林紅珍

(武漢科技大學 管理學院,湖北 武漢430081)

一、“低碳經(jīng)濟”的內(nèi)涵與意義

“低碳經(jīng)濟”是以“三低”即“低能耗、低污染、低排放”為主要特征,基于可持續(xù)發(fā)展理念,通過制度和技術創(chuàng)新以促進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型與新能源開發(fā),從而實現(xiàn)人類社會經(jīng)濟與環(huán)境發(fā)展相一致的新經(jīng)濟形式。低碳經(jīng)濟以其自身優(yōu)點超越了傳統(tǒng)經(jīng)濟的“高能耗、高污染、高排放”所導致經(jīng)濟不可持續(xù)及環(huán)境危機的缺陷?！暗吞冀?jīng)濟”的提出得到了國際社會的廣泛認可,被認為是繼工農(nóng)業(yè)文明以后人類的又一次新文明。

在全球環(huán)境日益惡化、傳統(tǒng)化石能源供應日趨緊張、世界經(jīng)濟陷入嚴重經(jīng)濟危機的大背景下,“低碳經(jīng)濟”的發(fā)展理念一經(jīng)提出便得到了國際社會的廣泛認可,發(fā)達市場經(jīng)濟國家以應對“環(huán)境危機”為由,紛紛采取相關措施,將發(fā)展“低碳經(jīng)濟”作為增強本國經(jīng)濟活力、走出經(jīng)濟困境、占領經(jīng)濟制高點、引領經(jīng)濟潮流的戰(zhàn)略性措施。低碳經(jīng)濟涉及到生產(chǎn)、流通、消費等全方位的變革,低碳經(jīng)濟引起人們對經(jīng)濟發(fā)展觀和消費觀念的深刻反思,是價值觀的一次重大的根本轉(zhuǎn)變,發(fā)展低碳經(jīng)濟將是順應時代發(fā)展潮流的大勢所趨。

二、完善低碳經(jīng)濟法律制度的必要性

1.政府依法調(diào)控經(jīng)濟的需要

現(xiàn)代經(jīng)濟調(diào)控是在法治化的前提下進行的政府經(jīng)濟管理行為,既要避免政府管理不到位,又要避免政府過度干預,政府應在尊重市場規(guī)律的基礎上,在系統(tǒng)完善的法律框架下,對發(fā)展低碳經(jīng)濟進行有效的調(diào)控。對政府的經(jīng)濟調(diào)控行為納入法治軌道也是依法管理和法治國家的必然要求。發(fā)展低碳經(jīng)濟,不僅需要科技創(chuàng)新,更需要法制去促進和引導。其主要原因在于經(jīng)濟發(fā)展過程中出現(xiàn)的各種資源浪費、效率低下、環(huán)境污染等負外部性問題已經(jīng)無法依靠市場這只“無形之手”來解決。在“市場失靈”的情況下,資源配置的無效率使得我們必須依靠法律制度的安排來實現(xiàn)外部性的內(nèi)部化。

我國經(jīng)濟發(fā)展正處于工業(yè)化中期,能源、資源較匱乏,能源需求對外依存度很大,環(huán)境壓力也在不斷增大。低碳經(jīng)濟的發(fā)展利于開源節(jié)流、節(jié)能減排,促使我國產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化升級。低碳經(jīng)濟是一項系統(tǒng)工程,它包括生產(chǎn)、交換、分配和消費在內(nèi)的整個社會再生產(chǎn)全過程的低碳化,特別是生產(chǎn)和消費環(huán)節(jié)的低碳化。市場經(jīng)濟體制下,完全寄希望于市場自身的調(diào)節(jié)是難以達到預期效果的。國外的實踐證明,充分利用法律來保障和促進低碳經(jīng)濟的發(fā)展是比較可靠的選擇。發(fā)展低碳經(jīng)濟是一個長期的持續(xù)過程,不僅要新發(fā)展低碳產(chǎn)業(yè), 更現(xiàn)實的是如何使大量既存的高碳產(chǎn)業(yè)符合社會發(fā)展的潮流向低碳化轉(zhuǎn)型, 根據(jù)低碳經(jīng)濟的不同階段需要不同的法律進行動態(tài)匹配予以保障。

2.整合低碳經(jīng)濟法規(guī)體系的需要

任何制度功能的有效發(fā)揮都是在制度系統(tǒng)結構中實現(xiàn)的,若沒有制度整體結構,制度績效無法發(fā)揮;制度結構不合理,制度績效就低,制度成本就高。制度本身需要協(xié)調(diào)整合的制度結構,制度功能的發(fā)揮總是以整體制度協(xié)調(diào)及互相配合和促進為前提的。法律制度更是如此,它必須依靠其制度結構的整體性系統(tǒng)功能的發(fā)揮才會產(chǎn)生實效;否則,盡管存在大量的制度,由于缺少協(xié)調(diào)和整合,可能會相互沖突與對抗,達不到應有的效果。法律體系是法律制度結構的存在形態(tài),法律“體系化”是形成法律制度協(xié)調(diào)鏈接的整合方式。在我國發(fā)展低碳經(jīng)濟領域,同樣需要法律的“體系化”。低碳經(jīng)濟的相關立法應當按照系統(tǒng)化思路確定低碳經(jīng)濟的發(fā)展方向,促進法律、法規(guī)和規(guī)章之間保持良好的協(xié)調(diào)關系,為促進我國低碳經(jīng)濟的發(fā)展提供良好的法律保障。

三、我國低碳經(jīng)濟發(fā)展相關法律制度存在的問題分析

1.缺乏一部基本法全面引導我國經(jīng)濟低碳發(fā)展

與英國等發(fā)達市場經(jīng)濟國家相比,我國還處于發(fā)展“低碳經(jīng)濟”的倡導期,全社會對發(fā)展低碳經(jīng)濟理念上都還存在著分歧,在“低碳經(jīng)濟”制度保障方面還處于相對薄弱狀況,還遠沒有形成一套系統(tǒng)的完整的“低碳經(jīng)濟”保障法律制度體系。盡管我國已經(jīng)出臺了很多節(jié)能減排政策措施,如《中國應對氣候變化的政策行動》、《節(jié)能減排全民行動實施方案》、《可再生能源中長期發(fā)展規(guī)劃》、《核電中長期發(fā)展規(guī)劃(2005-2020 年)》、《中國應對氣候變化科技專項行動》、《2000-2015 年新能源與可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃要點》、《能源發(fā)展“十一五”規(guī)劃》等,但全國還沒有一部統(tǒng)括的以發(fā)展低碳經(jīng)濟為主題的綱領性文件,缺乏一部統(tǒng)括性的綱領性文件。盡管《循環(huán)經(jīng)濟促進法》、《清潔生產(chǎn)促進法》、《可再生能源法》等法律都在某種程度或環(huán)節(jié)上推動低碳經(jīng)濟的發(fā)展,但是,發(fā)展低碳經(jīng)濟是全方位的,系統(tǒng)的。首先是價值觀的根本改變,而不是局部和片面的,客觀上需要一部在宏觀上起統(tǒng)率作用的基本法,其余的法律作為配套的法律組成一個完整的系統(tǒng)的體系。若沒有一部總的宏觀統(tǒng)率的基本法的統(tǒng)領和導向作用,往往導致發(fā)展低碳經(jīng)濟成了流于空談的話題,很難扎扎實實地變成具體的法律政策措施在生產(chǎn)和消費等環(huán)節(jié)得到深入推進。

2.現(xiàn)存立法配套性差,缺乏可操作性

現(xiàn)行低碳經(jīng)濟的相關法律規(guī)定大多體現(xiàn)在規(guī)章或規(guī)范性文件中,沖突矛盾多,各部門與地方各行其是,缺少一部法律位階更高的權威性的基本法律將眾多的部門和地方法規(guī)予以整合和體系化。從經(jīng)濟方面來說,低碳經(jīng)濟是一種發(fā)展和消費方式的變革,所涉及的范圍極廣。它不僅僅是發(fā)展清潔能源,還涉及到建筑交通等多領域,觸及到生產(chǎn)、生活的多個方面,它是一項全民性、全方位的經(jīng)濟活動。一般認為發(fā)展低碳經(jīng)濟從能源領域開始,延伸至社會的各個方面,決非某項單行法所能涵蓋的。

縱觀我國現(xiàn)存立法,所涉及的范圍相比低碳經(jīng)濟所涉領域來說過窄,對很多重要領域都未加規(guī)范引導。此外,由于很多規(guī)定原則性太強,缺乏操作性,在實踐中往往得不到施行。因此,在充分認識低碳經(jīng)濟的系統(tǒng)性和全面性的基礎上,加強低碳經(jīng)濟的法律保障建設,也就不能僅僅局限于能源領域,而應完整系統(tǒng)地以低碳經(jīng)濟促進基本法為龍頭,完善配套相關法律,加強法律法規(guī)的操作性。

四、完善我國相關法律制度的措施

1.制定促進低碳經(jīng)濟發(fā)展的基本法

由于過去粗放型發(fā)展方式的影響,我國還存在許多高碳產(chǎn)業(yè),急需進行高碳產(chǎn)業(yè)的低碳化轉(zhuǎn)型,另外也需要發(fā)展新型的低碳產(chǎn)業(yè)。根據(jù)十八大報告中提出的轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式及大力推進生態(tài)文明建設的精神,必須樹立順應自然、保護自然的生態(tài)文明理念,著力推進綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展,形成節(jié)約資源和保護環(huán)境的空間格局、產(chǎn)業(yè)結構、生產(chǎn)方式、生活方式,從源頭上扭轉(zhuǎn)生態(tài)環(huán)境惡化趨勢,及時制訂《中華人民共和國低碳經(jīng)濟促進法》,作為完善低碳經(jīng)濟立法的統(tǒng)領。

在制訂《中華人民共和國低碳經(jīng)濟促進法》的過程中,應當以立法形式建立民主決策制、專家決策制、決策失誤責任制等一系列能保障政府決策科學化的制度。其中,專家決策制是實現(xiàn)低碳經(jīng)濟決策科學化的關鍵性措施,它要求政府吸收有關專家參與決策,重視專家意見在決策中的份量。應堅持合法、合理和高效性原則。合法是指政府的一切經(jīng)濟管理行為都必須于法有據(jù),依法調(diào)控、公平地對待一切市場主體,避免主觀隨意性;合理是指政府促進低碳經(jīng)濟的發(fā)展措施應建立在尊重客觀經(jīng)濟規(guī)律的基礎上,力求客觀、適度,應避免脫離客觀實際,好大喜功, 盲目推進的現(xiàn)象出現(xiàn)。根據(jù)高效性原則,低碳經(jīng)濟追求的是高效益,強調(diào)經(jīng)濟、社會和環(huán)境效益、局部和整體效益、眼前和長遠效益的統(tǒng)一。我國要想在新一輪的經(jīng)濟競爭中取得優(yōu)勢,必須借助發(fā)展低碳經(jīng)濟的東風順勢而上,制定科學合理的《中華人民共和國低碳經(jīng)濟促進法》,保障和引導低碳經(jīng)濟的健康發(fā)展。

2.完善促進低碳經(jīng)濟發(fā)展的經(jīng)濟激勵政策

市場經(jīng)濟體制下,經(jīng)濟主體大多追求經(jīng)濟利益的最大化,很難自覺去做有益社會但增加自己的成本的事情。國外發(fā)展低碳經(jīng)濟的實踐證明,低碳經(jīng)濟的發(fā)展,離不開政府的經(jīng)濟政策的引導與激勵。發(fā)展低碳經(jīng)濟、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結構,法律制度完善之關鍵在于推進資源稅的改革,并以此來進一步推動節(jié)能降耗,實現(xiàn)低碳化發(fā)展。現(xiàn)階段,我國市場上由于資源產(chǎn)品普遍價格較低,能源消耗成本代價較小,我們應利用資源稅負的調(diào)整,促使資源企業(yè)進一步提高回采率,盡力提高資源的利用率和降低環(huán)境污染。

發(fā)展低碳經(jīng)濟,淘汰“高能耗、高污染、高排放”的企業(yè),例如關停一大批規(guī)模小污染嚴重的煤窯、火電廠、造紙廠、鋼鐵廠等,如何保證地方政府一定的財政實力,杜絕被關停企業(yè)死灰復燃現(xiàn)象的出現(xiàn),保障被關閉企業(yè)職工生活等問題,值得我們重視。應充分重視財政的作用,在財政轉(zhuǎn)移支付和財政支出兩個方面加大對低碳經(jīng)濟的支持。在金融制度方面,要堅持“低碳金融”理念,一方面大力為低碳經(jīng)濟建設提供資金支持;另一方面應加大金融信貸對低碳技術的研發(fā)、低碳產(chǎn)業(yè)的形成發(fā)展的法律支持力度。

3.重視政府“低碳”采購制度

世界上重視發(fā)展低碳經(jīng)濟的國家大多制定了支持鼓勵采購低碳產(chǎn)品的相關法規(guī)、條令或者政策, 例如美國環(huán)境保護局把再制造碳粉盒列入優(yōu)先采購的產(chǎn)品名單。通過制定政府采購法規(guī)來實現(xiàn)對低碳產(chǎn)品和技術的采購是國外政府促進低碳經(jīng)濟發(fā)展的常見的有效舉措, 一般設有專門的采購機構負責法律的實施。我國《政府采購法》中明確規(guī)定政府采購要注意環(huán)保, 但卻沒有具體的量化指標,操作性不強。為了充分利用政府采購這種經(jīng)濟激勵手段對企業(yè)生產(chǎn)低碳產(chǎn)品的支持和鼓勵,體現(xiàn)政府對低碳經(jīng)濟的引導作用,政府應利用稅收政策向采取節(jié)能措施的企業(yè)提供稅收優(yōu)惠,對采取不同節(jié)能措施的企業(yè)征收不同的稅收,建立和完善促進節(jié)能減排的低碳稅收體系。政府低碳采購體系能夠逐漸培育和發(fā)展低碳產(chǎn)品市場,促進低碳產(chǎn)品市場的壯大。

4.完善低碳技術制度

低碳技術制度是政府針對低碳產(chǎn)業(yè)關鍵技術和共性技術,促進產(chǎn)業(yè)技術水平的創(chuàng)新和提高的一系列配套政策措施。在低碳技術政策中,以資源、能源高效利用和循環(huán)利用為核心, 以“減量化、資源化、再利用”為指導思想, 以低消耗、低排放、高效率為目標,追求經(jīng)濟效益和生態(tài)環(huán)境的最佳化。在政策的引導下,提高企業(yè)的自主創(chuàng)新能力是關鍵,應通過在體制上的創(chuàng)新,促進技術進步,提高企業(yè)的整體技術水平,在此基礎上增強產(chǎn)業(yè)整體的創(chuàng)新能力,是從根本上實現(xiàn)我國高碳產(chǎn)業(yè)低碳化轉(zhuǎn)型的關鍵環(huán)節(jié)。

完善低碳技術政策應重視以下兩個方面：首先,技術政策法治化,通過低碳技術政策整合技術資源,形成聯(lián)合開發(fā)、優(yōu)勢互補、利益共享、風險共擔的自主創(chuàng)新型合作組織,構建“產(chǎn)——學——研——用”技術共享研發(fā)平臺。實現(xiàn)低碳技術政策法治化有助于使技術政策的調(diào)控更具權威性、穩(wěn)定性與普遍性。其次,加強知識產(chǎn)權保護。知識產(chǎn)權是加強企業(yè)在外部競爭環(huán)境中占有優(yōu)勢的政策保護。強化知識產(chǎn)權保護,有助于促進企業(yè)自主創(chuàng)新,保持其在市場競爭中的相對優(yōu)勢地位,以此形成良性循環(huán)。

五、結論

綜上所述,發(fā)展低碳經(jīng)濟,研發(fā)低碳技術是關鍵,法律制度是重要保障。應充分認識到發(fā)展“低碳經(jīng)濟”不僅涉及某一面、某一領域,而是一項極其復雜的系統(tǒng)工程,應立足本國的經(jīng)濟發(fā)展情況,充分重視法律對低碳經(jīng)濟的保障作用,及時出臺《低碳經(jīng)濟促進法》,完善財政稅收、金融法律政策,加強政府“低碳”采購制度及“低碳”投資經(jīng)營法的導向功能,加強國際合作與交流。建立符合低碳經(jīng)濟發(fā)展要求的生產(chǎn)方式、消費模式,實現(xiàn)由高碳經(jīng)濟到低碳經(jīng)濟的超越,最終實現(xiàn)經(jīng)濟、社會、生態(tài)環(huán)境的和諧發(fā)展。

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