都玉玲

(焦作大學，河南 焦作 454003)

傳統(tǒng)城市管理中，片面強調法律效果而忽視社會效果，強調行政執(zhí)法權的用盡，以致產生雖依法執(zhí)法而民眾卻暴力抗法等負面效應。因此，在城市管理改革過程中，要深化行政管理體制改革，加強法律規(guī)制，努力實現(xiàn)法律效果和社會效果的統(tǒng)一。

1.我國城管執(zhí)法概述

城市管理行政執(zhí)法局，又稱“城管”，其設立初衷在于加強城市市容管理，維護城市的安全與市民生活的有序。由于城管執(zhí)法產生的法律效果對公民的影響非常大，如果違法、不當?shù)匦惺?，極易損害公民的合法權益，因此城管執(zhí)法必須做到主體合法、內容合法、程序合法，這是依法行政的基本要求。

城管執(zhí)法主要有以下幾個特征:

第一，法定性。城管執(zhí)法時均需有法律依據(jù)，具有法律從屬性，沒有法律的明確規(guī)定，城管執(zhí)法只能是違法執(zhí)法，這也是依法行政原則的基本要求。在城管執(zhí)法中，經國務院或省人民政府按照相對集中行政處罰權制度批準成立的城管執(zhí)法機關是合法的行政主體。其采取的強制措施或作出的行政行為必須有法律、法規(guī)的明確規(guī)定，而且還必須符合法定程序，如表明身份、制作文書、遵守期限等。

第二，強制性和單方意志性。城管執(zhí)法是以國家強制力為保障實施的，帶有強制性。行政相對人必須服從并配合城管執(zhí)法人員進行執(zhí)法，否則，執(zhí)法機關將予以制裁或強制執(zhí)行。這種強制性是與單方意志性緊密聯(lián)系在一起的，它的作出，不需要相對人申請，也無須征得相對人的同意。沒有城管執(zhí)法的強制性，就無法實現(xiàn)城管執(zhí)法的單方意志性。

第三，一定的裁量性。這是由立法技術本身的局限性和城市管理的廣泛性、變動性、靈活性的特點所決定的。法律不管如何嚴密，也不可能將所有的細節(jié)予以規(guī)定，如果不賦予城管執(zhí)法較大的自由裁量空間，城市管理將陷于被動甚至混亂的狀態(tài)。但是，裁量是在法律范圍內的裁量，要根據(jù)立法精神和立法目的積極靈活地執(zhí)行法律，而不是隨意發(fā)揮主觀能動性。

2.我國城管執(zhí)法之現(xiàn)狀分析

目前我國城管執(zhí)法的問題和矛盾比較多、比較大，造成了城管執(zhí)法機關與行政相對人的關系緊張，不僅損害了人民群眾的切身利益，還影響了政府機關的權威與形象，制約了推進依法行政、建設法治政府的進程。

2.1 城管執(zhí)法體制存在的弊端導致執(zhí)法權限不清

目前，我國城管沒有省一級以及國家級的上級主管單位，各地城管執(zhí)法局由各地政府領導，缺乏統(tǒng)一性;另一方面，城市管理又被分成城管、規(guī)劃、園林、市政、房管等若干個職能部門，甚至還會涉及到公安、工商等其他系統(tǒng)的主管部門。行政執(zhí)法權限的模糊規(guī)定，與相關職能部門職權上的交叉，都給執(zhí)法帶來很大困難。

同時，城管執(zhí)法依據(jù)不夠完善。城管執(zhí)法具有從屬法律性，但以地方行政立法改變部門法律之規(guī)定，以低位階立法改變高位階立法之規(guī)定，此種行為依然存在。其次，城管執(zhí)法必須滿足我國城市化進程的要求，但日趨復雜的城市流動攤販、激增的城市人口以及其他城市管理任務，不僅對目前的城市管理綜合執(zhí)法體制提出了挑戰(zhàn)，而且對現(xiàn)行的城市管理法律規(guī)制提出了新的要求。沒有獨立的、專門的法律來規(guī)范城管執(zhí)法行為，城管執(zhí)法只能參照相關法律或者自行制定地方法規(guī)，使得本就權限不清的城管執(zhí)法，在法律依據(jù)上也處于體系混亂、相互沖突的狀態(tài)。

2.2 思想理念和價值取向的錯亂導致暴力執(zhí)法不斷

在城管行政執(zhí)法過程中，違法行政和暴力執(zhí)法的問題比較普遍，主要表現(xiàn)為執(zhí)法手段非人性化，從而對執(zhí)法對象造成人格侵犯、暴力侵害和財產侵害。這種以奪取執(zhí)法對象生產資料為主的執(zhí)法手段，不僅損害人民利益，違背了以人為本的執(zhí)法要求，而且在執(zhí)法程序上違法，不符合依法行政的要求，加深了執(zhí)法對象和社會的質疑與不滿。

究其原因，主要在于公共秩序至上和個人利益之間的沖突。當公共利益與個人利益發(fā)生沖突時，許多執(zhí)法者認為，為了公共利益，個人讓步無可厚非，于是就會以公共利益維護者自居，不考慮個人利益，就會強硬執(zhí)法、暴力執(zhí)法。實際上，對于違法者來說，維護個人的生存與私利的價值高于法律和社會秩序的價值。當個人的私利甚至生存受到影響時，其不滿情緒極易爆發(fā)。因而執(zhí)法理念正確與否，直接影響到城管執(zhí)法的行為方式。

2.3 城管隊伍建設的不足導致執(zhí)法效果不佳

城管執(zhí)法人員的素質相比于成立之初，已有了很大提高，但隊伍素質參差不齊。有的素質低下，成為違章者的保護傘;有的執(zhí)法能力較差，不習慣于做耐心細致的思想工作和依法辦事;有的缺乏樹立嶄新形象的信念，在管理過程中仍然用老辦法處理問題，不注意培養(yǎng)執(zhí)法技巧，不注意與群眾溝通，導致力度雖大，可效果并不理想。不僅亂停亂放、占道違章經營等現(xiàn)象不斷，而且相對人、社會各界、上級政府和主管部門對結果不滿，甚至連城管執(zhí)法者自己也不滿。

2.4 城管執(zhí)法監(jiān)督機制的欠缺導致執(zhí)法監(jiān)督不力

權力如果不受到限制，必然會損害權利。憲法所確立的權力與義務相一致原則，在行政法上予以體現(xiàn)，就是職權與職責相一致。但在城管執(zhí)法過程中，監(jiān)督體制卻不順暢，監(jiān)督技術落后，人員水平不高，領導包庇下屬等。

盡管法律法規(guī)規(guī)定了追究違法行政行為作出者的責任，行政處罰法也規(guī)定了“行政機關及其執(zhí)法人員在做出行政處罰決定之前，不依照本法第31條、第32條的規(guī)定向當事人告知給予行政處罰的事實、理由和依據(jù)，或者拒絕聽取當事人的陳述、申辯，行政處罰決定不能成立，當事人放棄陳述或者申辯權利的除外”，但由于執(zhí)法機關與行政相對人的不平等導致操作性不強，至于賠償?shù)拳h(huán)節(jié)更多是在救濟之后，而不能在行為作出時及時糾正，從而既浪費人力物力財力，又使得社會公平受到影響，更何況救濟的道路有點漫長。

3.我國城管執(zhí)法法律規(guī)制的路徑探索

解鈴還須系鈴人。根據(jù)對我國目前城管執(zhí)法存在的主要問題的分析，我們要抓住主要矛盾和矛盾的主要方面，堅持以人為本和科學發(fā)展，大力推進觀念更新、制度革新和方法創(chuàng)新，盡快提高依法行政能力，提供更人性、更積極、更有效的城管服務。

3.1 樹立保障人權、為民服務的執(zhí)法理念

馬克思恩格斯在《德意志意識形態(tài)》中指出:“一切人類生存的第一個前提，也就是一切歷史的第一個前提，這個前提是:人們?yōu)榱四軌颉畡?chuàng)造歷史’，必須能夠生活。但是為了生活，首先就需要吃喝住穿以及其他一些東西?！?004年憲法修正案也明確規(guī)定，“國家尊重和保障人權”。而生存權屬于人權的范圍，是人類最基本的人權，城管保障人權不僅是一種道德義務，也是一種憲法義務。城管執(zhí)法機關這時要明白，公民的生存權優(yōu)先于市容管理權。

《獨立宣言》中提到，“我們認為這些真理是不說自明的，所有的人生而平等，他們由創(chuàng)造者賦予若干不可剝奪的權利，其中有生命、自由及追求幸福;為了取得這些權利，人類在他們之間建立政府?！北Ｕ先藱嗍浅闪⒄脑计鹨?，也是政府最基本的功能。因此，作為城市管理的執(zhí)法機關，要轉變執(zhí)法觀念，不要“一刀切”地動用驅趕、沒收工具或罰款等簡單方式來實施執(zhí)法權，要用疏導方式，既保障公民生存權的實現(xiàn)，又保障公共秩序的良性運行，而不是無法律根據(jù)的取締，要學會給弱勢群體提供一個可以容忍和信賴的基本生存空間。

3.2 加強城管部門自身的建設

經過改革開放三十多年的建設，我國各個城市都已意識到原來城市規(guī)劃存在的缺陷，因此在目前城市建設的總體規(guī)劃領域要注意加強與完善。城管執(zhí)法實踐中，經常糾正流動商販的占道經營行為，實際就是因為缺乏充分的前期規(guī)劃和有效的疏導措施，就像大禹治水一樣。

另外，城管執(zhí)法機關由于成立時的特殊背景，使得在法律地位上缺乏明確的支持，在運行程序上沒有具體的配套措施進行依托，需要在部門自身建設方面進行加強，明確職權與職責，與其他部門劃清界限。當然，推進依法行政還必須提高行政公務人員的依法行政能力?，F(xiàn)行的公務員考試可以幫助提高城管執(zhí)法人員的基本素質，而良好的獎懲機制和依法行政的執(zhí)法觀念則是保障。

3.3 加強對城管執(zhí)法的立法完善

城管執(zhí)法時，除了《行政處罰法》外，更多的依據(jù)是法規(guī)和規(guī)章，甚至是行政規(guī)范性文件，導致同一位階規(guī)范的沖突和下位法違反上位法的情況出現(xiàn)，給相對人造成惡劣影響。因此，解決問題的根本之道，還是應當以科學的理論指導科學的立法，使科學的立法得到正確的執(zhí)行。

(1)進一步明確城管執(zhí)法機關的法律地位。主要在于明確城市管理領域行政處罰的職能定位;明確城管執(zhí)法過程中享有的行政強制措施權;明確城管執(zhí)法隊伍與相關部門間的縱向和橫向關系，確定相應的協(xié)調形式、程序以及責任等。

(2)執(zhí)法程序要嚴格、文明。城管執(zhí)法隊伍在“以人為本”的理念下文明執(zhí)法，不要片面地認為執(zhí)法權就是處罰權、強制權，而應緩和執(zhí)法情緒。當然，執(zhí)法程序也要嚴格，2012年開始實施的《行政強制法》一定程度上可幫助城管執(zhí)法提高效果和社會滿意度，但前提條件是嚴格依照法定程序執(zhí)法，在程序中體現(xiàn)公平公正，因為程序的作用就是平衡執(zhí)法機關與相對人之間的權利義務關系。

(3)創(chuàng)新管理方法。世界民主化發(fā)展的趨勢和民眾法律意識的增強，使得現(xiàn)代行政已逐漸轉向給付行政、服務行政。《全面推進依法行政實施綱要》第9條明確提出:“要充分發(fā)揮行政規(guī)劃、行政指導、行政合同等方式的作用”。即城管執(zhí)法機關除依法采用傳統(tǒng)的強制性管理方式以外，還應積極探索行政指導、行政獎勵、行政合同等柔性管理方式，增強與相對人的參與性、互動性、協(xié)商性和可選擇性，以期實現(xiàn)城管機關與相對人在行政法律關系中的平等地位。

3.4 加強對城管執(zhí)法的監(jiān)督

服務型政府應當是有限政府，是一種優(yōu)良的管理模式，但缺乏民主基礎和強有力的監(jiān)督，將沒有任何實質意義。孟德斯鳩說過，“要防止濫用權力，就必須以權力約束權力”，任何權力一旦失去監(jiān)督必然孳生腐敗。而城管綜合執(zhí)法要轉變?yōu)榉招偷膱?zhí)法，不僅依賴財政監(jiān)督、民眾監(jiān)督、行政系統(tǒng)內部監(jiān)督、司法監(jiān)督等途徑，更依賴我國民主制度的健全。

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