徐 岑

(遼寧大學(xué)法學(xué)院，遼寧 沈陽(yáng) 110136)

公共預(yù)算是經(jīng)法定程序?qū)徍伺鷾?zhǔn)的國(guó)家年度集中性財(cái)政收支計(jì)劃。它規(guī)定國(guó)家財(cái)政收入的來(lái)源和數(shù)量、財(cái)政支出的各項(xiàng)用途和數(shù)量，反映著整個(gè)國(guó)家政策、政府活動(dòng)的范圍和方向。公共預(yù)算不僅是治國(guó)之術(shù)，還是立國(guó)之本，它不僅在公共財(cái)政中占有舉足輕重的地位，而且對(duì)政治改革也起著關(guān)鍵作用。在《預(yù)算法》修訂之際，由閆海所著、法律出版社出版的《公共預(yù)算過(guò)程、機(jī)構(gòu)與權(quán)力——一個(gè)法政治學(xué)研究范式》一書(shū)不僅為我國(guó)公共預(yù)算制度的完善獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策，還為我國(guó)加快憲政國(guó)家建設(shè)提供了創(chuàng)新性的路徑和具有可行性的方式方法。該書(shū)由六部分組成，包括緒論、憲政與公共預(yù)算的歷史演進(jìn)、公共預(yù)算的民主進(jìn)路、憲政分權(quán)的預(yù)算基礎(chǔ)、財(cái)政規(guī)模與赤字的預(yù)算管治以及公共預(yù)算的問(wèn)責(zé)機(jī)制，邏輯清晰地分析了公共預(yù)算中的一些重要問(wèn)題，并對(duì)很多問(wèn)題提出了自己的獨(dú)到見(jiàn)解。

1.視角獨(dú)特，邏輯清晰

該書(shū)以法政治學(xué)研究范式，運(yùn)用法政治學(xué)理論工具對(duì)公共預(yù)算進(jìn)行研究。該書(shū)在作為公共財(cái)政中的一個(gè)重要組成部分的公共預(yù)算作為國(guó)家分配資金的主要手段，發(fā)揮著重要的宏觀調(diào)控功能之外又發(fā)現(xiàn)了公共預(yù)算的另一重要功能，即憲政國(guó)家建設(shè)的一個(gè)重要路徑。憲政國(guó)家的建設(shè)可以從頂層設(shè)計(jì)、黨內(nèi)民主、司法改革、輿論監(jiān)督等多種角度切入，該書(shū)另辟蹊徑，認(rèn)為公共預(yù)算是憲政國(guó)家建設(shè)的一個(gè)值得嘗試的前進(jìn)道路。公共預(yù)算具有經(jīng)濟(jì)、政治雙重屬性，同時(shí)也攸關(guān)國(guó)家財(cái)政權(quán)與公民財(cái)政權(quán)，能夠凝聚推動(dòng)改革的力量，可以成為政治改革的突破口。該書(shū)不僅對(duì)公共預(yù)算過(guò)程、機(jī)構(gòu)與權(quán)力各方面進(jìn)行了全面分析，提出如何構(gòu)建合理的公共預(yù)算，又對(duì)公共預(yù)算與憲政的關(guān)系以及公共預(yù)算如何促進(jìn)憲政國(guó)家建設(shè)進(jìn)行了分析，視角獨(dú)特，不僅通過(guò)公共預(yù)算的設(shè)計(jì)為憲政改革提出了新的思路，也為公共預(yù)算賦予了新的內(nèi)涵，試圖揭示公共預(yù)算改革的立憲蘊(yùn)義，并構(gòu)建符合憲政邏輯的公共預(yù)算制度。

該書(shū)從憲政與公共預(yù)算的歷史演進(jìn)入手，選取英國(guó)、美國(guó)、日本三國(guó)為例，分析了三國(guó)的憲政與公共預(yù)算同步進(jìn)化的歷程，得出憲政與公共預(yù)算是不可分割、同步進(jìn)化的，公共預(yù)算促進(jìn)了憲政國(guó)家的建設(shè)。接著又進(jìn)一步具體分析了公共預(yù)算與憲政的密切關(guān)系。先分析了公共預(yù)算的民主進(jìn)路，憲政國(guó)家的一個(gè)重要特征就是民主，而公共預(yù)算是支撐現(xiàn)代民主的重要制度之一，公共預(yù)算的民主工具價(jià)值實(shí)現(xiàn)取決于公共預(yù)算本身的民主化，通過(guò)對(duì)民主形式的分析對(duì)公共預(yù)算的民主構(gòu)建進(jìn)行分析，提出建議。后又對(duì)憲政的另一基本特征分權(quán)以公共預(yù)算為基礎(chǔ)進(jìn)行了分析，尤其是橫向分權(quán)方面，特別對(duì)司法預(yù)算編制、審批、執(zhí)行和監(jiān)督諸多環(huán)節(jié)進(jìn)行了分析設(shè)計(jì)，以此保障橫向分權(quán)中的司法獨(dú)立。最后分析了預(yù)算對(duì)財(cái)政規(guī)模與赤字的管治作用和公共預(yù)算中的問(wèn)責(zé)機(jī)制，并提出了相關(guān)建議。該書(shū)環(huán)環(huán)相扣，從提出公共預(yù)算與憲政密不可分的關(guān)系到分析原因，最后回歸到公共預(yù)算以此為基礎(chǔ)的構(gòu)建思路一步步遞進(jìn)，內(nèi)容完整，邏輯清晰，思維縝密。

2.經(jīng)驗(yàn)整理，比較借鑒

該書(shū)縱觀世界范圍，不僅關(guān)注我國(guó)公共預(yù)算的演變進(jìn)程與現(xiàn)狀，還在世界范圍內(nèi)綜合考察很多國(guó)家和地區(qū)，結(jié)合東西方和不同政體制度，全面考察分析了多種公共預(yù)算的制度構(gòu)建，指出了目前我國(guó)公共預(yù)算制度中存在的遺漏和不合理之處，并借鑒其他國(guó)家和地區(qū)的公共預(yù)算制度，為我國(guó)公共預(yù)算制度的合理構(gòu)建提供新思路、新途徑，彌補(bǔ)我國(guó)目前公共預(yù)算制度中的不足之處。

比如第四章財(cái)政規(guī)模與赤字的預(yù)算管治的第三節(jié)法定支出部分，先對(duì)國(guó)內(nèi)外的法定支出部分進(jìn)行了比較。我國(guó)的法定支出表現(xiàn)為法律法規(guī)指定某一項(xiàng)目的預(yù)算支出不低于一定比例或增長(zhǎng)幅度，主要集中在教育支出、農(nóng)業(yè)支出、科技支出方面，而國(guó)外的法定支出更多地表現(xiàn)為公民權(quán)利性支出，并指出國(guó)內(nèi)外法定支出的形式存在差異的主要原因在于我國(guó)立法側(cè)重于對(duì)政府的政策指引和“宜粗不宜細(xì)”的兩大立法特色。接著分析了法定支出的法理邏輯，并從正負(fù)兩方面效應(yīng)入手分析法定支出的預(yù)算效應(yīng)，重點(diǎn)具體分析了法定支出過(guò)多時(shí)對(duì)預(yù)算產(chǎn)生的嚴(yán)重負(fù)效應(yīng)，即法定支出破壞預(yù)算競(jìng)爭(zhēng)，法定支出導(dǎo)致預(yù)算“碎片化”，法定支出降低預(yù)算執(zhí)行效率，法定支出限制預(yù)算自主權(quán)，法定支出造成財(cái)政規(guī)模、赤字的膨脹五方面。最后借鑒相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合理論，針對(duì)我國(guó)公共預(yù)算相關(guān)問(wèn)題目前存在的不足和不合理之處從進(jìn)、退兩方面對(duì)我國(guó)法定支出提出了治理措施，在進(jìn)入方面，即法定支出設(shè)立的項(xiàng)目有四項(xiàng)治理措施，包括確立《預(yù)算法》在預(yù)算分配領(lǐng)域的基本法地位，限制部門(mén)法立法對(duì)法定項(xiàng)目的設(shè)立;合理劃分事權(quán)，限制各級(jí)政府設(shè)定法定支出事項(xiàng)范圍;明確法定支出的關(guān)鍵概念，限制法定支出的額度;規(guī)范法定支出額度確定依據(jù)，甚至設(shè)立政府性基金。在退出機(jī)制上建議采取將預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)與立法后評(píng)估相結(jié)合，形成法定支出項(xiàng)目的定期清理和調(diào)整機(jī)制，以及引入“落日法”立法技術(shù)，督促對(duì)法定支出的定期考核。從世界范圍內(nèi)考量，借鑒國(guó)外先進(jìn)、合理的制度設(shè)計(jì)，可以改善我國(guó)目前公共預(yù)算制度的現(xiàn)狀，加快我國(guó)公共預(yù)算制度構(gòu)建合理化的腳步。

3.重點(diǎn)明確，見(jiàn)解新穎

該書(shū)對(duì)相關(guān)問(wèn)題的闡述重點(diǎn)明確，在每一部分的論述中都指出關(guān)鍵之處，對(duì)關(guān)鍵問(wèn)題進(jìn)行具體闡述，語(yǔ)言簡(jiǎn)潔明確，重點(diǎn)突出，不會(huì)讓人覺(jué)得有拖沓之感，并且對(duì)關(guān)鍵問(wèn)題的闡述有自己獨(dú)到的見(jiàn)解，解決了很多似乎難以解決、難以得到答案的問(wèn)題，讓人有醍醐灌頂之感，并且以相關(guān)理論和實(shí)際作為支持，讓人覺(jué)得言之有理。

比如在第三章憲政分權(quán)的預(yù)算基礎(chǔ)一章中，在作為憲政的基本特征之一的分權(quán)中，重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)了橫向分權(quán)的預(yù)算基礎(chǔ)，而在橫向分權(quán)中又重點(diǎn)介紹并分析了司法預(yù)算制度。司法獨(dú)立是橫向分權(quán)中的重要內(nèi)容，司法預(yù)算作為司法有效運(yùn)作的物質(zhì)基礎(chǔ)，是司法獨(dú)立的重要保障，所以在這一章中可以說(shuō)是選取了與憲政分權(quán)的預(yù)算基礎(chǔ)相關(guān)的重中之重的問(wèn)題進(jìn)行了重點(diǎn)分析解決。該節(jié)在司法預(yù)算編制、審批、執(zhí)行和監(jiān)督等諸多環(huán)節(jié)方面引用國(guó)外以及我國(guó)歷史上曾經(jīng)存在過(guò)的合理的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合相關(guān)理論對(duì)相關(guān)制度進(jìn)行設(shè)計(jì)，以便使權(quán)力間安排不僅在外部實(shí)現(xiàn)司法權(quán)與立法權(quán)、行政權(quán)之間的合理安排，保障司法獨(dú)立，而且在內(nèi)部也要實(shí)現(xiàn)司法審判權(quán)與司法實(shí)務(wù)管理權(quán)之間權(quán)力安排的合理性。

在司法預(yù)算的審批環(huán)節(jié)，獨(dú)到地將司法預(yù)算提升為國(guó)家預(yù)算的一部分，其支出由中央財(cái)政負(fù)擔(dān)，防止司法經(jīng)費(fèi)由各同級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)導(dǎo)致司法機(jī)關(guān)與本級(jí)本地區(qū)政府形成利益共同體，使個(gè)別地方政府恣意干涉司法權(quán)，或者出現(xiàn)由于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不平衡、對(duì)貧困邊遠(yuǎn)地區(qū)司法的有效運(yùn)轉(zhuǎn)產(chǎn)生影響的情況，所以要將司法預(yù)算提升為國(guó)家預(yù)算的一部分，由全國(guó)人大擁有司法預(yù)算的審批權(quán)而不是各級(jí)人大。并提出全國(guó)人大擁有的司法預(yù)算審批權(quán)也應(yīng)有所限制，但不提倡為司法預(yù)算設(shè)置法定下限的模式，而是建議在我國(guó)憲法、預(yù)算法律中強(qiáng)調(diào)保障司法機(jī)關(guān)履行職能是全國(guó)人大審批司法預(yù)算應(yīng)遵循的基本原則。在司法預(yù)算的編制與執(zhí)行環(huán)節(jié)，在外部，建議建立獨(dú)立的司法預(yù)算制度，既能削弱行政機(jī)關(guān)在編制預(yù)算時(shí)的審核權(quán)，又能通過(guò)行政機(jī)關(guān)附議的方式確保行政機(jī)關(guān)對(duì)預(yù)算的不同意見(jiàn)為立法部門(mén)重視，可以有效平衡財(cái)政權(quán)與司法權(quán);在內(nèi)部，建議建立法官中心型的內(nèi)部管理機(jī)制，防止司法事務(wù)管理權(quán)對(duì)司法審批獨(dú)立的侵犯。在司法預(yù)算的監(jiān)督環(huán)節(jié)，要強(qiáng)化司法內(nèi)部監(jiān)督、人大監(jiān)督及審計(jì)監(jiān)督。

這種對(duì)重點(diǎn)問(wèn)題的重點(diǎn)分析，并提出自己的獨(dú)到見(jiàn)解，清晰地表達(dá)了自己的觀點(diǎn)，可以讓讀者排除干擾，抓住某個(gè)問(wèn)題的關(guān)鍵點(diǎn)，對(duì)重點(diǎn)問(wèn)題加深印象，加深對(duì)重點(diǎn)問(wèn)題的理解分析，對(duì)相關(guān)問(wèn)題有清晰的解決方式或思路。

4.理論結(jié)合實(shí)際

該書(shū)綜合了國(guó)內(nèi)外關(guān)于相關(guān)問(wèn)題的多種理論觀點(diǎn)和分析，為相關(guān)問(wèn)題的論述提供了全面權(quán)威的理論支持，同時(shí)對(duì)具體問(wèn)題的分析解決并不只是停留在理論層面，沒(méi)有只是空談理論，而是落到實(shí)處，結(jié)合具體的數(shù)據(jù)、其他國(guó)家和地區(qū)的立法經(jīng)驗(yàn)以及國(guó)內(nèi)外的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)分析具體問(wèn)題，有理有據(jù)，使問(wèn)題的分析解決方式有具體的數(shù)據(jù)和事例做支撐，使相關(guān)問(wèn)題的解決不僅有理論支持，還具有可操作性，更具說(shuō)服力和可行性，對(duì)實(shí)踐操作有指導(dǎo)意義。

比如第二章公共預(yù)算的民主進(jìn)路的第三節(jié)基于參與民主的參與式預(yù)算中，先從理論上 闡述了在面對(duì)代議制民主的種種弊端時(shí)參與民主應(yīng)運(yùn)而生的理論基礎(chǔ)及優(yōu)勢(shì)，即參與民主為行使公權(quán)力和實(shí)施公共政策提供了基礎(chǔ)和資源，參與民主有助于提升參與者個(gè)人的道德、社會(huì)和政治等方面素質(zhì)，以及參與民主還有利于促進(jìn)公共利益的實(shí)現(xiàn)和社會(huì)公平、穩(wěn)定三方面優(yōu)勢(shì)，以此引出參與民主運(yùn)行主要領(lǐng)域中的參與式預(yù)算，并在理論上指出它四個(gè)方面的重要作用，包括提升了政府治理水平，提高了預(yù)算透明度，增進(jìn)了社會(huì)的公平與正義，推動(dòng)了對(duì)公眾的教育和培養(yǎng)。接著以參與式預(yù)算的發(fā)端——巴西為例，用大量的數(shù)據(jù)和例子介紹了參與式預(yù)算在世界范圍內(nèi)的發(fā)展以及它在擴(kuò)展及深化民主進(jìn)程中的重要作用。并且詳細(xì)地介紹了我國(guó)三個(gè)典型的參與式預(yù)算的實(shí)踐模式，即以浙江省溫嶺市的新河、澤國(guó)為代表的歐洲模式，以黑龍江省哈爾濱市、江蘇省無(wú)錫市為代表的巴西模式及以上海市閔行區(qū)為代表的績(jī)效參與式預(yù)算模式，運(yùn)用很多具體數(shù)據(jù)，并對(duì)相關(guān)的制度設(shè)計(jì)和運(yùn)行進(jìn)行了詳細(xì)介紹。最后提出預(yù)算聽(tīng)證是最佳的公眾參與渠道，以預(yù)算聽(tīng)證為中心的參與式預(yù)算制度的構(gòu)建具有其合理性，有利于防止“暗箱操作”、“密室政治”，促進(jìn)預(yù)算公開(kāi)透明，確保利益相關(guān)者之間展開(kāi)有序、良性博弈，保障預(yù)算更具科學(xué)性與統(tǒng)籌性，并從預(yù)算行政聽(tīng)證制度和預(yù)算人大聽(tīng)證制度兩方面提出了具體構(gòu)建思路和內(nèi)容。從理論到數(shù)據(jù)和實(shí)踐最后將理論與數(shù)據(jù)、實(shí)踐相結(jié)合，使論述同時(shí)有理論與數(shù)據(jù)及實(shí)踐的雙重支撐，既具有說(shuō)服力又具有可行性和可操作性。

總之，《公共預(yù)算過(guò)程、機(jī)構(gòu)與權(quán)力——一個(gè)法政治學(xué)研究范式》一書(shū)從一個(gè)新的角度、方式，即以法政治學(xué)研究范式，對(duì)公共預(yù)算過(guò)程、機(jī)構(gòu)與權(quán)力各方面進(jìn)行分析，論證嚴(yán)密，結(jié)構(gòu)合理，為公共預(yù)算的理論研究提供了一個(gè)新思路，讓讀者對(duì)公共預(yù)算有了一個(gè)全新的認(rèn)識(shí)，推動(dòng)了公共預(yù)算的理論創(chuàng)新。該書(shū)在《預(yù)算法》的修訂之際出版，不僅具有理論研究?jī)r(jià)值，還對(duì)實(shí)踐操作具有指導(dǎo)作用，是一本優(yōu)秀著作。