陳念東，張春霞

(1.閩江學(xué)院 管理學(xué)系， 福建 福州 350108; 2.福建農(nóng)林大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院， 福建 福州 350002)

一、林地使用權(quán)物權(quán)化的背景

(一)林地使用權(quán)物權(quán)化的理論背景——物權(quán)法的法律本位社會(huì)化

所謂物權(quán)法的法律本位社會(huì)化是指物權(quán)法的基本精神從傳統(tǒng)的強(qiáng)調(diào)物權(quán)為排他的不受干涉、不受限制、完全由個(gè)人支配的權(quán)利轉(zhuǎn)變?yōu)閺?qiáng)調(diào)物權(quán)是負(fù)有一定義務(wù)、受到社會(huì)公益限制并由國(guó)家法律進(jìn)行干預(yù)的注重社會(huì)利用的權(quán)利，它主要表現(xiàn)為：(1)所有權(quán)受限制［1］。在早期資產(chǎn)階級(jí)民法中，保護(hù)私人所有權(quán)(財(cái)產(chǎn)權(quán))是“一個(gè)自由政府的基本準(zhǔn)則”和法律“賴以存在的基礎(chǔ)”及“主要目標(biāo)”。然而，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的不斷變革，人們逐漸認(rèn)識(shí)到，私人所有權(quán)須與社會(huì)利益相協(xié)調(diào)、私人所有權(quán)的行使須有一定限度，即應(yīng)“禁止權(quán)利濫用”，“社會(huì)性的所有權(quán)思想”這一新的所有權(quán)觀念不斷為各國(guó)所接受，這也是物權(quán)法法律本位社會(huì)化的核心。(2)他物權(quán)優(yōu)位化［1］。20世紀(jì)以來(lái)，他物權(quán)人的利益愈受法律的重視，物權(quán)法也逐漸由“以所有為中心”轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙岳脼橹行摹保霈F(xiàn)了他物權(quán)優(yōu)位化與所有權(quán)虛有化的傾向。他物權(quán)優(yōu)位化使得它的排他性不斷增強(qiáng)，其內(nèi)容也不斷得到法律保障，即在他物權(quán)存續(xù)期間，所有權(quán)人暫時(shí)喪失占有、使用、收益、處分等權(quán)能的一部分。

正是所有權(quán)的社會(huì)責(zé)任、所有權(quán)的限制理念的出現(xiàn)才使得法學(xué)理論對(duì)使用權(quán)的保護(hù)愈加重視。物權(quán)法的法律本位社會(huì)化的發(fā)展趨勢(shì)為林地使用權(quán)物權(quán)化奠定了堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)。一直以來(lái)，我國(guó)林地法律制度重視所有制，對(duì)林地所有關(guān)系過(guò)多地強(qiáng)調(diào)國(guó)家和集體作為所有者的利益，而對(duì)于林地利用較為忽視。片面強(qiáng)調(diào)所有權(quán)，造成公眾對(duì)資源都有使用權(quán)，而個(gè)人對(duì)資源的損耗、枯竭不必承擔(dān)相應(yīng)的成本，其結(jié)果是導(dǎo)致森林資源過(guò)度開(kāi)發(fā)利用，林地資源又未得到有效利用，陷入了“公地的悲劇”。對(duì)于我國(guó)這樣林地資源短缺的國(guó)家，必須通過(guò)物權(quán)制度建設(shè)，將林地以用益物權(quán)的形式轉(zhuǎn)化為私權(quán)客體，并改變長(zhǎng)期以來(lái)集體林區(qū)林地只具有使用價(jià)值的狀態(tài)，強(qiáng)化林地的他物權(quán)，并使林地具有交換價(jià)值，只有這樣的法律制度才能真正實(shí)現(xiàn)林地資源的可持續(xù)利用。

(二)我國(guó)林地使用權(quán)物權(quán)化的現(xiàn)實(shí)依據(jù)

從我國(guó)關(guān)于農(nóng)村土地利用政策及法律條文的發(fā)展歷程來(lái)看，林地使用權(quán)物權(quán)化具有雄厚的政策和法理依據(jù)。為穩(wěn)定土地承包關(guān)系，中央文件多次明確指出：要穩(wěn)定土地承包關(guān)系，延長(zhǎng)土地承包期限，如歷年的中央1號(hào)文件、1997年頒發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關(guān)系的通知》、1998年修訂的《中華人民共和國(guó)土地管理法》、2007年通過(guò)的《物權(quán)法》、十八大報(bào)告等都對(duì)依法維護(hù)農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作了明確的規(guī)定。另外，有關(guān)林業(yè)的法律制度也為林地使用權(quán)物權(quán)化提供了依據(jù)?！渡址ā访鞔_規(guī)定：“依法登記的森林、林木和林地所有權(quán)和使用權(quán)受法律保護(hù)，任何單位和個(gè)人不得侵犯?！?001年頒布的《林木和林地權(quán)屬登記管理辦法》明確指出，對(duì)權(quán)屬明確并已經(jīng)核發(fā)林權(quán)證的，要切實(shí)維護(hù)其林權(quán)證的法律效力。2007年通過(guò)的《物權(quán)法》認(rèn)為，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人有依法對(duì)其承包經(jīng)營(yíng)的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的權(quán)利及將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)采取轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓等方式流轉(zhuǎn)的權(quán)利，等等，這些都為林地使用權(quán)物權(quán)化提供了現(xiàn)實(shí)依據(jù)。

二、我國(guó)林地使用權(quán)物權(quán)化的需求

(一)確立新型林地土地財(cái)產(chǎn)關(guān)系的必要

長(zhǎng)期以來(lái)，人們對(duì)林業(yè)的意識(shí)存在偏差，認(rèn)為林業(yè)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)大，只能以國(guó)家和集體經(jīng)營(yíng)為主，不適合搞非公有制經(jīng)濟(jì)。林業(yè)生產(chǎn)中出現(xiàn)非公有制經(jīng)濟(jì)成分，容易引起公有森林資源資產(chǎn)的流失等。正是這些認(rèn)識(shí)的誤區(qū)，制約了非公有制林業(yè)的發(fā)展，導(dǎo)致我國(guó)林業(yè)發(fā)展失去動(dòng)力和活力。雖然幾經(jīng)改革，但在現(xiàn)實(shí)中，集體山林產(chǎn)權(quán)不完整、經(jīng)營(yíng)主體不明確、經(jīng)營(yíng)機(jī)制不靈活和利益分配機(jī)制不合理等各種問(wèn)題仍然不同程度地存在著，制約著集體林業(yè)潛能的進(jìn)一步挖掘。［2］因此，需進(jìn)一步深化集體林權(quán)制度改革，以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為理念，建立新型的農(nóng)村林地土地財(cái)產(chǎn)關(guān)系，逐步實(shí)現(xiàn)林地土地使用權(quán)的法制化。

(二)落實(shí)與保護(hù)林地使用權(quán)的必要

林業(yè)具有生態(tài)效益，出于公共利益的考慮及為增進(jìn)社會(huì)福利，國(guó)家對(duì)林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度的安排上特別強(qiáng)調(diào)了國(guó)家和集體的所有權(quán)，強(qiáng)調(diào)了保護(hù)森林資源以保證社會(huì)利益，因此對(duì)林地實(shí)行了非常嚴(yán)格的用途管制，這無(wú)疑是十分必要的，但該管制卻造成了對(duì)林農(nóng)合法財(cái)產(chǎn)權(quán)利的侵犯。

1.采伐限額侵犯林地使用權(quán)人的經(jīng)營(yíng)權(quán)。

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)對(duì)商品林資源實(shí)施限額采伐制度。應(yīng)該承認(rèn)，采伐限額制度在遏制亂砍濫伐森林資源方面確實(shí)起到了一定的作用，但它也限制了林農(nóng)收益權(quán)的實(shí)現(xiàn)。首先，采伐限額是由各主管部門(mén)編制，這實(shí)際上剝奪了林地使用權(quán)人的經(jīng)營(yíng)權(quán);其次，采伐限額的數(shù)量小于可采伐量，這又侵犯了林地使用權(quán)人的處置權(quán)。由于受到森林資源限額采伐制度的影響，致使林農(nóng)無(wú)法按照市場(chǎng)的供求關(guān)系隨時(shí)自主地調(diào)整森林采伐數(shù)量，以實(shí)現(xiàn)其經(jīng)濟(jì)效益的最大化，這又損害了林地使用權(quán)人的收益權(quán)。

2.過(guò)重的稅費(fèi)侵犯了林地使用權(quán)人的收益權(quán)。

林業(yè)稅費(fèi)問(wèn)題一直是林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者關(guān)注的焦點(diǎn)問(wèn)題。雖然隨著國(guó)家一系列惠林稅收優(yōu)惠政策的出臺(tái)，現(xiàn)行林業(yè)稅費(fèi)的主體不再是國(guó)家稅收，而是游離于財(cái)政分配、政出多門(mén)的各種林業(yè)規(guī)費(fèi)：育林基金費(fèi)、森林植被恢復(fù)費(fèi)、植物檢疫費(fèi)、伐區(qū)調(diào)查設(shè)計(jì)費(fèi)、林材檢驗(yàn)服務(wù)費(fèi)等，但集體組織借助于名目繁多的集資、攤派、提留等形式瓜分農(nóng)戶正當(dāng)?shù)牧值厥杖氲默F(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮。作為林地生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體的農(nóng)戶在生產(chǎn)過(guò)程結(jié)束后卻無(wú)法獲取應(yīng)有的林地收益，這樣不可避免地導(dǎo)致土地收益分配的混亂和無(wú)序，最終阻礙了林地產(chǎn)權(quán)制度的正常運(yùn)行。［3］

3.林地產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓的不充分限制了林地處分權(quán)［2］。

處分權(quán)是指林地使用權(quán)人對(duì)其占有的林地決定進(jìn)行出租、抵押、轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包的權(quán)能，它在很大程度上體現(xiàn)了林地產(chǎn)權(quán)的可轉(zhuǎn)讓性。按照產(chǎn)權(quán)理論，完整的產(chǎn)權(quán)是排他的和可轉(zhuǎn)讓的，否則就是殘缺的產(chǎn)權(quán)，同時(shí)，可轉(zhuǎn)讓性是有效率的用益物權(quán)所必備的特征。林地使用權(quán)是一種特殊的用益物權(quán)，因此，可轉(zhuǎn)讓性是林地產(chǎn)權(quán)應(yīng)該具備的基本特征。［4］對(duì)長(zhǎng)周期、高風(fēng)險(xiǎn)的林業(yè)生產(chǎn)來(lái)說(shuō)，林地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)至關(guān)重要。通過(guò)林地使用權(quán)，林業(yè)經(jīng)營(yíng)主體不但可以規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，而且通過(guò)產(chǎn)權(quán)的市場(chǎng)交易可以實(shí)現(xiàn)林地資源的“帕累托改進(jìn)”。但現(xiàn)實(shí)中林地產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓并不充分，如我國(guó)擔(dān)保法規(guī)定：“耕地、宅基地、自留地、自留山等集體土地使用權(quán)不得抵押”，限制了林地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。

(三)塑造市場(chǎng)主體和發(fā)展林地市場(chǎng)的必要

一個(gè)完整的經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)應(yīng)有三大要素：一是微觀體制，即企業(yè)體制;二是市場(chǎng)體制;三是宏觀管理體制［5］。我國(guó)市場(chǎng)化改革的目的就是要對(duì)這三大經(jīng)濟(jì)要素進(jìn)行轉(zhuǎn)變，讓高度自主的企業(yè)體制、活躍的充分競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)機(jī)制、間接的宏觀調(diào)控機(jī)制取代被動(dòng)的企業(yè)體制、僵化的市場(chǎng)機(jī)制及直接管理的宏觀調(diào)控機(jī)制。而這種多元主體自主決策、以市場(chǎng)為基礎(chǔ)配置資源的經(jīng)濟(jì)體制則是建立在權(quán)利的明晰化、個(gè)體化的基礎(chǔ)上。為營(yíng)造能自主經(jīng)營(yíng)、獨(dú)立生產(chǎn)并與國(guó)家、集體共同分配其收益的農(nóng)民階層，只有將林地以設(shè)定他物權(quán)的形式轉(zhuǎn)化為私有客體，并賦予其享有各種形式的林地使用權(quán)，成為民事主體，自主經(jīng)營(yíng)才能有保證，市場(chǎng)主體才能建立。經(jīng)驗(yàn)證明，我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的根本動(dòng)因是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)改革向著市場(chǎng)化方向邁進(jìn)，但從現(xiàn)實(shí)看，要素市場(chǎng)的改革相對(duì)滯后于產(chǎn)品市場(chǎng)的改革，因此，后續(xù)農(nóng)村改革的取向應(yīng)是繼續(xù)深化農(nóng)村要素市場(chǎng)的改革，建立健全農(nóng)村勞動(dòng)力市場(chǎng)、土地市場(chǎng)和資本市場(chǎng)。

三、推進(jìn)集體林地使用權(quán)物權(quán)化的措施

(一)賦予林農(nóng)排他的林地占有權(quán)［6］

我國(guó)完全有條件也有必要在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的框架下，建立新型的林地土地財(cái)產(chǎn)關(guān)系，使林地土地使用權(quán)逐步實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期化、資本化和法制化，即采取家庭經(jīng)營(yíng)為主的經(jīng)營(yíng)方式，賦予林農(nóng)以排他的林地占有權(quán)。首先，采取家庭經(jīng)營(yíng)為主的經(jīng)營(yíng)方式，使林權(quán)分散到家庭，使經(jīng)營(yíng)主體擁有排他性的產(chǎn)權(quán)，以經(jīng)營(yíng)的經(jīng)濟(jì)利益來(lái)激發(fā)各經(jīng)營(yíng)主體參與林業(yè)建設(shè)的積極性，形成全社會(huì)辦林業(yè)的格局。其次，家庭經(jīng)營(yíng)符合林業(yè)生產(chǎn)特點(diǎn)，它更能適應(yīng)林業(yè)的生物學(xué)特性，能做到現(xiàn)場(chǎng)決策，不誤農(nóng)時(shí)，是最具穩(wěn)定性的組織結(jié)構(gòu)。但在把集體林地通過(guò)人均分配方式或其他方式(承包、招標(biāo)、拍賣(mài)、租賃、轉(zhuǎn)讓等)分給農(nóng)戶或單位時(shí)，要根據(jù)物權(quán)的公示和公信原則，做好林權(quán)證的發(fā)放和變更工作，使各經(jīng)營(yíng)主體享有排他的占有權(quán)。［7］

(二)落實(shí)林地使用權(quán)物權(quán)的經(jīng)營(yíng)權(quán)和處置權(quán)

林地資源是林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)最基本、最重要的經(jīng)濟(jì)資源。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，林地資源的配置必須反映市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在要求，形成市場(chǎng)化的林地資源配置方式。按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在要求配置林業(yè)經(jīng)濟(jì)中的林地資源，除了林地要具有流動(dòng)性外，農(nóng)戶家庭及單位對(duì)林地資源還應(yīng)具有充分的經(jīng)營(yíng)方向選擇權(quán)和經(jīng)營(yíng)數(shù)量選擇權(quán)，也就是說(shuō)，農(nóng)戶對(duì)自己擁有的林地資源具有完全的經(jīng)營(yíng)和處置選擇權(quán)，可完全按照市場(chǎng)導(dǎo)向進(jìn)行選擇。因此，必須按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)內(nèi)在要求改革現(xiàn)行的采伐限額管理制度，落實(shí)林地使用權(quán)人的經(jīng)營(yíng)權(quán)和處置權(quán)。

(三)確保林地使用權(quán)人的收益權(quán)

穩(wěn)定的產(chǎn)權(quán)只是給予市場(chǎng)主體以合理的預(yù)期，但市場(chǎng)主體造林積極性的動(dòng)力源泉只能是經(jīng)濟(jì)利益，否則，造林項(xiàng)目根本無(wú)法集聚各種生產(chǎn)要素。因此，結(jié)合林業(yè)生產(chǎn)的特點(diǎn)，借鑒國(guó)外的有益經(jīng)驗(yàn)，遵循“公平稅費(fèi)、簡(jiǎn)化稅制”的基本原則，輕稅薄費(fèi)，進(jìn)一步深化林業(yè)稅費(fèi)制度改革，確保林地使用權(quán)人收益權(quán)，以激發(fā)其營(yíng)林積極性。

首先應(yīng)清費(fèi)正稅，確立以稅為主的林業(yè)稅費(fèi)制度。清理整頓有悖于公共財(cái)政原則的各項(xiàng)林業(yè)規(guī)費(fèi)項(xiàng)目，并將以費(fèi)為主的林業(yè)稅費(fèi)制度改為以稅為主的林業(yè)稅費(fèi)制度，以此為基礎(chǔ)，建立林業(yè)公共財(cái)政支持體系，形成加快林業(yè)發(fā)展的持續(xù)穩(wěn)定的投入機(jī)制。其次是規(guī)范林業(yè)規(guī)費(fèi)征收。根據(jù)事權(quán)劃分原則，應(yīng)明確各級(jí)政府及各級(jí)林業(yè)部門(mén)在林業(yè)發(fā)展中的角色，取消省級(jí)以下部門(mén)在事權(quán)職責(zé)以外越權(quán)設(shè)立或批準(zhǔn)的林業(yè)各項(xiàng)規(guī)費(fèi)及各級(jí)林業(yè)部門(mén)設(shè)立的自主收費(fèi)(如伐區(qū)調(diào)查設(shè)計(jì)費(fèi)、植物檢疫費(fèi)等)。第三是改革育林基金制度。應(yīng)盡快使育林基金退出歷史舞臺(tái)，取而代之的應(yīng)是通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付把林業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等投資納入各級(jí)政府財(cái)政預(yù)算，并予以優(yōu)先安排，如云南省為進(jìn)一步深化集體林業(yè)投融資改革，從2013年開(kāi)始，不再征收育林基金，而是建立了造林、撫育、林木良種財(cái)政補(bǔ)貼制度就是一個(gè)很好的先例。［2］

(四)完善林地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)權(quán)

培育和完善林地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)非常必要，它對(duì)優(yōu)化林地資源配置、形成林業(yè)產(chǎn)業(yè)化規(guī)模經(jīng)營(yíng)及促進(jìn)山區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與農(nóng)民增收等意義重大。應(yīng)不斷完善林地流轉(zhuǎn)的法律制度，按照“自愿、依法、有償、公正、公開(kāi)、公平”的原則建立林地使用權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制，規(guī)范林地使用權(quán)流轉(zhuǎn)。［8］逐步建立健全森林、林地、林木資源資產(chǎn)評(píng)價(jià)評(píng)估機(jī)構(gòu)，積極培育搞活林木市場(chǎng)，制定相應(yīng)的森林資源資產(chǎn)交易規(guī)則及操作規(guī)程，逐步實(shí)現(xiàn)林業(yè)產(chǎn)權(quán)交易的法制化、規(guī)范化，以促進(jìn)林區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展和農(nóng)民增收目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。［9］

(五)賦予林地、林木使用權(quán)以抵押權(quán)

在新一輪林改前，我國(guó)缺失林地經(jīng)營(yíng)權(quán)中的抵押權(quán)。抵押權(quán)的缺失不僅阻礙了森林、林木和林地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，更使林地抵押貸款困難，不利于解決當(dāng)前林業(yè)生產(chǎn)中的資金瓶頸。賦予農(nóng)戶包括抵押權(quán)在內(nèi)的林地使用權(quán)物權(quán)，使林地抵押貸款成為可能，有利于融資渠道的拓寬。因此，應(yīng)當(dāng)完善相關(guān)法律法規(guī)，通過(guò)法律條文規(guī)定，賦予林地使用權(quán)以抵押權(quán)，不論通過(guò)承包，還是通過(guò)租賃、拍賣(mài)等形式獲得的林地使用權(quán)都具有抵押權(quán)。［10］

當(dāng)然，按照建立“產(chǎn)權(quán)清晰，經(jīng)營(yíng)主體到位，責(zé)權(quán)劃分明確，利益保障嚴(yán)格，流轉(zhuǎn)順暢規(guī)范，監(jiān)管服務(wù)有效”的現(xiàn)代林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度的要求，全面開(kāi)展集體林權(quán)制度改革，通過(guò)改革，明晰林農(nóng)對(duì)林地的所有權(quán)、放活經(jīng)營(yíng)權(quán)、確保收益權(quán)、落實(shí)處置權(quán)是實(shí)現(xiàn)林地使用權(quán)物權(quán)化的前提。

［1］肖凌.現(xiàn)代物權(quán)法的三大發(fā)展趨勢(shì)［J］.中山大學(xué)學(xué)報(bào)論叢，2005(6).

［2］陳念東，張春霞.私有林直接補(bǔ)貼制度設(shè)計(jì)探究［J］.福建論壇，2012(1).

［3］國(guó)家林業(yè)局.2012年中國(guó)林業(yè)發(fā)展報(bào)告［M］.北京：中國(guó)林業(yè)出版社，2012.

［4］陳念東，張春霞.我國(guó)私有林發(fā)展制度選擇的理論思考［J］.閩江學(xué)院學(xué)報(bào)，2009(1).

［5］陳念東，張春霞.私有林林農(nóng)補(bǔ)貼偏好影響因素分析——基于南方集體林區(qū)林農(nóng)問(wèn)卷調(diào)查的實(shí)證研究［J］.中國(guó)農(nóng)學(xué)通報(bào)，2012(16).

［6］陳念東.我國(guó)發(fā)展私有林的SWOT分析及對(duì)策［J］.江西農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)，2009(3).

［7］韓秋波，彭道黎.借鑒國(guó)外私有林管理經(jīng)驗(yàn)探討中國(guó)新農(nóng)村建設(shè)集體林權(quán)制度［J］.世界農(nóng)業(yè)，2010(1).

［8］李華晶.國(guó)外私有林發(fā)展比較分析及對(duì)我國(guó)集體林權(quán)改革的啟示［J］.北方經(jīng)濟(jì)，2011(20).

［9］中國(guó)集體林產(chǎn)權(quán)制度改革主要政策問(wèn)題研究課題組.世界私有林政策與法規(guī)回顧及林地聯(lián)合經(jīng)營(yíng)問(wèn)題研究綜述［J］.林業(yè)經(jīng)濟(jì)，2010(9).

［10］陳念東.私有林補(bǔ)貼制度設(shè)計(jì)研究［D］.福州：福建農(nóng)林大學(xué)，2008.