熊元彬

憲政建設(shè)是一項長期而又浩大的工程，任何國家的憲政建設(shè)都不是一蹴而就的。雖然清末預(yù)備立憲正式開啟了中國的憲政之路，但是直到現(xiàn)在，中國的政治體制改革仍然是圍繞憲政這一議題而展開。因此，為了當(dāng)今更好地進行憲政建設(shè)，很有必要對中國憲政建設(shè)的源頭——清末預(yù)備立憲進行深入的研究。目前學(xué)界對所謂的“皇族內(nèi)閣”和“袁世凱內(nèi)閣”或謂“完全責(zé)任內(nèi)閣”已取得了一定的研究成果①筆者所見到的有邱遠猷:《辛亥革命時期清廷的“責(zé)任內(nèi)閣”與權(quán)力之爭》，《求是學(xué)刊》，1981，(3);永石:《清末的“皇族內(nèi)閣”》《吉林大學(xué)社會科學(xué)學(xué)報》，1982，(5);劉廣志:《“皇族內(nèi)閣”考辨》，《開封教育學(xué)院學(xué)報》，1983，(2);呂美頤:《論清末官制改革與國家體制近代化》，《河南大學(xué)學(xué)報》，1986，(4);杜家驥:《清末“皇族內(nèi)閣”小議》，《歷史教學(xué)》，1989，(6);何善川:《論袁世凱內(nèi)閣與清末國家政體近代化》，《徐州師范大學(xué)學(xué)報》，1998，(4);王玉國:《皇族內(nèi)閣新論》，見南開大學(xué)歷史學(xué)院編《近代中國社會、政治與思潮》，2000年;肖光輝: 《清末民初關(guān)于責(zé)任內(nèi)閣的理解、運用與爭論》， 《江蘇社會科學(xué)》，2005，(2);孫寅生:《“皇族內(nèi)閣”中的皇族知多少》，《歷史學(xué)習(xí)》，2005，(12);董叢林:《“皇族內(nèi)閣”人員成分問題辨析》，《歷史教學(xué)》，2006，(9);李細(xì)珠:《論清末“皇族內(nèi)閣”出臺的前后原因——側(cè)重清廷高層政治權(quán)力運作的探討》，中國科學(xué)院近代史研究青年學(xué)術(shù)論壇，2006年卷;侯春奇:《清末責(zé)任內(nèi)閣研究》，2007年河南大學(xué)碩士論文;張建剛等:《清末預(yù)備立憲的尾聲—— “皇族內(nèi)閣”的出籠》，《中國人大》，2010，(20);彭劍:《“皇族內(nèi)閣”與皇室內(nèi)爭》，《華中師范大學(xué)學(xué)報》，2011，(2)。，但由于受革命范式主流的影響，一直以來，研究者們幾乎仍以英國式或美國式的憲政進行論述，認(rèn)為只有在辛亥革命之后所成立的“完全責(zé)任內(nèi)閣”才是中國的第一屆責(zé)任內(nèi)閣，而對之前在清末預(yù)備立憲中所成立的“滿族內(nèi)閣”、暫行內(nèi)閣①該詞最初來源于時人所述“今因國會未開，謂之暫行內(nèi)閣”。見《論官制與人才》，《大公報》，一九一一年四月十四日。實際上，從清末內(nèi)憂外患、尾大不掉的實情而言，暫行內(nèi)閣只不過是清廷在立憲呼聲不斷高漲、速開國會、速立責(zé)任內(nèi)閣的共同影響下，不得不遞減預(yù)備立憲年限，而預(yù)備年限的遞減，繼而又不得不急需提前成立一個全國性的行政中樞，對諸多繁雜的預(yù)備立憲事宜進行集中規(guī)劃的產(chǎn)物。也就是說，暫行內(nèi)閣是在這樣的形勢下，模仿日本大權(quán)政治，走移植與嫁接的二元君主立憲制的產(chǎn)物，而并非李劍農(nóng)所謂的“皇族集權(quán)的大暴露”(《中國近百年政治史》上冊，商務(wù)印書館1947年版，第285頁);亦并非呂美頤所謂的怪胎(《論清末官制改革與國家體制近代化》，載《河南大學(xué)學(xué)報》1986年第4期)，而是被超前與失序的時代所催生的早產(chǎn)兒;更不是李細(xì)珠所說的名副其實的皇族內(nèi)閣(《清末“皇族內(nèi)閣”出臺的前因后果——側(cè)重清廷高層政治權(quán)力運作的探討》，載中國科學(xué)院近代史研究所《青年學(xué)術(shù)論壇》2006年卷)，而是一個有待于于完善的過渡內(nèi)閣。幾乎一直都持寧貶勿褒的態(tài)度，仍然認(rèn)為它們是清廷借立憲之名、行專制集權(quán)之實的產(chǎn)物，是軍機處之舊耳。其中，到目前為止，對“滿族內(nèi)閣”的研究尚無一份論文問世，而對暫行內(nèi)閣的研究幾乎又都一直冠以“皇族內(nèi)閣”的帽子進行闡述。也就是說，學(xué)界對“滿族內(nèi)閣”、暫行內(nèi)閣幾乎是持否定的態(tài)度，研究成果甚少。實際上，任何國家的憲政改革都不是一蹴而就的事，處于內(nèi)憂外患的清廷即使僅是從官制改革入手，也是困難重重的，更不用說在預(yù)備立憲之時就進行全方位的改革了?；诖?，為了更清晰地把握中國憲政的發(fā)展脈搏，以及給當(dāng)今政治體制改革提供一定的借鑒價值，很有必要對預(yù)備立憲時期的機構(gòu)改革進行更加深入、客觀的研究，尤其是對“滿族內(nèi)閣”的出臺及其流產(chǎn)，以及被催生的暫行內(nèi)閣及其夭折作一簡單的闡述。

一、“滿族內(nèi)閣”的出臺及其流產(chǎn)

20世紀(jì)初，在內(nèi)憂外患的嚴(yán)峻形勢下，清廷最終踏上了移植與嫁接并舉的二元君主立憲式道路，進行了自上而下的憲政改革，開始了從傳統(tǒng)帝國的官僚體制向現(xiàn)代的責(zé)任內(nèi)閣體制轉(zhuǎn)變的憲政歷程。英國是憲政之母，其憲政建設(shè)經(jīng)歷了漫長的過程，而清末預(yù)備立憲則是極為短暫的，因為中國人是在甲午中日戰(zhàn)爭之后才知道立憲與專制的差別的，如夏曾佑1907年所言:“我國之知立憲、專制之別，大約不過十余年”〔1〕。就清末吏治腐敗、機構(gòu)臃腫等實情而言，清廷首先從官制改革入手的措施是較為符合國情的。在立憲呼聲不斷高漲的嚴(yán)峻形勢下，清廷派出考察大臣，對英、美、德、日等主要的憲政國進行了考察，最終于1906年9月1日 (光緒三十二年七月十三日)頒布預(yù)備仿行立憲諭，確立了預(yù)備立憲為其基本國策，開始了官制改革。這對于沿襲兩千多年的封建專制體制而言，無疑是對中國傳統(tǒng)政體的否定，它的出臺標(biāo)志著清廷最終進入到了憲政改革的實際運作階段。該諭旨明確提出，實行立憲之前，必須廣集智識之才、更訂法制，備好武備、財政等，“俟數(shù)年后，規(guī)模粗具，查看情形，參用各國成法，妥議立憲實行期限，再行宣布天下”〔2〕。次日，上諭便宣布改革官制，特派載澤、世續(xù)、那桐、榮慶、鐵良、壽耆、張百熙、戴鴻慈、徐世昌、陸潤癢、袁世凱等14人專門負(fù)責(zé)編纂官制改革方案，并指派奕劻、瞿鴻禨、張家鼐三人為其總司核定。其中，戴鴻慈等大臣主張仿行日本的憲政，他們奏曰:“官制之預(yù)備得宜”，首先在于“未改官制之前，任人而不任法，既改官制以后，任法而不任人?！薄?〕9月6日，清廷又指派孫寶琦、楊士琦為提調(diào)，曹汝霖、金邦平為起草委員，陸宗輿、鄧邦述、熙彥為評議課委員，郭曾炘、黃瑞祖等為考定課委員，正式成立了編制館。自此，清末憲政體制改革也就正式拉開了帷幕，責(zé)任內(nèi)閣的組建也就伴隨著憲政的改革而得以逐步展開。

從責(zé)任內(nèi)閣的組建歷程來看，在向清廷上奏的諸多大臣當(dāng)中，初步提及責(zé)任內(nèi)閣人員設(shè)置的當(dāng)屬御史王步瀛。1906年7月2日 (五月十一日)，他上奏道: “故西國之制，一部必有長官，長官必以一人，尚慮其不統(tǒng)一也，又置一人為內(nèi)閣總理，對于議院而負(fù)責(zé)任”?！?〕同年8月25日 (七月初六日)，戴鴻慈等在上奏中第一次向中央正式提出了設(shè)置責(zé)任內(nèi)閣的主張，他向清廷奏請道:如今“宜略仿責(zé)任內(nèi)閣之制，以求中央行政之統(tǒng)一也。查東西各國無不有責(zé)任內(nèi)閣”。并且，他還在比較國內(nèi)外差異的基礎(chǔ)上進一步提出:“中國內(nèi)閣昔為樞要，今如閒曹，比之各國固不同矣。軍機處雖有類各國之內(nèi)閣，然對于上則僅備顧問，對于下則未受責(zé)成，考其職權(quán)，只略如各國之樞密院顧問院耳?！薄?〕所以，他建議軍機處宜歸并于內(nèi)閣。同時，他還就責(zé)任內(nèi)閣如何設(shè)置一事做了一定的安排，如提出責(zé)任內(nèi)閣宜由各部大臣與總協(xié)理大臣共同組成，并共代君主負(fù)責(zé)等主張。兩天之后，端方又進一步上奏曰:“所謂責(zé)任內(nèi)閣者，乃于內(nèi)閣中設(shè)總理大臣一人，及國務(wù)大臣數(shù)人。國務(wù)大臣以各部之行政長官充之，是之謂閣臣。凡此閣臣，皆代君主而對于人們負(fù)責(zé)任者也?！绷硗?，端方還指出，內(nèi)閣、議會、司法機構(gòu)的職責(zé)和權(quán)限，“皆明載于憲法之中，彼此之間，各有其權(quán)能，各有其職守;不能于憲法所規(guī)定者有一絲毫之移動，有一步之出入?！薄?〕不僅如此，在體制改革問題上，端方還堅決要求將軍機處并入內(nèi)閣，劃分中央與地方權(quán)限。他說:君主立憲國之政府必須設(shè)立責(zé)任內(nèi)閣，其閣臣“均代君主向人民負(fù)責(zé)”，如遇有“政治不善，最多更換閣臣而已，無絲毫責(zé)任及于君主。”〔7〕在王步瀛、戴鴻慈、端方等大臣的這一連續(xù)的奏請下，責(zé)任內(nèi)閣的構(gòu)建便在清廷眼中出現(xiàn)了初步的模型。

隨后，出使德國大臣楊晟又于9月16日條陳官制大綱折，大膽主張“用會議之制，以各部長官組織之，而將命一人為總理，居各部大臣首班，其非各部長官應(yīng)簡為政者，列于后座〔8〕。9月28日，御史蔡金臺等①除蔡金臺之外，還有趙爾巽等人。趙爾巽主張，“憲政以先明秩序為最要，預(yù)備以地方自治為根本，現(xiàn)在國民程度相去太遠，宜以十五年為限制?！币姟囤w次帥覆端戴兩欽使商榷要政電》，《時報》，一九零六年六月二十二日。兩廣總督曾春煊主張“立憲事必不可緩，以十年為期，甚樂贊成”，見《各省疆吏對于立憲之政見》，《時報》，一九零六年十月十五日。主張憲政宜漸進而行，認(rèn)為:“今欲掃除更張，自應(yīng)遠采古昔三公之制，近仿各國組織內(nèi)閣之法，屬其權(quán)于大臣數(shù)人，以專其成，而去阻疑?！薄?〕11月2日(九月十六日)，袁世凱、奕劻等參與編纂的中央官制方案告一段落。其中，有關(guān)責(zé)任內(nèi)閣的主要內(nèi)容為:將行政中樞由軍機處改為責(zé)任內(nèi)閣，具體則為“行政之事則專屬之內(nèi)閣各部大臣。內(nèi)閣有總理大臣，各部尚書亦均為內(nèi)閣政務(wù)大臣，故分之為各部，合之皆為政府，而情無隔閡，入則參閣議，出則各治部務(wù)，而事可貫通”〔10〕，要求內(nèi)閣各大臣負(fù)連帶責(zé)任。奕劻認(rèn)為，雖然有關(guān)中央官制方案的諸多行政事宜均應(yīng)由內(nèi)閣總理大臣一秉圣裁，但是擬設(shè)以持公論的資政院，作糾彈的都察院，作監(jiān)察經(jīng)費的審計院，以及行政裁判院、集賢院等皆應(yīng)獨立，而不應(yīng)受制于內(nèi)閣，以專作監(jiān)督閣臣及預(yù)防內(nèi)閣專權(quán)之用，從而達到立憲國三權(quán)之對峙的目的。也就是說，從奕劻、袁世凱等所擬定的這份官制方案而言，基本上是以西方“三權(quán)分立”的模式作為藍本的。

一方面，清末官制改革本身就是中央與地方的權(quán)力之爭。自曾國藩鎮(zhèn)壓太平天國之后，地方勢力愈演愈烈，時至清末，中央幾乎只是一具空殼，而以漢族為主體的地方“督撫之不慊于中央之所為非一日矣，中央地方意見既分離，而各督撫彼此因病自易于結(jié)合”〔11〕。同時，以漢族為主體的革命派也在地方上接連發(fā)起暴動，對清廷的預(yù)備立憲進行一波接一波的沖擊。他們認(rèn)為，即使“憲法果然定成，自是他滿洲人的好處，并不是吾們漢族的好處，滿洲人的罪惡已大得不得了，他不立憲法，固然是當(dāng)驅(qū)逐他”。更為直接的是，還在清廷宣布立憲之前，即1903年前后，他們就已明確地宣稱:“就是(清廷——筆者注)立了憲法，我們還是要驅(qū)逐他”〔12〕?；诖耍瑸榱讼醯胤蕉綋岬臋?quán)力，加強中央對地方的控制及管理，中央實行了自上而下的官制改革。當(dāng)時，載澤在考察日本的基礎(chǔ)上除了提到立憲有外患減輕、皇位永固、內(nèi)亂可彌的三重功效外，還指出:“憲法之行，利于國，利于民，而最不利于官”，因為“憲法既立，在外各督撫，在內(nèi)諸大臣，其權(quán)必不如往日之重，其利必不如往日之優(yōu)”〔13〕。另一方面，為了整頓腐敗的吏治，清廷確實有憲政改革的意圖，以便達到猶如明治維新的日本般強大，而并非學(xué)界所認(rèn)為的借立憲之名，行專制集權(quán)之實。但事與愿違，由于清末官場上各派紛爭不斷、矛盾重重，致使袁世凱、奕劻等所擬定的責(zé)任內(nèi)閣方案最終被迫流產(chǎn)。正如時人胡思敬在《國聞備乘》中所言，在皇族中主要有七派，即有總持海軍兼辦陵工的載洵，與毓朗合為一黨;有統(tǒng)領(lǐng)軍咨府，并侵奪陸軍部權(quán)的載濤，收用良弼等為一黨;有攬握財政全權(quán)，創(chuàng)設(shè)監(jiān)理財政官、鹽務(wù)處的載澤，與隆裕太后為一黨……“監(jiān)國福晉雅有才能，頗通賄賂，聯(lián)絡(luò)母族為一黨。以上七黨皆專予奪之權(quán)，茸阘之徒，趨之若鶩”〔14〕。

其中最為激烈的當(dāng)屬袁世凱與鐵良、瞿鴻禨等大臣。當(dāng)時，袁世凱不但控制著10萬人的近代化武裝力量，而且還一身兼任參預(yù)政務(wù)大臣、督辦商務(wù)大臣、督辦政務(wù)大臣、督辦山海關(guān)內(nèi)外鐵路大臣、直隸總督兼北洋大臣、督辦天津到鎮(zhèn)江的鐵路大臣、督辦郵政大臣、會辦練兵大臣八大職位。當(dāng)時美國記者托馬斯·F·米拉德就說道:“在西方人的眼里，長期以來代表大清國形象的，只是從四萬萬蕓蕓眾生中站出來而非常突出和確定的幾個人而已。”其中，“袁世凱是這些人物中非常突出的一位，他也確實在這些趨向進步的高層官員中被認(rèn)為第一。”〔15〕袁世凱的這種優(yōu)勢為鐵良、瞿鴻禨等不容，致使袁世凱責(zé)任內(nèi)閣方案剛一出臺，就遭到內(nèi)部的極力反對。其中，鐵良自始就反對官制改革，當(dāng)袁世凱責(zé)任內(nèi)閣剛一出爐，他便與袁氏作對，“不特于根本上大相反對，即枝葉事亦各持異議”〔16〕。1907年7月，袁世凱便指責(zé)鐵良的陸軍部無振作之氣象、興革之舉動等，接著鐵良又向慈禧面奏，說袁世凱“心存匠測，若不早為抑制，滿人勢力必不能保全”〔17〕。

更為突出的是，瞿鴻禨與奕劻、袁世凱兩者之間一直都是處于明爭暗斗的政治角逐之中，他們相互抵制，各不相讓。因為內(nèi)閣總理大臣一職位高權(quán)重，如果此責(zé)任內(nèi)閣方案通過，袁世凱、奕劻集團的勢力勢必會大增，這對瞿鴻禨的政治生活是極為不利的。因而，這就促使瞿鴻禨在負(fù)責(zé)復(fù)核責(zé)任內(nèi)閣方案的關(guān)鍵之時，副上《復(fù)核官制說帖》，明確反對袁世凱等人的這一責(zé)任內(nèi)閣方案。此外，他不但暗中向慈禧進言，而且還讓趙炳麟等上書反對袁世凱等人的責(zé)任內(nèi)閣方案。慈禧聽后，便發(fā)布“采鴻禨之議，仍用軍機處制”〔18〕。但是，從整體上而言，清廷立憲的意圖是較為明確的，如1906年11月6日(九月二十日)，清廷在上諭中就指出:“此次斟酌合宜之處，仍著體察情弊，隨時修改，循序漸進，以臻至善，總之時局艱危，時機迫切，非定上下共守之法，不足以伸疾苦，所有新簡及原派各大臣責(zé)無旁貸，惟當(dāng)顧名思義，協(xié)力同心，盡去偏私”，“務(wù)使志無不通，政無不舉，庶幾他日，頒行憲法成效可期，倘仍視為具文，因循不振，則是上負(fù)朝廷，下負(fù)國民，不能為爾等寬也”。內(nèi)閣政務(wù)大臣由正副總理三大臣及各部政務(wù)大臣組成，共十四人，均為輔弼君主并代君主負(fù)責(zé)。其中總理大臣一人，秉承圣謨，翌贊機務(wù)平章內(nèi)外各政事，左右副大臣各一人，協(xié)助總理大臣。而“軍機處為行政總匯，……相承至今，尚無流弊，自毋庸復(fù)改內(nèi)閣。軍機處一切規(guī)制，著照舊行”〔19〕，從而否定了袁世凱、奕劻等大臣的責(zé)任內(nèi)閣方案，使其流產(chǎn)。

綜上所述，“滿族內(nèi)閣”的出臺及其流產(chǎn)是中央與地方、漢人與滿人，以及高層官員內(nèi)部明爭暗斗的結(jié)果，是預(yù)備立憲戰(zhàn)勝專制政體的最初成果，在機構(gòu)設(shè)置及其人員安排等方面有著向責(zé)任內(nèi)閣發(fā)展的趨勢。

二、暫行內(nèi)閣的早產(chǎn)

“滿族內(nèi)閣”成為立憲派、革命派、地方督撫共同攻擊的目標(biāo)，立即在國內(nèi)外產(chǎn)生了惡劣的影響。首先，它激起了各界嘲諷。當(dāng)新官制一發(fā)布，就使“一般熱心立憲運動者咸大失望”，如上?！稌r報》當(dāng)時就評論說:“此次之改革，不過換幾個名目，淘汰幾個無勢力之大老而已，絕無他影響”。同時，日本報紙也譏諷道:“此次中國改革官制，其表面上不分滿漢，與各部長官不兼任他職外，無改良之可觀。要之歸于改革派之失敗，守舊派之勝利，可謂之龍頭蛇尾之改革也?！薄?0〕此外，東京朝日新聞還報道說:“此等內(nèi)閣組織，真各國所無有”，而且此次新官制“不免聲大而實小矣!”事實上，各界“諸如此類之批評，尚不勝枚舉。”〔21〕日本人還譏諷清廷的預(yù)備立憲是“彌縫主義”，甚至說是“因循而已，姑息而已，不足以有改革之價值”〔22〕。這樣，清廷以圖通過集權(quán)達至如同明治維新的日本、威廉一世的德國般強大的目的未能告成，反而加速了革命派的起義步伐。

其次，它還引起了立憲派的非議。他們尖銳地批判清廷的預(yù)備立憲為“偽改革”，是“徒為表面之變更”〔23〕。湖南留日學(xué)生熊范輿還在《中國新報》上發(fā)表《新官制評議》一文，該文指出:“政府主倡立憲之結(jié)果，適足愈鞏固其專制勢力耳?！蓖瑫r，還有《申報》刊載的《敬告丁未年新年諸君》，其中也說道:清廷“改革官制，視為具文，集權(quán)中央，跡近專制”等。總之，立憲派認(rèn)為官制改革既然出籠，而所倡議的國會則一字未提，因此他們把速開國會作為推動立憲的目標(biāo)，從而使清末預(yù)備立憲在加速運動中奔跑。

最后，它的出臺更加削弱了統(tǒng)治集團的力量。對于正處于后發(fā)外源型現(xiàn)代化國家的晚清政府而言，采取集權(quán)是必要的，但因其方法不當(dāng)，以及大變革的時勢已不容清廷作漫步式的改革，因而促使統(tǒng)治集團的內(nèi)部矛盾更加尖銳化，而且中央與地方的關(guān)系亦更趨惡性化?！皾M族內(nèi)閣”正是以滿族為主體的中央與以漢人為主體的地方權(quán)力之爭的產(chǎn)物，它的出臺只是中央在表面上暫時壓住了以袁世凱為首的地方勢力。在這次官制改革中，雖然袁世凱被暫時罷逐了，但是卻也表明了統(tǒng)治集團內(nèi)部再次出現(xiàn)了重大的分裂，所以以袁世凱為首的地方勢力的頓時消散，還使清末中央政權(quán)出現(xiàn)了巨大的權(quán)力真空。而且，攝政王載灃也沒有及時采取行之有效的措施加以彌補，使得清末政局更加惡化，難以收拾。

基于此，清末預(yù)備立憲的進程不得不加速，新一輪責(zé)任內(nèi)閣的組建任務(wù)也就被推到了預(yù)備立憲加速的跑道上來。立憲派按照英國式憲政進行立憲宣傳，堅持由議會中的首領(lǐng)人物擔(dān)任責(zé)任內(nèi)閣的總理大臣，并倡導(dǎo)內(nèi)閣對議會負(fù)責(zé)，受議會監(jiān)督。他們“自始即鼓吹代議政治，希望通過選舉的方法走上政治舞臺，所以對西方的黨會觀念，一直著意鼓吹”〔24〕。此外，他們還認(rèn)為“進焉則取而代之，退焉則使官僚內(nèi)閣唯唯服從也必矣。吾故曰:吾國將來之政治現(xiàn)象，必變?yōu)橛街h政治，勢則然也”〔25〕。在立憲派的這種宣傳影響下，奕劻便上奏，請求修改閣部院官制。奕劻奏曰:“本朝法度之精，旁參列邦之善為主義。而尤以清積弊，定責(zé)成，漸圖憲政成立為指歸，首分權(quán)以定限，立法、行政、司法三者。除立法當(dāng)屬議院，今日尚難實行，擬暫設(shè)資政院以為預(yù)備外，行政之事，則專屬之內(nèi)閣各部大臣，內(nèi)閣有總理大臣，各部尚書亦為內(nèi)閣政務(wù)大臣”〔26〕。但是，立憲派卻幾乎不顧立憲困難與否，一味地要求加速憲政建設(shè)，從1909年12月開始，他們陸續(xù)展開了規(guī)模浩大的國會請愿運動。國會請愿運動推動了預(yù)備立憲的進程，致使清廷不得不考慮縮短預(yù)備立憲年限，而預(yù)備立憲年限的遞減，必然又會促使清廷急需籌設(shè)一個統(tǒng)一的行政中樞，對其預(yù)備立憲進行集中的規(guī)劃。對此，軍機大臣認(rèn)為:“若不稍微縮短年限，難饜眾望;若徑予允許，又恐民氣愈張，擬為調(diào)停之計”〔27〕，宜于宣統(tǒng)三年設(shè)立內(nèi)閣，宣統(tǒng)五年召集國會。毓朗說:如今“時勢威迫，國會誠不可不速開;然不先明定國是，則政府與國民遇事爭執(zhí)，必不免紛擾，故必先設(shè)新內(nèi)閣”〔28〕。11月3日(十月初二日)，清廷便召集王公大臣，就縮減預(yù)備年限的問題召開了御前會議。在該會議中，載澤跟之前毓朗所說的一樣，即都主張先設(shè)立責(zé)任內(nèi)閣，明定國是，然后再速開國會。載澤說:如今國稅及地方稅皆未分理清楚，且國家重國防，而人民則重實業(yè)。此外，他還指出:據(jù)目下采訪輿論所知，主張裁減海陸軍費者，大多力主停辦海軍。因此，他認(rèn)為如今必先立新內(nèi)閣，明定國是，然后再開國會，方可避免一切紛擾。倘若遽開國會，則有可能引起人民之爭執(zhí)，所以宜于宣統(tǒng)五年召集國會。他說，這樣既不會阻絕人民之請愿，而且還可以乘此二年的時間確定各項要政辦法，立降明諭，成立責(zé)任內(nèi)閣。

經(jīng)過御前會議激烈的討論之后，清廷于11月4日就國會請愿的問題發(fā)布了上諭。其中，上諭指出:之前不但有各省督撫先后電奏，請求以欽頒憲法，組織內(nèi)閣，開設(shè)議院，而且還有資政院所奏稱:順、直各省諮議局及各省人民代表等皆陳請速開國會。所以，如今經(jīng)過諸大臣集議，“惟是召集議院以前，應(yīng)行籌備各大端，事體重要，頭緒紛繁，計非一二年所能葴?zhǔn)拢s改于宣統(tǒng)五年，實行開設(shè)議院。先將官制厘定，提前頒布試辦，預(yù)即組織內(nèi)閣”。并按照各省督撫以欽頒憲法，組織內(nèi)閣之請，“迅速遵照欽定憲法大綱，編訂憲法條款，并將議院法，上下議院議員選舉法，及有關(guān)憲法范圍以內(nèi)必須提前趕辦事項，均著同時并舉，于召集議院之前，一律完備，奏請欽定頒行，不得少有延誤?！薄?9〕。1911年4月30日，在各政務(wù)大臣召開御前會議之時，監(jiān)國以原定內(nèi)閣草案擬過渡字樣“殊屬不合體裁，應(yīng)即垂加改訂，各大臣退職后，曾經(jīng)會議，擬將過渡二字刪去，而以暫行二字代之”〔30〕，這成為后來“暫行內(nèi)閣”之名的源頭。清廷經(jīng)過連催憲政編查館，致使責(zé)任內(nèi)閣官制草案得以迅速擬訂，但是“現(xiàn)新閣尚多缺略不全，未便垂為定制，惟以年前修正籌備事單，新內(nèi)閣應(yīng)于本年首先發(fā)表閣制”。如果這樣，“恐政局亦必因之牽動，故須有暫行閣制，以立基礎(chǔ)再為隨時改定”〔31〕。基于此，1911年5月8日，清廷頒布了《內(nèi)閣官制》及《內(nèi)閣辦事暫行章程》，宣布了責(zé)任內(nèi)閣的基本組織形式及其職能，即內(nèi)閣由總協(xié)理大臣及各部大臣所組成，一同為國務(wù)大臣。暫行內(nèi)閣作為提前成立的產(chǎn)物，正如上諭所指:上年已降旨飭將官制厘訂，提前頒布試辦，將修正逐年籌備事宜一同遵照欽定閣制，設(shè)立內(nèi)閣，并即照辦事暫行章程先行試辦。此外，上諭還指出，所有內(nèi)閣屬官官制及京外官制，以及各項官規(guī)仍須遵照修正逐年籌備事宜清單，妥速擬訂，陸續(xù)具奏，以便侯朕頒布施行，用副朝廷立憲，以期達到自強之目的。

綜上所述，暫行內(nèi)閣是在立憲呼聲不斷高漲，在立憲派一波接一波的國會請愿運動以及革命派接年地方暴動的多重壓力下，清廷經(jīng)過多次召開緊急御前會議，從而最終決議提前成立的過渡內(nèi)閣，并非所謂的“皇族內(nèi)閣”，亦并非學(xué)界所謂的怪胎，而是被催生的早產(chǎn)兒。

三、暫行內(nèi)閣的夭折

暫行內(nèi)閣被袁世凱“完全責(zé)任內(nèi)閣”所取代是中國過渡時代超前與失序的最好印證。這種超前與失序的發(fā)展趨勢，在近代中國的發(fā)展歷程中一直未能得到很好的調(diào)整、完善，反而是隨著一波接一波思潮的迭起，致使各種矛盾愈演愈烈，最終演化成一次又一次激進的運動，迅速推動著中國的近代化歷程，以致直到“民國初年，國會正式建立了，但議會政治并沒有實現(xiàn)”〔32〕。立憲派的推動如前所述，在此不宜贅述。就當(dāng)時革命派而言，他們除了在地方上進行起義、革命宣傳之外，還試圖破壞清廷與列強的合作，如“孫逸仙竭力說服倫敦和華盛頓拒絕給北京以任何現(xiàn)款”〔33〕，以惡化清廷動蕩不安的局勢。此外，在“以幾等封建諸侯之權(quán)，一朝為親貴所削奪，督撫未必甘心”，即“督撫既抱此惡感，于是中央情誼分離”〔34〕的形勢下，武昌起義的爆發(fā)又加速了革命的進程，給握有重兵的袁世凱醞釀了一個重組責(zé)任內(nèi)閣的最佳機會。因為早在丙午改制之時，袁世凱等所設(shè)計的責(zé)任內(nèi)閣方案就“正是立憲派改革綱領(lǐng)中的一部分，因而袁世凱又不自覺的成了他們的代言人”。當(dāng)清廷任命袁世凱重組責(zé)任內(nèi)閣之時，他們頗為支持，“就其前緣，卻在丙午改制中一句‘系公是賴’”〔35〕。所以，正如當(dāng)時國內(nèi)輿論所言，唯有袁世凱“責(zé)以督師各鎮(zhèn)克復(fù)已失城池，似覺略有把握”〔36〕。

從理論上而言，在一個正常有序的國家里，中央必然會在有關(guān)國家命脈的事業(yè)中占據(jù)著主導(dǎo)地位。然而，在清末之時，地方權(quán)力早已大得讓中央無法控制，中央每出臺一項政策幾乎都會遭到地方官紳不同程度的抵制和反對，如鐵路干線國有政策及其鐵路借款等。鐵路作為國家重要的經(jīng)濟命脈，無論是從國家利益而言，還是從速造鐵路的可行性而論，清廷將鐵路干線收歸國有，并鑒于本國無從集資筑路的客觀原因，遂而在借款速造鐵路干線的前提下，允準(zhǔn)商民量力自辦鐵路的政策是較為符合國情的。但是，從實際上而言，此時的清廷已不再是一個強有力的政府了，中央與地方、滿人與漢人之間的矛盾已根本無法緩解。為了地方上的私利，地方官紳“似應(yīng)自行設(shè)法籌辦，以期保我利權(quán)?！薄?7〕而且，責(zé)任內(nèi)閣中的各國務(wù)大臣就如同人體的五臟六腑，他們擔(dān)負(fù)著國家的重要部門，各部門相輔相成，某一部門稍有不慎，就會引起連鎖反應(yīng)，致使本已動蕩的清末政局更加混亂不堪，甚至面臨著政府的更換等危險。但是，恰好在暫行內(nèi)閣的運行過程中就出現(xiàn)了這種局面，致使暫行內(nèi)閣夭折。從暫行內(nèi)閣的內(nèi)部人員構(gòu)成來看，由于諸多國務(wù)大臣關(guān)系不合，派系林立，明爭暗斗異常激烈，致使在諸多重大問題上未能站在同一立場上，而是相互詰難。如在當(dāng)時較為棘手的川路問題上，郵船大臣盛宣懷和督辦鐵路大臣端方都主張用兵力嚴(yán)懲川亂首要，以便加速鐵路建設(shè)，而那、徐兩協(xié)理大臣則從中駁斥，堅持和平政策〔38〕。這樣一來，川路問題愈演愈烈，繼而導(dǎo)致暫行內(nèi)閣的諸多運行受到牽制，如“因川省亂事發(fā)作，新內(nèi)官制之編訂不免又從擱置”。但是憲政步伐仍在加速運動中前行，“監(jiān)國諭催以川亂，故須趕籌官制，亦未便延誤，仍須從速議決及早頒行，兩協(xié)理退后隨即知照慶總理提前核定，仍擬按照前議，侭本月內(nèi)將全案辦齊，處月素日當(dāng)即頒布”〔39〕。

暫行內(nèi)閣作為全國統(tǒng)一的行政中樞，必然會對諸多繁雜的預(yù)備立憲事宜進行集中的籌劃，但是國內(nèi)外形勢早已不容它作“蛻變”式的完善。如李約翰所言:“北京為了躲避災(zāi)難而拼命努力，但是國內(nèi)和國際間的不平太多了，他們使事情復(fù)雜化，阻止了一個統(tǒng)一的政策，并且不容中央政府有順利地分別處理每一困難問題的余地和時間”〔40〕。同時，英、日、俄等列強也加緊了對清政府的干涉力度，它們企圖破壞中國的憲政改革及鐵路借款等事宜。而且在地方革命迅速起事之時，國內(nèi)督撫與地方紳商進而又加強聯(lián)合程度，以及與立憲派等繼續(xù)擴大宣傳范圍，對清廷的立憲進行無情的批判。此外，在財政、法律等皆不完備的形勢下，清廷內(nèi)部又面臨著一系列的問題，如速建鐵路，速擬各種法令、法規(guī)等，致使內(nèi)閣無從一時解決，繼而使得官紳、民眾等更加義憤，特別是清廷對武昌起義這一局勢感到非常震驚，幾乎無計可施，最后在國內(nèi)外輿論下，不得不考慮到深有影響的袁世凱，請他派兵加以平亂，重組“完全責(zé)任內(nèi)閣”，致使暫行內(nèi)閣在動蕩的歲月中夭折。

四、完全責(zé)任內(nèi)閣的組建及其消亡

實際上，眾人所謂的“皇族內(nèi)閣”只不過是一個暫行內(nèi)閣，所以清廷在頒布《內(nèi)閣官制》及《內(nèi)閣辦事暫行章程》當(dāng)日就明確指出;上年已降旨飭將官制厘訂，提前頒布試辦，將修正逐年籌備事宜一同遵照欽定閣制，設(shè)立內(nèi)閣。也就是說，由于預(yù)備立憲時間從最初的宣統(tǒng)九年遞減為宣統(tǒng)五年，然后再次遞減為宣統(tǒng)三年成立責(zé)任內(nèi)閣，致使諸多繁雜的預(yù)備立憲事宜都急需待完全責(zé)任內(nèi)閣成立之后再當(dāng)另訂辦法。如早在暫行內(nèi)閣成立之前，弼德院的“所有一切章程均歸暫定院內(nèi)，(而且)諸大老(亦)不過暫時備數(shù)，俟將來完全閣制成立后，再當(dāng)議定辦法”〔41〕。又如內(nèi)閣經(jīng)費，內(nèi)閣總協(xié)理大臣只是將其略數(shù)交由度支部先行參核，以便屬官制頒布后再開正式會議。當(dāng)時載澤仍為內(nèi)閣經(jīng)費所擬過巨，部庫實屬無法籌措，爰擬商之總協(xié)理大臣，試圖“按照閣制暫行章程厘訂閣費，暫定數(shù)目，俟完全閣制實行后再當(dāng)妥籌辦法”〔42〕。基于此，無論是從暫行內(nèi)閣成立之前，還是在其運行過程當(dāng)中，清廷都在試圖組建完全責(zé)任內(nèi)閣，并在為其努力，以便加速預(yù)備立憲的步伐。

但是，對完全責(zé)任內(nèi)閣的組建推動作用較大的當(dāng)屬張紹曾。在地方暴動四起的形勢下，10月29日，張紹曾便發(fā)出震動全國的“灤州兵諫”通電，提出了擁護大清皇帝萬世一系、皇室不得擔(dān)任內(nèi)閣總理大臣、赦免國事犯等十二條政綱。30日，清廷便下詔罪己，曰:“一俟時機稍定，簡得賢人，即令組織完全責(zé)任內(nèi)閣，不再以親貴充國務(wù)大臣”〔43〕。次日，暫行內(nèi)閣解散，內(nèi)閣總理由袁世凱擔(dān)任。但是，由于袁世凱電奏請辭內(nèi)閣總理大臣之職，不愿立即進京赴任，且諸事繁雜，遂監(jiān)國決議在袁世凱進京之前，暫由奕劻等代任。對此，奕劻、那桐、徐世昌并“聯(lián)名會電諄諄勸駕請速來京，以便早日組織完全內(nèi)閣”〔44〕。

11月2日，起草憲法的權(quán)力正式由欽派大臣轉(zhuǎn)交給資政院，資政院否定了清廷仿行日本大權(quán)政治所制定的《欽定憲法大綱》，而以十二條政綱為藍本，擬定了《憲法重要信條》19條，規(guī)定大清帝國皇統(tǒng)萬世不易、皇室神圣不可侵犯、皇室之權(quán)力以憲法所規(guī)定者為限。從此，啟動了袁世凱“完全責(zé)任內(nèi)閣”的運作?？傮w上，該信條規(guī)定了無論是皇帝，還是其他皇室成員皆得以憲法為準(zhǔn)，重大決策必須由國會議決，皇帝僅是如同英國那樣的象征性元首?；诖耍瑫盒袃?nèi)閣被袁世凱完全責(zé)任內(nèi)閣所取代正是主張英國式議會政治的立憲派對清廷大權(quán)政治的否定，是以直接建立英國式責(zé)任內(nèi)閣對采時勢之宜而走移植與嫁接的二元君主制立憲的勝利?！巴耆?zé)任內(nèi)閣”是以漢人為主體的責(zé)任內(nèi)閣，梁啟超、楊度等立憲派名流都被安置到了這屆內(nèi)閣之中，但是僅到次年二月，就宣布解散，這正是20世紀(jì)初一波未平、一波又起動蕩現(xiàn)實的真實寫照。

五、結(jié)束語

清末預(yù)備立憲過程中相繼成立的“滿族內(nèi)閣”、暫行內(nèi)閣、“完全責(zé)任內(nèi)閣”都是近代中國憲政發(fā)展的階段性產(chǎn)物。它們的相繼流產(chǎn)、早產(chǎn)、夭折直至消亡，正是在20世紀(jì)初各種思潮迭起的嚴(yán)峻形勢下，立憲政體對專制政體的否定，是民主程度逐漸加深的產(chǎn)物。其中，完全責(zé)任內(nèi)閣的最終消亡，正是革命取代革政的結(jié)果，其原因正如羅志田所言，“是因為其結(jié)構(gòu)性困境充分暴露，卻又無法回頭，形成進退兩難的局面”所致〔45〕。像立憲派那樣一味地直接追求英國式的民主以及革命派那樣直接追求美國式的共和都是不切實際的，憲政建設(shè)本就是一個漸進的過程，不僅是處于后發(fā)外源型現(xiàn)代化國家的中國需要一個逐步的完善過程，即使是在憲政發(fā)源地的英國也是逐步完善的。如當(dāng)時主張“蛻變”的梁啟超所言:“欲變甲，必先變乙，及其變乙，又當(dāng)先變丙，如是相引，以至無窮。”〔46〕但是，“滿族內(nèi)閣”成立后，立憲派認(rèn)為清廷的立憲并非他們所需的英國式責(zé)任內(nèi)閣，因而操之過急，要求速開國會，速立責(zé)任內(nèi)閣，發(fā)起一波接一波的國會請愿運動，最后不但不利于憲政建設(shè)，反而延緩了中國的憲政化進程，以致直到民國初年，雖然國會已正式建立了，但是議會政治卻并沒有實現(xiàn)?；诖耍谇逋⑿碱A(yù)備立憲當(dāng)年所成立的“滿族內(nèi)閣”本身就是一種制度的進步，其人員安排及其機構(gòu)設(shè)置都為后來的暫行內(nèi)閣奠定了一定的基礎(chǔ)，而暫行內(nèi)閣又為民初的政治建設(shè)所繼承、發(fā)展。也就是說，即使是在民國初年，對政體的組建也還是存在著激烈的爭論，正如當(dāng)時就有人提出:“如政黨不完全可暫行人才內(nèi)閣制，如政黨已完善自能轉(zhuǎn)變?yōu)檎h內(nèi)閣”〔47〕。更為突出的是，僅在1912年到1928年之間，北京政府就更換了47屆內(nèi)閣，其中壽命最短者僅有6天〔48〕。從這個層面上而言，暫行內(nèi)閣的出臺及其夭折也就不足為奇了，因為它明顯是在清末政局動蕩不堪、國內(nèi)外形勢極為嚴(yán)峻的形勢下被催生的早產(chǎn)兒，而不是學(xué)界所謂的怪胎。

也就是說，從清末“滿族內(nèi)閣”向“完全責(zé)任內(nèi)閣”流產(chǎn)、早產(chǎn)、夭折直至消亡的嬗變過程，以及當(dāng)今仍在進行政治體制改革的國情可知，當(dāng)今所持的“中國速度”、“中國崛起”、“中國威脅”論者只是看到了中國發(fā)展的某一個方面，而忽視了中國憲政建設(shè)的任重道遠。

〔1〕夏曾佑.刊印憲政初綱緣起〔J〕.憲政初綱〔J〕.東方雜志，臨時增刊.1.

〔2〕宣布預(yù)備立憲諭〔A〕.近代中國憲政歷程:史料薈萃〔C〕.中國政法大學(xué)出版社，2004.52.

〔3〕奏請改定全國官制以為立憲預(yù)備折〔A〕.清末籌備立憲檔案史料:上冊〔C〕.中華書局，1979.367-368.

〔4〕御史王步瀛奏改良政治必先統(tǒng)一事權(quán)折〔A〕.清末籌備立憲檔案史料:上冊〔C〕.中華書局，1979.119.

〔5〕出使各國考察大臣戴鴻慈等請改全國官制以為立憲預(yù)備折〔A〕.清末籌備立憲檔案史料:上冊〔C〕.中華書局，1979.368.

〔6〕端方.請定國是以安大計折〔A〕.近代中國憲政歷程:史料薈萃〔C〕.中國政法大學(xué)出版社，2004.45-46.

〔7〕轉(zhuǎn)引自:鐘群.比較憲政史研究〔M〕.貴州人民出版社，2003.421.

〔8〕出使德國大臣楊晟條陳官制大綱折〔A〕.清末籌備立憲檔案史料:上冊〔C〕.中華書局，1979.395.

〔9〕御史蔡金臺奏改革官制宜限制閣部督撫州縣權(quán)限折〔A〕.清末籌備立憲檔案史料:上冊〔C〕.中華書局，1979.412.

〔10〕光緒朝上諭:三〔Z〕.廣西師范大學(xué)出版社，2008.196.

〔11〕宣樊.籌備憲政問題〔J〕.東方雜志，第7年第11期.

〔12〕時事問答〔J〕.中國白話報，1904，(9).

〔13〕奏請宣布立憲密折〔A〕.清末籌備立憲檔案史料:上冊〔C〕.中華書局，1979.174.

〔14〕莊建平.稗海精粹·晚晴民初政壇百態(tài)〔M〕.四川人民出版社，1999.92.

〔15〕鄭曦原.帝國的回憶〔M〕.三聯(lián)書店，2001.135-136.

〔16〕轉(zhuǎn)引自:郭世佑.晚晴政治革命新論 (增訂版)〔M〕.中國人民大學(xué)出版社，2010.226.

〔17〕神州日報，1907-8-29.

〔18〕汪詒年.汪穰卿先生傳記〔A〕.近代稗海:第12冊〔C〕.四川人民出版社，1988.264.

〔19〕裁定奕劻等核擬中央各衙門官制諭〔A〕.清末籌備立憲檔案史料:上冊〔C〕.中華書局，1979.471.

〔20〕轉(zhuǎn)引自:章開沅，林增平，等.辛亥革命史:中冊〔M〕.人民出版社，1980.392.

〔21〕蕭一山.清代通史:第四冊〔M〕.中華書局，1986.2401.

〔22〕東報對于改革官制之批評〔N〕.申報，一九零六年十月初七日.

〔23〕論今日時局之?！睳〕.申報，一九零六年十月二十一日.

〔24〕張玉法.清季的立憲團體〔M〕.臺北:臺灣精華印書館，1971.46.

〔25〕王忍之，等.辛亥革命前十年間時論選集:第3卷〔M〕.三聯(lián)書店出版社，1977.677.

〔26〕總核定大臣奏改閣部院官制摺〔N〕.申報，一九零六年十月初一日.

〔27〕轉(zhuǎn)引自:晚清國家與社會 (晚清史論叢第一輯)〔C〕.社會科學(xué)文獻出版社，2007.316.

〔28〕御前議國會記〔N〕.民立報，一九一零年九月初九日.

〔29〕縮改于宣統(tǒng)五年開設(shè)議院諭〔A〕.清末籌備立憲檔案史料:上冊〔C〕.中華書局，1979.78-79.

〔30〕閣制取消過渡字樣〔N〕.大公報，一九一一年四月初七日.

〔31〕議厘暫行閣制之原因〔N〕.大公報，一九一一年三月初八日.

〔32〕劉偉，饒東輝.中國近代政體發(fā)展史〔M〕.華中師范大學(xué)出版社，1998.127.

〔33〕〔美〕李約翰.清帝遜位與列強〔M〕.孫澤憲譯.江蘇教育出版社，2006.335.

〔34〕政治之因果關(guān)系論〔J〕.東方雜志，第7卷第12期.

〔35〕梁義群，宮玉振.袁世凱與丙午改制〔J〕.中州學(xué)刊，1992，(3).

〔36〕辛亥革命:第五冊〔M〕.上海人民出版社，2000.404.

〔37〕礦務(wù)檔:第5冊〔Z〕.臺北:臺北精華印書館，1960.3074.

〔38〕那徐兩協(xié)理力主和平政策〔N〕.大公報，宣統(tǒng)三年七月十九日.

〔39〕新內(nèi)官制仍擬按期發(fā)表〔N〕.大公報，宣統(tǒng)三年七月二十九日.

〔40〕〔美〕李約翰.清帝遜位與列強〔M〕.孫澤憲譯.江蘇教育出版社，2006.311.

〔41〕弼德院制之同屬草創(chuàng)〔N〕.大公報，宣統(tǒng)三年四月初九日.

〔42〕內(nèi)閣經(jīng)費之暫定〔N〕.大公報，宣統(tǒng)三年四月二十六日.

〔43〕宣統(tǒng)政紀(jì):第40卷〔Z〕.中華書局，1987.25-27.

〔44〕慶那徐聯(lián)電袁大臣勸駕〔N〕.大公報，九月十六日.

〔45〕羅志田.革命的形成:清季十年的專折 (中)〔J〕.近代史研究，2012，(6).

〔46〕梁啟超.戊戌政變記〔A〕.飲冰室合集〔C〕.中華書局，1989.83.

〔47〕轉(zhuǎn)引自:劉偉，饒東輝.中國近代政體發(fā)展史〔M〕.華中師范大學(xué)出版社，1998.146.

〔48〕孫健.中國經(jīng)濟史·近代部分〔M〕.中國人民大學(xué)出版社，1989.263.