陳 千，徐 昌，宋耀君*

(1.第二軍醫(yī)大學(xué)衛(wèi)生勤務(wù)學(xué)系衛(wèi)生勤務(wù)學(xué)教研室，上海 200433;2.上海市衛(wèi)生局應(yīng)急辦，上海 200016)

隨著社會的快速發(fā)展、城市化進程的加快和區(qū)域化發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃的實施，大城市逐漸成為我國區(qū)域政治、經(jīng)濟、文化發(fā)展的中心，在國家整體發(fā)展戰(zhàn)略中占據(jù)舉足輕重的地位。同時，應(yīng)該看到，人口的不斷聚集、老齡化進程加快、民眾災(zāi)害防控意識不強、自然資源和社會資源的過度消費、環(huán)境保護和治理的相對滯后等，使得大城市較其他規(guī)模城市更容易在自然或人為災(zāi)害事件中受損，災(zāi)害的后果更為嚴(yán)重、社會損失巨大，已成為全球災(zāi)害學(xué)家的共識，也是國際減災(zāi)十年和當(dāng)今社會生活中人們關(guān)注的焦點［1］，加強大城市災(zāi)害事件救援體系建設(shè)成為應(yīng)對災(zāi)害的核心任務(wù)。國內(nèi)外實踐表明，作為災(zāi)害救援體系不可或缺的組成部分，建立科學(xué)完備的醫(yī)學(xué)救援體系對于提升大城市災(zāi)害救援體系的整體績效起著至關(guān)重要的作用，成為大城市救援體系建設(shè)的核心內(nèi)容。特別是對我國而言，醫(yī)療體系經(jīng)過改革開放30多年的快速發(fā)展，大城市的優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源已接近發(fā)達國家水平。在當(dāng)前加快大城市災(zāi)害救援體系建設(shè)進程中，利用醫(yī)療體系的建設(shè)成果，完善災(zāi)害醫(yī)學(xué)救援體系建設(shè)，成為我國大城市災(zāi)害救援體系建設(shè)的重要著力點。

1 將大城市醫(yī)學(xué)救援體系建設(shè)納入政府戰(zhàn)略建設(shè)內(nèi)容 夯實醫(yī)學(xué)救援體系建設(shè)基礎(chǔ)

社會觀念的變革和災(zāi)害救援的實踐讓人們逐漸意識到，災(zāi)害醫(yī)學(xué)救援的水平與效率事關(guān)受災(zāi)人民的生命、健康與傷害損失程度，是保證人民“健康權(quán)益”的重要內(nèi)容，是衡量政府決策能力的重要指標(biāo)之一。為此，我國國家和地方政府均采取了不同的措施加強醫(yī)學(xué)救援體系的建設(shè)。2006年國家頒布《國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》和《國家突發(fā)公共事件醫(yī)療衛(wèi)生救援應(yīng)急預(yù)案》使災(zāi)害醫(yī)學(xué)救援行動有了法律保證，2009年我國提出“要制定和實施衛(wèi)生應(yīng)急體制建設(shè)和發(fā)展規(guī)劃，加強國家級區(qū)域性醫(yī)學(xué)救援中心建設(shè)，加強災(zāi)害現(xiàn)場衛(wèi)生應(yīng)急隊伍和裝備建設(shè)，完善應(yīng)對巨災(zāi)的醫(yī)藥應(yīng)急物資儲備”，并將其作為2011年衛(wèi)生建設(shè)十大重點工作之一［3］。在此基礎(chǔ)上，各大城市地方政府也將其納入地方政府建設(shè)重要內(nèi)容，并制定相應(yīng)的配套措施，如廣東省政府高度重視，并給予災(zāi)害醫(yī)學(xué)救援體系建設(shè)提供行政、政策、財政等全方位支持，使救援體系的理論研究與培訓(xùn)、救援基地、隊伍及運行等在短時間內(nèi)快速建立并迅速發(fā)展。這些舉措較大程度彌補了我國城市建設(shè)中災(zāi)害醫(yī)學(xué)救援的諸多缺陷，改善了醫(yī)學(xué)救援體系發(fā)展相對滯后的現(xiàn)狀，為災(zāi)害醫(yī)學(xué)救援體系的科學(xué)發(fā)展提供制度保證。

2 按大城市災(zāi)害救援行動規(guī)律構(gòu)建包括醫(yī)學(xué)救援在內(nèi)的綜合決策指揮鏈 確保指揮順暢

決策指揮體系是大城市應(yīng)對重大災(zāi)害事件的指揮部門，其體系設(shè)置的科學(xué)性決定了救災(zāi)行動能否有效開展及其救援效果。由于大城市較其他規(guī)模城市在自然和社會環(huán)境與結(jié)構(gòu)上更具復(fù)雜性，使得其災(zāi)害的發(fā)生具有更為明顯的多樣性，災(zāi)害發(fā)生后難以用一種或幾種固定的方式指導(dǎo)救援工作的實施，給救援的決策指揮與管理帶來巨大的挑戰(zhàn)，建立科學(xué)的災(zāi)害救援決策管理體系，是我國大城市災(zāi)害救援首先要解決的問題。

為此，大城市要以災(zāi)害種類為基本依據(jù)，結(jié)合各類災(zāi)害共性和特殊性，建立統(tǒng)一的災(zāi)害救援管理綜合性城市應(yīng)急救災(zāi)部門，并根據(jù)災(zāi)害類型形成不同指揮機構(gòu)(如防汛指揮部等)，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和管理災(zāi)害救援工作;各行政業(yè)務(wù)管理部門(如市衛(wèi)生局)作為成員單位加入指揮機構(gòu)，在綜合指揮機構(gòu)統(tǒng)一指揮下根據(jù)業(yè)務(wù)功能參與各階段救援工作。這一管理決策模式將提升大城市應(yīng)對復(fù)雜多樣的災(zāi)害的能力，也能規(guī)避傳統(tǒng)的管理部門間條塊分割、職責(zé)不清、效率不高的問題，加強了市一級行政管理機構(gòu)間的協(xié)調(diào)溝通，提升了指揮效率。

但同時應(yīng)該看到，災(zāi)害救援體系中的醫(yī)學(xué)救援并非由單一的市級指揮機構(gòu)構(gòu)成，而是要依托日常管理中形成的市－區(qū)(縣)－各基層機構(gòu)三級管理體系將指揮命令下達到基層機構(gòu)，由具體機構(gòu)派出人員執(zhí)行相應(yīng)的救治任務(wù)。因此，對大城市而言，救災(zāi)指揮鏈的聯(lián)合集成不應(yīng)只局限于市一級管理機構(gòu)，而應(yīng)建立包括區(qū)(縣)在內(nèi)的二級管理協(xié)調(diào)組織或機制，確保指揮(鏈)到底，保證指揮部命令能夠快速、準(zhǔn)確地通過二級管理協(xié)調(diào)組織傳達到具體的實施機構(gòu)，實現(xiàn)救援行動中各基層醫(yī)療機構(gòu)和其他部門災(zāi)害救援機構(gòu)的有效協(xié)同。

3 按災(zāi)害進程規(guī)律系統(tǒng)性設(shè)計大城市災(zāi)害醫(yī)學(xué)救援體系 實現(xiàn)醫(yī)學(xué)救援無縫聯(lián)接

減災(zāi)工作的過程系統(tǒng)由測、報、防、抗、救、援六大環(huán)節(jié)構(gòu)成，只有將各環(huán)節(jié)統(tǒng)一考慮才能形成合力，實現(xiàn)減災(zāi)效益的最優(yōu)［4］。但從大城市災(zāi)害管理的實踐來看，“重救輕防”的思想仍然根深蒂固，特別是醫(yī)學(xué)救援體系，往往僅作為災(zāi)害發(fā)生后救援體系中傷病員救治及災(zāi)后防疫的內(nèi)容納入救援體系，對醫(yī)學(xué)救援的實質(zhì)內(nèi)涵和功能缺乏全面的理解和分析，使得現(xiàn)代災(zāi)害醫(yī)學(xué)發(fā)展的成果，難以應(yīng)用于災(zāi)害救援體系在災(zāi)害預(yù)防和恢復(fù)階段的整體規(guī)劃、建設(shè)與使用中，影響醫(yī)學(xué)救援的整體效能。因此，按照災(zāi)害進程規(guī)律實現(xiàn)醫(yī)學(xué)救援在六個減災(zāi)工作環(huán)節(jié)的無縫聯(lián)接緊迫。

3.1 災(zāi)害預(yù)防階段 要加強“測”中對各類災(zāi)害(如地震)可能引發(fā)傷病數(shù)量、嚴(yán)重程度等信息的收集、分析和預(yù)測能力，判斷醫(yī)學(xué)救援可能需求;要明晰“報”中涉及的實際醫(yī)學(xué)救援需求的項目類別、數(shù)量、管理機構(gòu)、資源保障及協(xié)同機制等;要將災(zāi)害發(fā)生過程中的自救、互救、傷病預(yù)防及應(yīng)對的教育和演練等內(nèi)容納入“防”中，同時在“防”中要依照災(zāi)害特點，在城市120急救醫(yī)療體系基礎(chǔ)上，以各區(qū)(縣)為區(qū)域范圍建立相應(yīng)的專業(yè)及應(yīng)急醫(yī)學(xué)救援隊伍，建立救援能力評估標(biāo)準(zhǔn)及訓(xùn)練規(guī)范，加強救援隊伍的實際救援能力。

3.2 災(zāi)害救援階段 “抗”中主要加強對各類“抗”的措施實施后的效果評估，及時變更和分析可能的醫(yī)學(xué)救援需求及分布情況，協(xié)調(diào)專業(yè)及應(yīng)急醫(yī)學(xué)救援力量做好救援準(zhǔn)備;“救”中要根據(jù)指揮部統(tǒng)一指揮，以“黃金1小時”為標(biāo)準(zhǔn)，通過災(zāi)害救援物流體系，保證各類醫(yī)學(xué)救援資源快速到達指定地域、快速組織施救和及時后送，盡最大可能挽救生命，減少傷殘。

3.3 災(zāi)后恢復(fù)階段 “援”主要加強傷病民眾的后續(xù)救治、康復(fù)，受災(zāi)民眾的心理疏導(dǎo)及服務(wù)，防疫工作的開展等，確保不發(fā)生災(zāi)害環(huán)境下我國大城市由于人口集中易于傳播、水源和自然環(huán)境易受污染等問題引發(fā)的公共衛(wèi)生問題。

4 按大城市災(zāi)害的特性整合醫(yī)學(xué)救援與災(zāi)害救援體系的資源 提升救援行動效率

4.1 信息整合 信息整合是科學(xué)施救的前提條件。通過信息分析實現(xiàn)提前預(yù)警，哪怕是幾分鐘，都有可能幫助政府和民眾采取正確措施減少或避免傷亡，而同時，對災(zāi)害可能導(dǎo)致的人員損傷及公共衛(wèi)生事件的準(zhǔn)確分析判斷，也將為醫(yī)學(xué)救援的準(zhǔn)備與高效實施提供依據(jù)。雖然我國大城市均初步建立了包括城市的建筑類型及分布、交通、通訊等在內(nèi)的城市信息網(wǎng)絡(luò)，為開展各類災(zāi)害的損失評估和減災(zāi)決策提供了信息依托，但多數(shù)業(yè)務(wù)管理部門(公安、消防、醫(yī)療等)在開展本業(yè)務(wù)領(lǐng)域的減災(zāi)策略研究中往往各自為戰(zhàn)，信息不通暢，信息利用效率低。為此，應(yīng)在綜合指揮機構(gòu)的統(tǒng)一協(xié)調(diào)下建立實現(xiàn)各業(yè)務(wù)部門信息共享的災(zāi)害評估系統(tǒng)平臺，并開發(fā)相應(yīng)的專業(yè)災(zāi)害救援需求分析系統(tǒng)，為提前、準(zhǔn)確預(yù)警，科學(xué)、快速決策和及時、高效救援提供信息基礎(chǔ)。

4.2 人員及物資整合 人員及物資整合是提升大城市災(zāi)害施救效率效果的物質(zhì)基礎(chǔ)。大城市災(zāi)害發(fā)生后往往面臨交通與通信中斷、建筑損毀、人員傷亡數(shù)量較大等問題。由于進入現(xiàn)場施救人員有限，醫(yī)學(xué)救援隊伍不僅要提供傷病救治服務(wù)，同時還需與公安、消防等一線人員協(xié)同參與人員的搜救、處置以及在受災(zāi)人員無法逃生情況下提供臨時處置建議等。為此，須將醫(yī)學(xué)救援力量和其他一線救治力量進行適當(dāng)整合，加強協(xié)同，一方面醫(yī)學(xué)救援要借助其他救援隊伍的通訊系統(tǒng)和交通設(shè)施保證醫(yī)學(xué)救援人員能夠在短時間內(nèi)快速抵達現(xiàn)場開始施救，力爭在最佳救援的“窗口時間”內(nèi)提供有效救治服務(wù);另一方面，利用減災(zāi)物流系統(tǒng)，及時快速補充所需藥品、器械及其他衛(wèi)生耗材，保證救治的連續(xù)性。

4.3 科學(xué)技術(shù)整合 現(xiàn)代科學(xué)的發(fā)展呈現(xiàn)交叉共融，互通互鑒的趨勢，而減災(zāi)科學(xué)同樣也具有上述特點。雖然在減災(zāi)科學(xué)理論與實踐發(fā)展基礎(chǔ)上，已意識到應(yīng)整合相關(guān)學(xué)科技術(shù)，發(fā)揮合力才能提升整體效能，并在決策管理層初步實現(xiàn)了多學(xué)科多部門的綜合協(xié)調(diào)，但在具體技術(shù)操作層面不難發(fā)現(xiàn)，技術(shù)及研究成果不能共通共享的現(xiàn)象仍普遍存在，如某大城市房地產(chǎn)管理部門開發(fā)基于GIS的全市房屋建筑詳細(xì)分布圖，而衛(wèi)生部門在進行防震抗震及救治需求評估時卻不能共享此成果，需重新開發(fā)類似的系統(tǒng)［4］。因此，基于減災(zāi)科學(xué)這一平臺，加強相關(guān)學(xué)科技術(shù)的相互融合，將為推進減災(zāi)科學(xué)發(fā)展、提升減災(zāi)效果提供有力的技術(shù)保障。

［1］ 康仲遠(yuǎn).中外大城市災(zāi)例對比研究系列報告·災(zāi)害學(xué)［J］.1997，11(2):62 －70.

［2］ 馬東輝，賈 抒，范繼平，等.大城市市突發(fā)自然災(zāi)害應(yīng)急機制制建立情況分析及對策.工程抗震與加固改造［J］.2007，29(1):106－111.

［3］ 衛(wèi)生部:我國將完善應(yīng)對巨災(zāi)的醫(yī)學(xué)救援機制［EB/OL］.(2009－04 －03)［2011 －05 －26］.http://news.Sina.com.cn/c/2009 －04 －04/033717545790.shtm1.

［4］ 高汝熹，羅守責(zé).大城市災(zāi)害事故綜合管理模式研究［J］.中國軟科學(xué)，2002(3):109－114.