吳海東

“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”是作為相對獨立主體的“城”、“鄉(xiāng)”，在一定的時代背景中，互動發(fā)展，充分發(fā)揮工業(yè)對農(nóng)業(yè)的支持和反哺作用、城市對農(nóng)村的輻射和帶動作用，以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)，促進城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，以實現(xiàn)“城”、“鄉(xiāng)”發(fā)展雙贏為目的發(fā)展格局。要實現(xiàn)這一目標(biāo)，一個重要的方面就是建立以市場為導(dǎo)向、政府調(diào)節(jié)為主體的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展機制，形成城鄉(xiāng)良性互動的發(fā)展格局。

一、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的主要制約因素

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的制約因素包括了制度、政策等諸多方面，但從區(qū)域發(fā)展的實際出發(fā)，以下因素卻是必須予以考慮的。

1.經(jīng)濟發(fā)展水平和基礎(chǔ)條件。近30余年來，盡管我國經(jīng)濟總體發(fā)展迅速，但區(qū)域發(fā)展不平衡明顯，尤其是西部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平仍較落后，基礎(chǔ)條件較差，農(nóng)村人口多、占比高，對這些地區(qū)的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展形成了約束。從經(jīng)濟發(fā)展水平來看，改革開放以前，我國東中西部農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展差距甚微，隨著經(jīng)濟的快速增長，東中西部農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的不平衡日益突出。從統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的基礎(chǔ)條件來看，地方政府的制度供給不足，制度建設(shè)和組織創(chuàng)新等方面的工作落后于農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)實普遍存在，致使家庭經(jīng)營潛力的進一步發(fā)揮受到了制約，超越家庭的經(jīng)營服務(wù)組織在大部分地區(qū)還沒有形成，一些必不可少的制度，尤其是財產(chǎn)制度和市場交易制度的建立還沒有破題。

2.雙層二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)。在我國經(jīng)濟發(fā)展的整體二元經(jīng)濟格局中，每一元中又分為兩層:從城市來看是現(xiàn)代工業(yè)與傳統(tǒng)工業(yè)并存，從農(nóng)村來看是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)與以農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化為代表的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的并存，而且，不同層次之間的關(guān)聯(lián)程度差表現(xiàn)出一定的剛性特征。由于城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展梯度大，大工業(yè)與大農(nóng)業(yè)并存，城市現(xiàn)代工業(yè)已有一定規(guī)模，但農(nóng)村仍以傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)為主，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化水平低，城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)協(xié)作配套程度不高，農(nóng)村剩余勞動力的吸納與轉(zhuǎn)移均受到影響。因此，在雙層二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)約束下，城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡已成為城鄉(xiāng)建設(shè)的重要制約因素，不僅存在工業(yè)不能反哺農(nóng)業(yè)的風(fēng)險，而且還存在工業(yè)從農(nóng)業(yè)汲取土地、勞動力、資金等生產(chǎn)要素，使農(nóng)業(yè)在承受傳統(tǒng)體制下的價格剪刀差剝奪后，繼續(xù)承受市場條件下功能性剝奪的風(fēng)險。

3.社會保障制度的完善程度。農(nóng)村社會保障體系是一個自我調(diào)節(jié)與政府公共管理相結(jié)合的相對均衡的系統(tǒng)。該體系的建立健全能夠保護農(nóng)民的切身利益，促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，保障社會穩(wěn)定。近年來，我國農(nóng)村社會保障體系建設(shè)取得了一系列成績，同時，農(nóng)村社會保障體系建設(shè)中也存在著嚴(yán)重的問題，如家庭保障與社會保障結(jié)合程度低下，社會保障水平與農(nóng)民生活水平不相適應(yīng)，農(nóng)民參加社會保障的自覺性相對滯后等，需要政府及時引導(dǎo)。此外，有些地區(qū)物質(zhì)保障與服務(wù)保障尚未同時進行，忽視實際而全面推進的狀況仍然存在等。這嚴(yán)重影響了從農(nóng)民的需要出發(fā)，創(chuàng)造性地開展工作，多形式、多渠道地發(fā)展農(nóng)村社會保障事業(yè)目標(biāo)的實現(xiàn)，影響了城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會的統(tǒng)籌發(fā)展?！?〕

4.戶籍制度等制度安排。在我國戶籍制度安排中，農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口將城鄉(xiāng)人口區(qū)分開來。城鄉(xiāng)分割的戶籍制度的存在是造成我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和就業(yè)結(jié)構(gòu)失衡的直接原因之一。這不僅降低了社會資源的配置效率，阻塞了城鎮(zhèn)化發(fā)展道路，也嚴(yán)重影響了農(nóng)民組織化生產(chǎn)與經(jīng)營。顯然，包括戶籍制度在內(nèi)的整個制度體系偏向于非農(nóng)階層，導(dǎo)致農(nóng)民在很不利的制度背景下艱難地?zé)o組織化或低組織化生產(chǎn)、生活。這使農(nóng)民收入在市場競爭日益增強的背景下難以得到有效提高，從而對城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的實施形成制約。

二、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展機制

顯然，要實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，就必須解決上述制約因素帶來的不利影響，其中一個重要方面，就是通過建立健全以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的政策體制和體制機制來形成城鄉(xiāng)良性互動的發(fā)展格局。這里的關(guān)鍵是，如何確立起適應(yīng)區(qū)域特點城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的發(fā)展機制，包括以市場推動為主的和以政府推動為主的相應(yīng)機制。

1.以市場推動為主的機制與戰(zhàn)略。推動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的一個重要內(nèi)在機理是市場機制。這是因為，城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會統(tǒng)籌發(fā)展是社會生產(chǎn)力水平達到一定高度后由城鄉(xiāng)對立走向城鄉(xiāng)融合的經(jīng)濟社會發(fā)展的必然要求。在二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)中，結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換升級的最基本的原因，就是工業(yè)不斷發(fā)展形成對農(nóng)業(yè)剩余勞動力的需求，牽引著其向工業(yè)的流動及與資本的結(jié)合。因此，實現(xiàn)城市與農(nóng)村、工業(yè)與農(nóng)業(yè)之間城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會統(tǒng)籌發(fā)展，實際上表現(xiàn)為生產(chǎn)力要素流動在傳統(tǒng)部門與現(xiàn)代部門、在城市與鄉(xiāng)村之間共振互動的客觀要求。

另一方面，在市場機制主導(dǎo)下的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，也是市場經(jīng)濟條件下內(nèi)生的過程，它主要通過城市企業(yè)自身的發(fā)展，自發(fā)地吸引著部分農(nóng)村富余勞動力到城市就業(yè)，或者通過農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的自身發(fā)展，自發(fā)地吸引著城市先進要素的流入，從而使農(nóng)業(yè)、農(nóng)村生產(chǎn)發(fā)生重要的改變。在這里，農(nóng)村富余勞動力的轉(zhuǎn)移以及城市要素向農(nóng)村的流動，都是一個基于城市企業(yè)和農(nóng)民雙重自主選擇的市場機制調(diào)節(jié)的結(jié)果，是市場內(nèi)生的互動機制。

以市場推動為主的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展戰(zhàn)略的著眼點，是在尊重市場經(jīng)濟配置資源的前提下，圍繞如何推進市場發(fā)育和產(chǎn)業(yè)要素向農(nóng)村擴散上進行。從這個意義上講，市場導(dǎo)向的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展戰(zhàn)略作用的范圍不是對城鄉(xiāng)資源配置本身的推動，而是圍繞城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展環(huán)境的間接推動。這是一種自下而上的力量。因此，在市場機制作用下的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的路徑，是一個城鄉(xiāng)資源重新進行優(yōu)化配置的過程。這個過程，只有在農(nóng)業(yè)、農(nóng)村地區(qū)能夠保證獲得社會平均利潤率時才表現(xiàn)得十分活躍。所以，在現(xiàn)實的經(jīng)濟發(fā)展中，如果要有效發(fā)揮市場互動機制的作用，就必須為其提供良好的投資環(huán)境和獲取較高投資回報率的經(jīng)濟基礎(chǔ)與制度保障。

2.以政府推動為主的機制與戰(zhàn)略。繆爾達爾認(rèn)為，在市場經(jīng)濟體制中，回流效應(yīng)大于擴散效應(yīng)，居于主導(dǎo)趨勢，自由市場力量的作用使經(jīng)濟向區(qū)域不平衡方向發(fā)展是一個內(nèi)在的趨勢，這種趨勢越強化，農(nóng)村也就越貧窮?？朔貐^(qū)間不平衡，需要弱化回流效應(yīng)，強化擴散效應(yīng)。但是，如果弱化回流效應(yīng)是以削弱發(fā)達地區(qū)的發(fā)展為代價，將使擴散效應(yīng)失去前提和基礎(chǔ)。拉尼斯-費景漢的二元結(jié)構(gòu)理論認(rèn)為，由于資本的稀缺和勞動力的富足，工業(yè)部門的擴張不會自然而然地帶來農(nóng)業(yè)部門的發(fā)展，反而有可能導(dǎo)致農(nóng)業(yè)部門的停滯和萎縮。因此，形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會統(tǒng)籌發(fā)展新格局，不僅要依靠以市場為導(dǎo)向的、以工業(yè)化城市化市場化為基礎(chǔ)的市場調(diào)節(jié)機制，而且必須建立以政府為主導(dǎo)的、以規(guī)劃政策制度為手段的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制。

與以市場推動為主的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展戰(zhàn)略相比，政府主導(dǎo)型的發(fā)展戰(zhàn)略有如下特點:一是戰(zhàn)略目標(biāo)明確具體，即，將城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展達到城鄉(xiāng)一體化作為發(fā)展的經(jīng)濟目標(biāo)來對待，圍繞這一目標(biāo)形成一系列的戰(zhàn)略對策和方案。二是政府推動為主。在這一機制的作用下，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的制度和工業(yè)化都是從外部移植和導(dǎo)入的，其主體是政府。因此，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展戰(zhàn)略的制定與實施也不可能是自下而上進行，只能是自上而下進行。三是非均衡推動跨越式發(fā)展。政府導(dǎo)向城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展戰(zhàn)略可以通過導(dǎo)向性實現(xiàn)城鄉(xiāng)資源的重新配置，使城市的集聚與擴散功能得到更好的發(fā)揮，實現(xiàn)跨越式發(fā)展。

三、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展機制的特點與運行重點

上述分析表明，對于二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)特征明顯，市場化發(fā)育地域差異大，市場機制的作用條件不成熟的地區(qū)而言，只采取以市場推動為主的發(fā)展思路，依據(jù)市場機制的作用，是難以真正實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的。因此，實施城鄉(xiāng)統(tǒng)籌要從區(qū)域的實際出發(fā)，在發(fā)揮市場機制作用的同時，重視政府在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中的作用，形成以市場為導(dǎo)向，政府推動為主體的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展機制。這樣的機制的特點及其運行重點應(yīng)表現(xiàn)在如下方面。

1.城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展機制應(yīng)體現(xiàn)的特點。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展機制應(yīng)體現(xiàn)政府主導(dǎo)、財政支持、工業(yè)化與城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)推進的特點。(1)政府主導(dǎo)。通過發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，促進農(nóng)村市場經(jīng)濟的發(fā)展，完善城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)條件，使各類先進生產(chǎn)要素流向農(nóng)村地區(qū)，支持農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展。 (2)財政支持。通過加大財政支農(nóng)力度，逐步實現(xiàn)公共財政對農(nóng)村的覆蓋。(3)工業(yè)化與城鎮(zhèn)化的協(xié)調(diào)推進。由于雙層二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，區(qū)域發(fā)展往往具有工業(yè)化進程不平衡，城鎮(zhèn)化發(fā)展不協(xié)調(diào)，都市區(qū)域發(fā)展快，農(nóng)村小城鎮(zhèn)發(fā)展水平較低的特點，因此，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，只能采取農(nóng)村工業(yè)化與城鎮(zhèn)化的協(xié)調(diào)推進戰(zhàn)略，在工業(yè)化方面，著力推進農(nóng)村工業(yè)化，加快繼續(xù)工業(yè)化進程;在城鎮(zhèn)化方面，大力推進人口城鎮(zhèn)化和城市化進程，通過工業(yè)化與城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)推進統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略的實施。

2.著力推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃布局。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃和布局是形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會統(tǒng)籌發(fā)展新格局的前提。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，科學(xué)規(guī)劃要先行，需要將城鄉(xiāng)交通網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、農(nóng)村城鎮(zhèn)化、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)主體布局與培育、農(nóng)村環(huán)境和設(shè)施建設(shè)納入城鄉(xiāng)統(tǒng)籌建設(shè)規(guī)劃，以推進城市要素向城鎮(zhèn)和農(nóng)村的外溢。這里，首先要從區(qū)域發(fā)展的特點出發(fā)，選擇城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的模式，采取都市區(qū)輻射帶動、經(jīng)濟軸線帶動、小城鎮(zhèn)帶動或鄉(xiāng)村自發(fā)等空間發(fā)展模式。其次，應(yīng)該根據(jù)都市經(jīng)濟圈、城鎮(zhèn)和農(nóng)村的不同特質(zhì)和比較優(yōu)勢，在三個區(qū)域布局和培育不同的產(chǎn)業(yè)集群，并形成三個區(qū)域的產(chǎn)業(yè)鏈接，建設(shè)城鄉(xiāng)有機聯(lián)系的工業(yè)集中區(qū)和農(nóng)業(yè)集中區(qū)，鼓勵城市涉農(nóng)企業(yè)將加工環(huán)節(jié)延伸到城鎮(zhèn)和農(nóng)村，以利于促進農(nóng)村工業(yè)化和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化。這里包括三方面的規(guī)劃和統(tǒng)籌。

(1)城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃與統(tǒng)籌。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展不僅涉及到城鄉(xiāng)間經(jīng)濟轉(zhuǎn)型、產(chǎn)業(yè)分工和資源要素流動等方面，而且還涉及到城市和鄉(xiāng)村空間結(jié)構(gòu)的調(diào)整與優(yōu)化布局。城市和鄉(xiāng)村是兩種典型的社會經(jīng)濟活動的空間組織形式。城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境的融合發(fā)展，是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展最重要的價值趨向和理念。因此，要以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌思路規(guī)劃和調(diào)整城鄉(xiāng)空間布局 。首先，要制定城鄉(xiāng)空間布局統(tǒng)籌發(fā)展的總體規(guī)劃，統(tǒng)籌“特大城市一大城市一中等城市一小城市一小城鎮(zhèn)一農(nóng)民新村”的規(guī)劃建設(shè)體系。其次，要加大政策資金傾斜力度，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。第三，通過體制、制度、政策的改革和創(chuàng)新，利用大量正式和非正式的制度安排，創(chuàng)造城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的良好氛圍，加快“工業(yè)向園區(qū)集中，農(nóng)民向城鎮(zhèn)集中的步伐”。第四，提高城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的意識，規(guī)劃好生態(tài)鎮(zhèn)、生態(tài)村建設(shè)。按照規(guī)劃科學(xué)、布局合理、設(shè)施完善、街道整潔、環(huán)境優(yōu)美的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)開展生態(tài)鎮(zhèn)、生態(tài)村建設(shè)創(chuàng)建工作，努力建立以循環(huán)經(jīng)濟為核心的生態(tài)經(jīng)濟體系，實現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。

(2)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃與統(tǒng)籌。產(chǎn)業(yè)規(guī)劃與統(tǒng)籌的目的有兩個:一是實現(xiàn)工農(nóng)兩大產(chǎn)業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展。其實質(zhì)就在于，通過合理地在工農(nóng)業(yè)之間配置資源，使得兩大產(chǎn)業(yè)在產(chǎn)品供求總量和結(jié)構(gòu)上能夠相互適應(yīng)，各得其所，各展其長。城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)布局統(tǒng)籌要體現(xiàn)資源在工農(nóng)業(yè)兩大產(chǎn)業(yè)間配置結(jié)構(gòu)是否協(xié)調(diào)。因此，一方面，要在城鄉(xiāng)合理布局產(chǎn)業(yè)，形成統(tǒng)一開放的城鄉(xiāng)市場體系，使城鄉(xiāng)的各種資源在城鄉(xiāng)之間進行合理的配置，使城市經(jīng)濟與農(nóng)村經(jīng)濟形成相互促動，相互彌補。另一方面，通過夯實農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位，不斷提高勞動生產(chǎn)率水平，提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化水平，提高農(nóng)業(yè)的附加值和比較利益。二是實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)的合理集聚。產(chǎn)業(yè)集聚是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的內(nèi)核，有必要通過統(tǒng)籌城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃矯正農(nóng)村工業(yè)化的弊端，摒棄分散的工業(yè)小區(qū)發(fā)展模式，突出重點產(chǎn)業(yè)基地、特色工業(yè)園區(qū)和開發(fā)區(qū)的作用，引導(dǎo)特色產(chǎn)業(yè)向城市和中心鎮(zhèn)集聚。為此，要充分發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，宏觀上推進工農(nóng)業(yè)的良性互動和協(xié)調(diào)發(fā)展，促進傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)化、保證農(nóng)產(chǎn)品供給的穩(wěn)定增長和農(nóng)民收入的不斷提高。

(3)社會公共服務(wù)規(guī)劃與統(tǒng)籌。要按照市場經(jīng)濟規(guī)律，統(tǒng)籌安排城鄉(xiāng)勞動力就業(yè)、教育、醫(yī)療、文化等基本公共服務(wù)規(guī)劃。通過規(guī)劃統(tǒng)籌調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，將公共財政覆蓋到城鎮(zhèn)和廣大農(nóng)村地區(qū)，促進城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的均等化，為城市先進生產(chǎn)要素和產(chǎn)業(yè)向農(nóng)村的轉(zhuǎn)移提供基礎(chǔ)條件。

3.促進城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的均等化。發(fā)揮政府為主導(dǎo)的調(diào)節(jié)機制的作用的一個重要方面，就是促進城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的均等化。為此，政府首先應(yīng)該在公共財政投入上徹底消除對農(nóng)村的歧視性政策，實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共財政的統(tǒng)籌統(tǒng)支。〔2〕其次，要加快農(nóng)村公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的投入與建設(shè)步伐，縮小與城市的公共產(chǎn)品供給差距。農(nóng)村公共產(chǎn)品主要包括農(nóng)田水利、人畜飲水、道路橋梁、交通網(wǎng)絡(luò)、通訊、電力、能源、環(huán)境衛(wèi)生等基礎(chǔ)設(shè)施和教育、文化、衛(wèi)生等公共服務(wù)。政府應(yīng)該建立農(nóng)村公共產(chǎn)品投入的穩(wěn)定增長機制，利用公共財政解決農(nóng)村人畜飲水生活用沼氣、建設(shè)及生活污水處理設(shè)施等，加強農(nóng)村電網(wǎng)、路網(wǎng)和通訊網(wǎng)絡(luò)改造，促進農(nóng)村信息化;增加農(nóng)村義務(wù)教育投入，全面改善農(nóng)村中小學(xué)的辦學(xué)條件，提高農(nóng)村教學(xué)質(zhì)量和師資待遇，將高質(zhì)量的教育、文化醫(yī)療設(shè)施辦到農(nóng)村城鎮(zhèn)。建立覆蓋城鄉(xiāng)的社會保障制度，特別要完善農(nóng)村最低生活保障、農(nóng)村醫(yī)療保險和農(nóng)村養(yǎng)老保險，促進農(nóng)民平等地享有市民的權(quán)利。

4.取消各類對農(nóng)村的歧視性制度。鼓勵城市先進生產(chǎn)要素向農(nóng)業(yè)和農(nóng)村流動，從根本上改變農(nóng)業(yè)和農(nóng)村落后面貌的基本途徑是引入生產(chǎn)要素，特別是先進要素。舒爾茨認(rèn)為，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代農(nóng)業(yè)需要三個方面的投入:一是物質(zhì)資本;二是人力資本;三是高產(chǎn)作物。因此，改造農(nóng)業(yè)和農(nóng)村，關(guān)鍵要解決好這些要素足夠投入農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的體制機制。這里主要涉及四方面的的改革。

一是改革城鄉(xiāng)分割的戶籍制度。改革開放以來，以戶籍制度為根基的城鄉(xiāng)分割制度已發(fā)生了很大變化，但仍未從根本上改革。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展核心是促進農(nóng)民變市民。目前，農(nóng)民工群體越來越大并加速向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，但由于城鄉(xiāng)戶籍割裂，導(dǎo)致這種轉(zhuǎn)移多數(shù)是就業(yè)性轉(zhuǎn)移而非居住性轉(zhuǎn)移，結(jié)果，城鎮(zhèn)化水平提不高、規(guī)模做不大，農(nóng)村減人、減壓減不了。因此，要推進城鄉(xiāng)戶口統(tǒng)一登記制度，最終實現(xiàn)以身份證取代屬地戶籍管理制度。同時，在戶籍制度改革中還要界定本市人口與市外人口.轉(zhuǎn)移是否實行同樣的政策，本地與其他地區(qū)之間的社保、土地指標(biāo)轉(zhuǎn)換能否有效對接等重大問題。

二是改革社會保障制度。實行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記管理在技術(shù)上很容易實現(xiàn)，真正困難的是在統(tǒng)一的戶口登記制度下，如何保證農(nóng)村居民能享受到和城市居民大體相同的基本權(quán)利和社會保障。〔3〕如果城鄉(xiāng)差異逐步縮小，城市戶口對農(nóng)民的吸引力就隨之降低，這樣，實行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度后，就不會出現(xiàn)農(nóng)民一哄而上涌人城市的局面。所以，戶籍改革的關(guān)鍵是要剝離附加在居民戶口上的醫(yī)療、社保、教育、就業(yè)等方面的不平等權(quán)利和保障因素，恢復(fù)戶籍應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的居民戶口登記和身份識別功能，清除針對農(nóng)民的包括就業(yè)、教育、衛(wèi)生、醫(yī)療、社會保障等在內(nèi)的各種歧視性政策，為城市生產(chǎn)要素?zé)o障礙地到農(nóng)村投資創(chuàng)業(yè)、經(jīng)營農(nóng)業(yè)和居住，以及農(nóng)村剩余勞動力向城市轉(zhuǎn)移，創(chuàng)造良好的制度條件。

三是改革土地管理和使用制度。對于大多數(shù)農(nóng)民來說，土地是他們最重要甚至是唯一可以資本化的財產(chǎn)，如果農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)得不到實現(xiàn)和保護，他們在參與社會競爭的起點上就處于十分不利的位置?！?〕為此，一是要在不改變農(nóng)用地性質(zhì)的條件下，促進農(nóng)村土地規(guī)?；?、集約化經(jīng)營。二是對農(nóng)民進城后自愿退出的宅基地和承包地回購、置換等政策。采取土地?fù)Q社保、提供免費培訓(xùn)、廉租房或給予住房補貼、子女免費義務(wù)教育、享受城鎮(zhèn)最低生活保障等多種措施，鼓勵農(nóng)民自愿退出承包地和宅基地。三是建立對進城農(nóng)民自愿退出的承包地和宅基地統(tǒng)一規(guī)范管理的制度，整合和合理利用土地資源，最大限度發(fā)揮土地效益。

四是改革公共產(chǎn)品供給方式和推進財政體制改革。在現(xiàn)代化的過程中，市場經(jīng)濟容易導(dǎo)致城市中心主義傾向，公共產(chǎn)品和財政支出經(jīng)常向城市傾斜，只有對不合理的財政體制實施改革，對城市和鄉(xiāng)村實行統(tǒng)一的公共產(chǎn)品供給標(biāo)準(zhǔn)，才能從根本上統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展。為此，應(yīng)通過強化扶持作用，從根本上解決政府對農(nóng)業(yè)投入不足的問題，從存量和增量兩個方面合理調(diào)整公共產(chǎn)品和財政支出在城鄉(xiāng)之間的分配格局，并建立健全有利于農(nóng)業(yè)發(fā)展的政府投入穩(wěn)定增長機制，以提高政府運用財政手段支持農(nóng)業(yè)的能力。

〔1〕楊亦然，何靜.重慶市基本公共服務(wù)均等化發(fā)展?fàn)顩r實證研究〔J〕.企業(yè)經(jīng)濟，2011，(12).

〔2〕彭尚平，張濤，程嬙英.城鄉(xiāng)統(tǒng)籌下創(chuàng)新農(nóng)村公共產(chǎn)品供給機制探析〔J〕.學(xué)術(shù)論壇，2012，(4).

〔3〕許玉明.重慶市農(nóng)民工市民化的成本約束與制度創(chuàng)新〔J〕.西部論壇，2011，(2).

〔4〕吳傳毅.科學(xué)發(fā)展觀視域下的農(nóng)村土地征收補償制度思考〔J〕.湖南科技大學(xué)學(xué)報 (社會科學(xué)版)，2011，(4).