蘆 琳

（山西國際商務職業(yè)學院，山西 太原 030031）

隨著經(jīng)濟的發(fā)展和社會的進步，國家行政機關的職權范圍也大范圍地擴張，行政權力的急劇膨脹導致其觸角觸及的范圍也隨之擴展并且已經(jīng)深入到我們普通人生活的方方面面。我國現(xiàn)階段正處于社會轉型、體制轉軌、政府職能轉變的大變革時期。變革的過程是艱辛而漫長的，在這一過程中對行政權力的監(jiān)督和制約就成為了極其必要和迫切的。對于國家重要的行政機關之一的海關應如何提升自己在海關行政相對人面前的公信力，實現(xiàn)依法行政、責權對等就是本文重點討論的內(nèi)容。海關在依法行政方面表現(xiàn)出不少問題，本文結合海關現(xiàn)實行政執(zhí)法現(xiàn)狀，剖析了目前海關行使行政權中依法行政原則適用不盡如人意的原因，最后就如何有效實現(xiàn)在海關行政執(zhí)法中更好地實現(xiàn)依法行政原則做了論述。

一、依法行政

胡錦濤總書記指出，全面推進依法行政、弘揚社會主義法治精神，是堅持立黨為公、執(zhí)政為民的必然要求，是推動科學發(fā)展、促進社會和諧的必然要求。依法行政是依法治國建設對行政機關提出的根本要求，是行政機關在行使權力的過程中的基本準則，是維護行政機關形象，贏得公眾信任的保障。所謂依法行政是在行政機關的憲法地位和行政權的來源方面所做的表述。根據(jù)中華人民共和國憲法的規(guī)定，行政機關由國家權力機關選舉任命產(chǎn)生，屬于國家權力機關的執(zhí)行機關。國家權力機關最基本的意志表達途徑就是制定法律，而國家執(zhí)行機關的任務就是執(zhí)行法律，因此行政機關的執(zhí)行法律行為就必須在法律的授權范圍內(nèi)依法進行。依法行政是現(xiàn)代政治文明的最重要標志。貫徹依法治國基本方略，推進依法行政，建設法治政府，是我們黨治國執(zhí)政的理念和方式的革命性變革。更具現(xiàn)實積極意義的是：依法行政是從根源上遏制腐敗的根本性方法。腐敗既是歷史的產(chǎn)物也是現(xiàn)實的產(chǎn)物。我國封建社會的歷史和中國共產(chǎn)黨90年的經(jīng)驗告訴我們：沒有制約的權利及其容易被個別人或小團體濫用，最終導致政權的旁落或國家的動蕩不安。依法行政本質(zhì)上就是運用一套科學嚴密的法律規(guī)范規(guī)制權力的運行，讓權力的運行透明、規(guī)范并且科學，一旦權力超出法律的框架或范圍就會有相應的懲治措施來懲戒違規(guī)行為主體，實現(xiàn)對權力運行的事前規(guī)范、事中制約和事后懲治，因此依法行政對于反腐的重要性可見一斑。

二、海關依法行政原則適用存在的問題

（一）法律體系構建不夠完善

首先，法律的制定缺乏協(xié)調(diào)，立法工作滯后的問題仍然沒有得到解決。這主要體現(xiàn)在國務院與海關總署、海關總署與各直屬和隸屬海關在制定相關行政法規(guī)和規(guī)章的過程中缺乏溝通和協(xié)調(diào)，導致規(guī)范性文件的銜接、互補性差，甚至出現(xiàn)相互沖突的現(xiàn)象。這直接導致執(zhí)法工作的難度加大，對同一問題不同部門的處理是存在較大差異的，并且還有可能出現(xiàn)職責不明的問題，導致問題不是大家都來處理就是沒有人處理，最后是問題無法得到妥善的解決，損害了國家行政機關的形象和政府行政的公信力。其次，上位法的規(guī)定過于粗略，缺乏可操作性，導致下位法無權制定相關配套規(guī)范性文件，最后的結果就是該上位法成了費時費力后的漂亮擺設。再次，各級海關在行政執(zhí)法的過程中仍然存在大量不受限制的自由裁量權，極其容易為腐敗埋下隱患。最后，我國行政法律制度不健全的問題也深深影響著海關系統(tǒng)的立法執(zhí)法工作。行政機關執(zhí)法長期重實體輕程序的思想，極大地損害了行政機關的公信力和程序法的立法步伐，嚴重阻礙了依法行政原則的實施。

（二）海關公務人員執(zhí)法意識沒有完全轉變

我國的歷史造就了我國行政機關普遍的官本位的思想，行政機關的工作人員法治意識淡薄，執(zhí)法不夠嚴謹，越權執(zhí)法的情況屢見不鮮。在行政執(zhí)法的過程中，屢屢出現(xiàn)“人治”高于“法治”的現(xiàn)象。這樣就造成了權力得不到應有的規(guī)范，有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究的現(xiàn)象就會發(fā)生，官商勾結、權錢交易、濫用行政權力的腐敗案件就會不斷發(fā)生。海關由于享有法律賦予的行政權力，具有了天然的優(yōu)勢地位，這也為一些官員搞政績工程漠視人民福祉和公眾利益創(chuàng)造了條件，最終的結果就是相對人對海關的公信力產(chǎn)生質(zhì)疑。

（三）權力在行使過程中仍缺乏有力的監(jiān)督

海關的業(yè)務特點使其具有很強的專業(yè)性，致使對海關的監(jiān)督要比其他行政機關的難度大很多。沒有監(jiān)督的權力必然會被濫用，海關在內(nèi)部監(jiān)督機制上由于受復雜情況和關系等因素的影響，監(jiān)督力度沒有達到預期的效果，仍然存在很多亟待改進的方面，尤其在當前海關業(yè)務信息化的背景下如何對相互關聯(lián)又相互獨立的業(yè)務流程進行有效的監(jiān)督值得深入的探討。另外，除了內(nèi)部監(jiān)督，如何加大外部監(jiān)督，也是保證海關依法行政的一個重要方面。海關現(xiàn)行的行政執(zhí)法監(jiān)督體系并不能滿足對行政權力的監(jiān)督需要。溫家寶曾指出“權力過于集中而又得不到有效監(jiān)督，是各種腐敗現(xiàn)象產(chǎn)生蔓延的重要原因。必須把加強監(jiān)督制約權力的制度建設擺在突出位置。這是從源頭上防治腐敗的重要保證。”

對于海關行政權力的監(jiān)督除了法律規(guī)定的人大監(jiān)督、國務院監(jiān)督外，針對現(xiàn)階段的現(xiàn)實情況，發(fā)掘更直接、更見實效的監(jiān)督方式顯得尤為重要。因為實踐中各級人大及其常委會的監(jiān)督多流于形式，實際效果并不理想；行政相對人的監(jiān)督名不副實，監(jiān)督的效力很低。并且監(jiān)督的機制還存在很多缺陷，經(jīng)常會出現(xiàn)同為“運動員和裁判員”的情況。

（四）基層執(zhí)法重實體輕程序的問題嚴重

海關基層機關行政執(zhí)法是否公開公平公正地依法行政，直接關系到行政相對人合法權益的保障和海關的法制建設，更關系到我國建設社會主義法治國家方略的實現(xiàn)，也影響到我黨和政府在人民心中的威信和形象?；鶎雍ｊP由于人員不足、人員素質(zhì)差異等原因，在實際執(zhí)法的過程中只重執(zhí)法結果，輕視執(zhí)法過程的問題一直比較突出。

三、完善海關依法行政的對策

海關行政執(zhí)法能否保證公開、公平和公正地原則依法行政，最直接的關系到行政相對人的合法權益，并直接影響法治型海關的建設，更關系到依法治國建設和社會主義法治國家方略的實現(xiàn)。海關行政執(zhí)法是否依法行政，對建設和諧社會有著深遠的意義。

（一）健全完善海關行政法律制度，是依法行政的必要條件

制度建設對于提高海關行政權力實施的效果和預防腐敗有著極其重要的作用。第一，提高現(xiàn)有體制下海關行政立法的質(zhì)量。避免立法上的管轄空白和相互交叉問題，系統(tǒng)地整理現(xiàn)有海關行政法律規(guī)范，明確各權力主體的職責范圍和權力界限，鏟除權力濫用的土壤。誠如胡錦濤總書記所強調(diào)的：“全面推進依法行政，要認真落實依法治國基本方略，以建設法治政府為目標，以事關依法行政全局的體制機制創(chuàng)新為突破口，以增強領導干部依法行政意識和能力、提高制度建設質(zhì)量、規(guī)范行政權力運行、保證法律法規(guī)嚴格執(zhí)行為著力點，為保障經(jīng)濟又好又快發(fā)展和社會和諧穩(wěn)定發(fā)揮更大作用。”只有從根本上完善健全了海關的行政法律體系，才能真正有效地依法行政，才為海關的依法行政創(chuàng)造了可能。第二，完善配套的法律解釋制度和合理的實施系統(tǒng)及科學的審查監(jiān)督機制。光有了高質(zhì)量的立法，如果得不到有效的實施也是枉然，因此對于立法的解釋工作就顯得尤為重要，海關總署作為海關系統(tǒng)的最高行政機關在法律的解釋方面應負有更加重要的責任，應保證完善后的法律規(guī)范得以真正落實。

（二）弘揚法治精神，提高海關關員依法行政的自覺性

我們都學習過物質(zhì)與意識的關系，知道物質(zhì)是第一性的，意識是第二性的，也清楚物質(zhì)決定意識，意識對物質(zhì)具有能動的反作用。在依法行政中將“法治”精神全面地落實，深深植根于行政人員的頭腦中，提高執(zhí)法人員的法律素養(yǎng)，才是從根源上遏制權力被濫用。對于各級海關來講，權力和責任是高度統(tǒng)一的。海關做出的行政行為既是行使權力的過程也是履行職能承擔責任的過程。海關公務人員要牢固樹立“職責本位”的觀念，切實回應行政相對人的各種正當訴求，做到履職盡責。要將業(yè)務知識學習納入議事日程，并且把業(yè)務知識學習與考核、福利等方面進行掛鉤，最大限度地調(diào)動和激勵海關行政執(zhí)法主體的學習積極性，滿足服務型海關建設的需要。

（三）強化監(jiān)督機制，提高海關依法行政的能力

按照結構合理、配置科學、程序嚴密、制約有效的原則，我國逐步建立健全了決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權的相互制約與相互協(xié)調(diào)的權力結構和運行機制，積極推進權力運行程序化和公開透明化，并加強對權力的制約和監(jiān)督等方面的力度，且已經(jīng)取得長足的進步。我國現(xiàn)階段已經(jīng)初步形成中國特色的權力監(jiān)督體系包括：權力機關的監(jiān)督、審判機關的監(jiān)督、檢察機關的監(jiān)督、行政機關自身的監(jiān)督、黨的監(jiān)督以及新聞輿論以及人民群眾、各民主黨派、社會團體等方面的社會監(jiān)督。但由于行政違法難以追究或行政處罰不合理等問題，這些監(jiān)督在實際工作中的乏力也是眾所周知的。因此，筆者認為要針對不同的監(jiān)督主體采取不同的方法。首先，更加準確地制定人大監(jiān)督中切實可行的法律規(guī)范，使監(jiān)督的對象、內(nèi)容及程序和后果更加清晰，有較強的可操作性，這樣就可以保證人大的監(jiān)督能夠有效地落實。其次，重視輿論和群眾的監(jiān)督，從2013年4月19日開始實施的門戶網(wǎng)站“網(wǎng)絡舉報監(jiān)督專區(qū)”措施，就是一項很具有操作性的嘗試，但是在這個過程中群眾的監(jiān)督質(zhì)量、人身權益如何保證，以及受理機關的處理結果是否能夠做到依法及時地向社會公布仍需我們拭目以待。

（四）進一步明確程序正當?shù)闹匾裕瑢嗔﹃P進制度的籠子里

法治進程的實踐已經(jīng)證明了程序的正義是保障實體正義的關鍵，也是保障行政效率和行政公信力的關鍵所在。因此我們必須將程序的合法性放在與實體合法性同等重要的位置上。這就要求海關及其工作人員應該在日常工作中形成一套以業(yè)務流程為主線，兼顧海關工作操作系統(tǒng)的，按照崗位設置的業(yè)務標準。只有規(guī)范作業(yè)，將工作職責、操作流程、技能方法等落實到每個環(huán)節(jié)上才能最大限度避免海關在不同區(qū)域執(zhí)法程序出現(xiàn)較大差異的問題。

另外，加強對海關公務員的法制培訓，堅持領導干部和普通干部定期學習定期考核制度，并且將考核和部門考評、個人績效考核相掛鉤。及時總結一段時間內(nèi)的考核情況，交流經(jīng)驗，查找問題，明確改進措施。并且對依法行政工作先進的海關和個人進行表彰，不斷地提高海關人員的法治意識，保證中國海關在監(jiān)管、人力資源增加極其有限的情況下，加快改革創(chuàng)新步伐，優(yōu)化海關監(jiān)管與服務，不斷提高便利化服務水平。

[1]孟楊.海關法律概論[M].北京:中國海關出版社，2008.

[2]吳高慶，齊培君.全面推進依法行政是反腐倡廉的重要保障——建黨90年來反腐倡廉的基本經(jīng)驗[J].廉政文化研究，2012，（2）.

[3]溫家寶.推進廉政和反腐敗制度建設加強對權力監(jiān)督制約[EB/OL].[2011-08-10].http//politics.people.com.cn/GB/1026/7044005.html.