，由此分析探討非政府組織提供公共服務(wù)的經(jīng)濟(jì)規(guī)律。第三，在研究?jī)?nèi)容上，現(xiàn)有研究較為關(guān)注健康類公共服務(wù)。學(xué)者們主要聚焦在健康保健類服務(wù)的過程中，非政府組織提供公共服務(wù)的方式，存在的困境及可能改善的途徑，為完善公共服務(wù)體系的完善進(jìn)行了有益的探索。

然而現(xiàn)有成果仍然存在一些研究的盲點(diǎn)和空白，有待于進(jìn)一步的討論和分析。第一，不同國(guó)家和地區(qū)橫向維度的比較研究?，F(xiàn)有研究主要集中在一國(guó)、單個(gè)或某類非政府組織的研究，研究范圍局限于地域或某類非政府組織之上，從而難以將研究結(jié)論推廣到其它非政府國(guó)家和地區(qū)以及其它類型非政府組織。因此，需要進(jìn)一步研究：在不同的國(guó)家非政府組織提供公共服務(wù)的主客觀條件包括哪些？在發(fā)展中國(guó)家非政府組織提供公共服務(wù)與發(fā)達(dá)國(guó)家有怎樣的不同，存在怎樣的挑戰(zhàn)？非政府組織提供公共服務(wù)對(duì)公共服務(wù)的特性、政府能力提出何種要求？這些問題是進(jìn)一步研究的焦點(diǎn)和難點(diǎn)。第二，非政府組織與政府合作機(jī)制的建立。在后工業(yè)社會(huì)來臨之際，非政府組織與政府的合作是大勢(shì)所趨，然而非政府組織與政府的具體合作機(jī)制如何構(gòu)建？在此過程中二者如何實(shí)現(xiàn)權(quán)力的共享和責(zé)任的分擔(dān)？二者如何能摒棄對(duì)彼此的偏見從而建立真正的信任關(guān)系？這些問題的回答，直接關(guān)系到非政府組織提供公共服務(wù)的前景和發(fā)展空間。第三，目前研究對(duì)非政府組織提供公共服務(wù)的潛在風(fēng)險(xiǎn)和問題研究的不夠深入。作為改革的重要工具之一，非政府組織提供公共服務(wù)在減輕政府負(fù)擔(dān)的同時(shí)，也面臨著政府管理能力欠缺、服務(wù)質(zhì)量難以衡量、合作機(jī)制構(gòu)建的困難、責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)、非政府組織行使公權(quán)力的合法性、非政府組織自身存在缺陷等問題，這些都對(duì)非政府組織有效提供公共服務(wù)造成了一定的風(fēng)險(xiǎn)。如何有效識(shí)別這些風(fēng)險(xiǎn)以及在非政府組織提供公共服務(wù)的過程中進(jìn)行有效控制，將是未來研究中的重點(diǎn)之所在。

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