解芳君

（廈門涉外職業(yè)技術(shù)學院，福建 廈門 361000）

一、海濱旅游度假區(qū)治理模式中存在的問題

隨著假日旅游市場以及海洋開發(fā)時代的到來，海濱旅游度假區(qū)開發(fā)也逐漸成為旅游業(yè)的熱點，但我國旅游度假區(qū)存在系統(tǒng)復雜、政出多門的宏觀管理現(xiàn)象，內(nèi)部與外部治理仍不夠完善。我國海濱旅游度假區(qū)治理上與發(fā)達國家相比，仍存在很大差距。目前，我國海濱旅游度假區(qū)治理中存在的問題主要有：

第一，海濱旅游度假區(qū)沒有獨立、統(tǒng)一的管理機構(gòu)。海濱旅游度假區(qū)屬于公共資源類旅游度假區(qū)，所有權(quán)歸國家，地方政府代表國家管理，但是實際上，旅游、文物、林業(yè)、建設、環(huán)保等眾多部門都可以行使管理權(quán)，各級主管部門負責相關(guān)業(yè)務的制度安排，同時插手管理，猶如“九龍治水”，出現(xiàn)重復管理，或者“三不管”的盲區(qū)，而且各部門對度假區(qū)的處置權(quán)不具有排他性，這樣就造成了管理上條塊分割。

第二，海濱旅游度假區(qū)缺乏國家層面的統(tǒng)一規(guī)劃、立法約束。我國是一個海洋大國，海濱旅游資源管理涉及眾多部門，給海濱旅游度假區(qū)的開發(fā)建設造成了很大困難；海濱旅游管理體制不健全，旅游資源無法統(tǒng)一規(guī)劃、管理；忽視海濱旅游度假區(qū)的資源承載力，只考慮短期經(jīng)濟利益，沒有做到經(jīng)濟、社會、資源、環(huán)境相結(jié)合的可持續(xù)發(fā)展。在海濱旅游度假區(qū)治理機制構(gòu)建過程中，缺少相應的制度約束與引導。

第三，海濱旅游度假區(qū)主題定位不明確，缺少文化內(nèi)涵，資源類型相似，開發(fā)雷同很嚴重。要做到差異化經(jīng)營，就要明確不同的主題。我國海濱度假區(qū)主題開發(fā)雷同情況的嚴重使得度假區(qū)的建設庸俗化、功利化，缺少創(chuàng)新意識。海濱旅游度假區(qū)內(nèi)部經(jīng)營機制缺少創(chuàng)新。

第四，海濱旅游資源遭到破壞，環(huán)境問題日益突出。部分度假區(qū)經(jīng)營企業(yè)只重視自身的經(jīng)濟利益，不重視度假區(qū)的可持續(xù)發(fā)展，不注重環(huán)保，部分景區(qū)經(jīng)營中海岸帶旅游生活垃圾處理不當，對度假區(qū)資源造成了極大的破壞，海濱旅游度假區(qū)外部監(jiān)督機制仍不完善。

二、海濱旅游度假區(qū)治理存在的問題分析

面對目前我國海濱旅游度假區(qū)治理的現(xiàn)狀與存在的問題，可從如下幾個方面分析原因：

第一，資源所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的未完全分離。海洋經(jīng)濟是我國主導產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟之一，在經(jīng)濟發(fā)展的轉(zhuǎn)型期，政府一方面擁有資源的所有權(quán)；另一方面充當資源管理者。傳統(tǒng)體制下，政府既是海濱旅游度假區(qū)管理者又是經(jīng)營者。政府在旅游景區(qū)運營中既是“運動員”又是“裁判員”。

第二，海濱旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃缺失。我國的海濱旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展缺乏合理規(guī)劃，為實現(xiàn)發(fā)展需要，在短時間內(nèi)迅速建起了一大批沿海的旅游星級飯店和景區(qū)景點，因為缺乏科學和長遠規(guī)劃，造成各海濱度假區(qū)企業(yè)布局過于集中、規(guī)模偏小、產(chǎn)權(quán)復雜、企業(yè)經(jīng)營主題不突出、競爭力差等短板，在很長時間里，海濱旅游市場供給大于需求。

第三，海濱旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略的政策創(chuàng)新缺失。旅游行業(yè)管理部門的決策體制基本還是在計劃經(jīng)濟體制基礎上形成和發(fā)展起來的，決策系統(tǒng)不健全。

三、海濱旅游度假區(qū)治理模式優(yōu)化的實現(xiàn)路徑

根據(jù)前文存在問題分析，海濱旅游度假區(qū)治理模式優(yōu)化的實現(xiàn)路徑的確定必須考慮海濱旅游資源賦存條件、社會經(jīng)濟基礎條件、區(qū)位與客源市場和政府對旅游產(chǎn)業(yè)的支持力度與管理水平以及制度保障機制。

我國海濱旅游度假區(qū)治理模式的實現(xiàn)路徑可以從以下幾個方面展開：

1.治理目標

海濱旅游度假區(qū)治理總目標是在保證國家擁有海濱旅游資源所有權(quán)的前提下，建立起適應海濱旅游需求和市場經(jīng)濟發(fā)展要求的治理模式，做到政府和市場分工明確、責權(quán)清晰、優(yōu)勢互補、科學合理，使得海濱旅游度假區(qū)在市場機制的引導下良性、健康、快速發(fā)展。具體目標為：

一是海濱度假區(qū)管理上產(chǎn)權(quán)明晰、權(quán)責分明。明確統(tǒng)一所有權(quán)、分級代表、分類管理的海濱旅游資源管理體制，所有權(quán)為國家，明確界定哪些海濱資源應由中央政府作為所有者代表來管理，哪些海濱資源應由地方政府為所有者代表來管理，明確劃分中央和地方權(quán)責。

二是海濱度假區(qū)各職能機構(gòu)之間應該明確分工。所有者、管理者、資源使用者的權(quán)益要分明，實現(xiàn)所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離，市場經(jīng)營職能和行政職能分開，行政部分按照行政機制管理運行，經(jīng)營部分組建經(jīng)營運作實體，度假區(qū)內(nèi)水利、文化、林業(yè)等各相關(guān)的部門，應該分工明確，協(xié)調(diào)一致。

三是海濱旅游度假區(qū)的制度激勵有效、約束有力。在日常經(jīng)營管理中，激勵和約束機制要科學合理，這樣才能激發(fā)利益相關(guān)主體投資、開發(fā)海濱資源的積極性，同時努力健全海濱旅游區(qū)地方性法規(guī)及相關(guān)管理制度，保證監(jiān)管到位。

四是實現(xiàn)海濱旅游資源的可持續(xù)發(fā)展。海濱旅游度假區(qū)屬于公共資源類旅游景區(qū)，開發(fā)和利用都要在對海濱資源有效保護的基礎上，讓管理者、投資者、旅游消費者都認識到海濱資源保護的重要性，通過完善模式中的監(jiān)督機制來促進海濱旅游資源的有效保護和合理開發(fā)，最終實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

五是保障利益相關(guān)者的權(quán)益。利益相關(guān)者對度假區(qū)的經(jīng)營、管理、監(jiān)督等活動的目的是為實現(xiàn)其自身的利益。每個利益團體都追求其自身利益最大化，這樣勢必會造成相互之間的矛盾與沖突，一些利益相關(guān)者實現(xiàn)了其利益的最大化，但有一些利益相關(guān)者就會喪失原本屬于他們自己的利益，從而形成利益分配的不均衡。這樣就需要采用模式內(nèi)部的制度安排，來保障各利益相關(guān)者權(quán)益。

2.治理主體

針對我們所處的經(jīng)濟發(fā)展階段，借鑒國外發(fā)達國家的成功經(jīng)驗，我們可以確定堅持走“政府主導型”旅游發(fā)展戰(zhàn)略，不違背旅游市場發(fā)展的規(guī)律。

政府可從旅游業(yè)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)功能、發(fā)展方式、旅游活動形式、旅游行業(yè)管理等方面分析和預判，發(fā)揮市場無法替代的主導作用。其必要性體現(xiàn)在：

一是海濱城市旅游區(qū)域整合需要政府主導。海濱旅游資源的存在無法轉(zhuǎn)移，政府可以主導海濱旅游產(chǎn)業(yè)區(qū)域的形成和整合，市場只能起資源配置作用，海濱區(qū)域內(nèi)城市的聯(lián)動和協(xié)調(diào)必須由政府主導安排，市場是無法做到行政轄區(qū)政府部門、公共資源、行政體制等方面實現(xiàn)區(qū)域聯(lián)合、發(fā)展互動。

二是海濱旅游目的地建設和形象策劃推廣需要政府主導。旅游者對陽光、沙灘的向往是與生俱來的，在面對眾多資源類型相似的海濱旅游產(chǎn)品時，就要看目的地的形象策劃推廣工作的成效。海濱旅游城市通常由當?shù)卣y(tǒng)一進行品牌推廣、宣傳和形象維護，例如海濱旅游城市廈門2012年推出“市長帶你游”宣傳片，致力于打造全新的旅游城市形象，此系列宣傳片已成功注冊“市長帶你游”商標，由政府力推旅游城市形象。

三是海濱旅游產(chǎn)品升級整合需要政府主導。旅游整體競爭力的最終表現(xiàn)形式為旅游產(chǎn)品，旅游產(chǎn)品的優(yōu)劣直接決定其占領市場及贏利的能力。而地方政府旅游發(fā)展和規(guī)劃核心的內(nèi)容就是旅游產(chǎn)品，也只有地方政府才能有權(quán)利在戰(zhàn)略角度上去調(diào)配地方旅游資源，整合旅游產(chǎn)品。

3.治理中的運行機制

海濱旅游度假區(qū)要有序發(fā)展，運行過程必須順暢，運行順暢的關(guān)鍵在于度假區(qū)有一個完備的運行機制。具體可以從以下幾個方面優(yōu)化運行機制：

第一，信息機制暢通優(yōu)化。海濱旅游度假區(qū)治理體系的信息處理機制必須處理好三個方面的信息：一是國家宏觀政策信息，即來自國家高層主管部門制定的方針政策、宏觀調(diào)控計劃等重大宏觀經(jīng)濟管理信息。二是市場情況信息，即來自海濱旅游度假區(qū)旅游的市場發(fā)展情況。三是海濱旅游度假區(qū)治理體系的內(nèi)部信息情況，即海濱旅游度假區(qū)治理結(jié)構(gòu)相關(guān)方面實際狀況。在處理內(nèi)部信息時，要保證內(nèi)部信息傳遞的路徑盡可能的簡短、靈活，努力減少信息的失真和信息的隱藏。

第二，激勵機制有效優(yōu)化。海濱旅游度假景區(qū)治理體系激勵機制的有效與否，直接影響著旅游度假區(qū)治理體系的效力與效果。常見激勵方式包括兩種：一是物質(zhì)性激勵。將勞動者貢獻與貨幣收益相掛鉤的激勵措施。二是非物質(zhì)性激勵。主要是向做出貢獻的勞動者提供名譽、社會地位、認可其工作效果等精神上獎勵，以激發(fā)勞動者工作積極性的一系列措施。

第三，決策機制嚴密優(yōu)化。一項重大的戰(zhàn)略決策直接影響到一個體系的生死存亡。一個體系的每次重大變化都是由重大決策帶來的。因此，建立一個科學、嚴密的決策機制是一個體系生存發(fā)展的關(guān)鍵。一個科學、嚴密的決策機制包括明確的決策主體、具體的決策內(nèi)容、忠實的決策執(zhí)行、及時的監(jiān)督和調(diào)整及正確的決策方法等。

第四，評價機制完善優(yōu)化。要想建立一個完善的海濱旅游度假區(qū)治理體系，必須要建立一套評價機制。除了要對海濱旅游度假區(qū)治理體系的各個分支的服務質(zhì)量、完善程度、旅游者滿意度的評價等，還更應建立多重評估體制，如政府機關(guān)的自我評估、上級評估、黨的組織和權(quán)力機關(guān)的評估和相關(guān)專家評估、社會公眾的評估等，逐步實現(xiàn)官方評估與民間評估并重。

4.制度保障

海濱旅游度假區(qū)的治理模式改革，需要有一系列的制度保障，制定并嚴格執(zhí)行促進旅游業(yè)發(fā)展的規(guī)則體系，應抓緊完善旅游法規(guī)體系建設，加大執(zhí)法力度，做到“有法可依，有法必依”，建立有效的組織、監(jiān)督和控制機制。

第一，完善旅游發(fā)展的法律保障體系，加強宏觀調(diào)控，理順海濱地區(qū)的旅游管理體制。海濱旅游度假區(qū)的治理面臨復雜的環(huán)境，它既要受到一般法律的約束，又要受到各職能部門法規(guī)的規(guī)范，要做到以國家層面法律為依據(jù)，地方部門法規(guī)相結(jié)合，以國務院制定的條例為重點，形成完善的旅游立法體系。

第二，完善海濱旅游度假區(qū)產(chǎn)權(quán)制度的法律支撐體系。只有法律體系的確立，所有的產(chǎn)權(quán)形式才能獲得法律的認可，才可能合法地加入到社會交易中去。法律體系的建立是確認和保障產(chǎn)權(quán)最完備的形式和最高形式。

第三，完善旅游度假區(qū)管理機構(gòu)的相關(guān)條例。以具體的法規(guī)條例對旅游度假區(qū)管理機構(gòu)的職權(quán)范圍給予明確的說明，對旅游度假區(qū)規(guī)劃以及項目審批的程序和標準做出明確具體的規(guī)定。

第四，完善行政行為的監(jiān)督與評估。一方面，加強對旅游行政管理部門行政過程的監(jiān)督，不斷完善行政法律監(jiān)督的形式。另一方面，加強對海濱旅游城市的旅游行政管理部門行政行為的評估和總結(jié)。

海濱旅游度假區(qū)的建設依托于所在地區(qū)的海濱旅游資源，也必然受制于該海濱城市的整體規(guī)劃、政策、建設和管理，所以海濱旅游資源的整合是一個政府行為。針對我國海濱旅游度假區(qū)治理模式存在的問題，可以從旅游度假區(qū)的治理目標、治理主體、運行機制、制度保障等路徑，分別針對管理者、經(jīng)營企業(yè)和社區(qū)分別建立相關(guān)機制等對策建議，最終達到優(yōu)化海濱旅游度假區(qū)治理模式的目的，實現(xiàn)我國海濱旅游度假區(qū)的良性、快速發(fā)展。

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