賈俊虎

（蘇州大學政治與公共管理學院，江蘇 蘇州 215123）

近年來，在村委會換屆選舉中，海選的方式得到了普遍的推廣。然而，在廣大農村，由于派系勢力普遍存在，村委會成員名額往往被村里規(guī)模較大的派系所獨占，村委會的決策也更多地維護這些派系的利益，使其他村民的合法利益受到剝奪。

一、派系競爭對村委會選舉的消極影響

在肯定派系競爭積極影響的同時，也不應否認它存在著一些負面因素，對鄉(xiāng)村治理造成消極影響。

（一）農村制衡機制的不健全導致農村公共權力運行的派系傾向

選舉的理論依據為委托—代理模型［1］，即選民授權代表代理他們自己議事、辦事和監(jiān)督政府等，同時，選民監(jiān)督代表的權力運行。然而在現有的村民自治制度體系中，尚缺乏具有可實際操作性的權力制衡機制，這種制度的不健全容易造成村莊公共權力運行的派系傾向，主要表現在：派系控制下的農村公共權力組織割裂了治理精英與村名群眾存在的良性雙向互動關系，代之以權力主體對村民群眾單向的領導和控制關系；村務管理中自覺、不自覺地以派系為界限，唯派系利益是圖；村莊人事安排上任人唯親，其結果直接損害了作為民主政治起點的自由意志表達，違背了村莊權力運行的公共意志取向［2］。

（二）吸納機制彈性不足導致農村公共權力無法正常運行

在目前村級治理運作中，公共權力體系吸納機制的彈性不足，使落選派系演變?yōu)轶w制外的游離能量。與此同時，在當前中國村民自治中，村莊公共權力組織的權威主要來源于其組織趨勢及村民的價值認同。公共權力對村民行為的支配是以村民愿意轉讓一部分自由控制權為基礎的。如果落選派系無法在村莊公共權力中尋求價值認同和利益歸屬，其成員往往以撤銷權力轉讓來抗拒公共權威，導致權力運行的“梗阻”現象，降低村治的效能，甚至引發(fā)村莊的分裂。

（三）非制度化競爭手段的存在導致派系競爭無序化發(fā)展

派系競爭客觀上要求制度化的競爭手段及競爭渠道。然而在當前大多數村莊公平競爭制度不健全的情況下，派系競爭有可能轉向非制度化手段的尋求，以謠言、賄賂、恐嚇甚至武力等非法手段來拉選票，從而導致農村選舉的混亂。其危害主要有以下兩點：（1）使交易成本擴大，各派系利益因爭斗而受損，村莊資源被損耗。（2）導致村民對民主失去信心，產生恐懼政治活動的情緒，造成村民的政治冷漠。

二、村委會選舉中派系競爭無序化的原因

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府對村委會選舉缺乏重視

在我國取消農業(yè)稅以前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政收入很大一部分是從農村獲取。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府在召開有關村委會選舉問題的同時，更多的話題是想方設法地向村干部催收上一年所下達的各項稅費任務和未完成的各種指標［3］。為了能夠順利地從農村收取稅收，當時鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府經常干預村委會的選舉，操縱選舉結果，使“聽話”的人當選村委會成員。

但到了2006年，我國在全國范圍內取消農業(yè)稅，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政收入更多地依靠上級的財政撥付。這就導致在村委會選舉中，無論由誰進入村委會班子，只要村民不“鬧事”，那么鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就不會太重視村委會選舉，而村委會選舉也就變成了每三年一次的“走過場”。在村委會選舉中，無論是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以前的強權干預，還是現在的聽之任之，都表明其并沒有認識到村民自治制度對鄉(xiāng)村政治發(fā)展的重要性。

（二）村民民主意識淡薄，法制觀念落后

農民缺乏民主傳統(tǒng)，法律知識欠缺，是派系競爭無序化的一個重要誘因。不可否認，當前農民的民主法制觀念與農村改革前相比已有明顯提高，但是還不能滿足村民自治制度的要求。廣大村民對如何行使民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督權利缺乏全面的理解，當他們的合法權益受到侵害后，大多數村民不能通過正當的法律途徑得到解決。有些村民在選舉過程中，因為對選舉結果不滿，從而擾亂選舉秩序，甚至引發(fā)流血沖突事件的發(fā)生。

（三）村民選舉權救濟制度的缺失

我國在進行村委會選舉的制度設計時，嚴重忽略了有關村民選舉權利救濟制度的配套性規(guī)定，致使相關的法律和制度極不健全，從而使村民的選舉權只能停留在“本本上”而不是“運作中”。一旦村民的選舉權利遭受到侵害，村民無法得到及時有效的救濟。畢竟，“無救濟則無權利”。與此同時，行政侵權的行為主體雖然實施了侵害村民選舉權利的違法行為，但在現在的行政救濟制度框架下卻不僅無法對他們進行強有力的懲處，也很難追究相關責任者的行政責任和其他法律責任，這無疑又進一步使得一些違法者更加有恃無恐［4］。

（四）農村資源和制度供給不足

據有關研究表明，經濟越落后的農村，派系競爭的現象越普遍。在這些農村中，由于生產力水平低，村莊資源有限。在村民缺乏其他收入渠道的情況下，每個派系都想獨占這些資源。而通過在村委會選舉中獲勝，獲得合法的身份，做出有利于本派系利益的決策，從而占有村莊資源，無疑是一種非常便捷的途徑。因此，各派系為了爭奪這些資源，例如宅基地的分配、戶口的遷入遷出、土地承租和出讓、其他集體財產的處置、集體經營項目的承包、工程招標等，往往會在村委會選舉中展開激烈的競爭。當正當的競選手段無法達到獲選的目的時，一些派系在利益的驅動下，會轉而尋求威脅、賄賂、偽造選票等不正當的手段。

三、積極引導和規(guī)范村委會選舉中派系競爭的政策建議

（一）將村委會選舉納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導干部的績效考核體系

派系競爭無序化的原因，一方面是村民竭力維護本派系的利益，另一方面是由于村民選舉過程缺少鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導干部監(jiān)督，或者監(jiān)督不力，導致選舉中造謠、誹謗甚至流血事件的發(fā)生。因此，要強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導干部的責任，建立責任追究機制，落實鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部包村責任制。同時，出臺考核辦法，明確將換屆選舉期間的工作紀律、選舉各階段重點環(huán)節(jié)工作情況和選舉結果等作為指導組成員和鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關干部的考核內容，切實增強參與選舉工作人員的責任心，盡量減少或避免工作中的失誤。

（二）建立選前村民的培訓機制，增強村民的法制觀念

目前我國廣大村民法制觀念淡薄，很多情況下不能選擇正確的渠道和方法進行選舉活動，從而造成派系競爭的無序化。因此，使現有的法律法規(guī)及政策成為村民參與競爭的依據，增強村民的法制觀念成為當務之急。要建立選前村民培訓機制。在選舉開始前，委派有關法律工作人員，以廣播宣傳或者召開大會等形式，向村民深入講解村委會選舉的知識，讓村民對自己的權利義務及選舉程序有明確的認識。投好手中的一票，講清“誰為咱著想，誰為咱打算，就投誰一票”的道理。同時，選舉后，做好社會安定工作，特別是落選人員的情緒穩(wěn)定工作。

（三）建立“兩委”權力制衡機制，平衡派系間力量

在一些村莊，村支書和村主任往往由同一派系的村民擔任。由于兩人存在著共同利益關系，所以在村莊的土地、資金、政策等資源的分配上，都傾向于為共同的派系服務。為了防止這種現象的發(fā)生，可以從不同的派系中選出“兩委”成員。出身于不同派系的“兩委”，由于代表不同的集團利益，在日常村務工作中，雙方就可以互相監(jiān)督，互相牽制，避免一方做出的決策指示照顧其派系的利益。通過雙方權力的制約，達到平衡派系間利益的目的。

（四）健全訴訟外救濟制度，保障村民選舉權利的實現

隨著社會的發(fā)展，各種新事物、新情況層出不窮，司法機構所受理的案件日益增多，工作量龐大，但其仍不能包攬對所有爭議和糾紛的處理?！吧踔猎谝粋€具有充分發(fā)達的法院制度和其他裁決能力的社會，許多爭議也從來既不付諸司法機構，也不交付于旨在對第三人的裁斷給予約束的可選擇的程序?！保?］因此，選舉權的爭端和侵權案件，除了公力救濟之外，還可以選擇訴訟外的解決方式。

一是村民選舉權的行政復議救濟。依據現行《行政復議法》第六條的規(guī)定，行政機關侵犯相對人合法權益的所有具體行政行為都屬于行政復議的范圍。所以，行政機關侵犯公民選舉權、被選舉權等政治權利自然而就在行政復議的范圍之內［6］。二是行政處分救濟。主要指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村委會選舉工作指導小組成員及鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員內部指定、違法撤換村委會成員等侵犯村民選舉權的行為所實施的處分行為。完善這一救濟途徑，既要明確有權指導村委會選舉的行政主體的權責及工作程序，又要規(guī)定上述人員違反法律、侵害村民選舉權所應承擔的法律責任。三是信訪救濟。當下，在我國村委會選舉法規(guī)不健全、村民選舉權救濟途徑不完善的情況下，信訪制度成為村民維護其選舉權最主要的救濟手段。因此，明確信訪具體受理機關的職責，規(guī)范信訪程序，提高信訪的透明度，是非常必要的。

（五）加強農村物質文明建設，消除派系競爭產生的根源

要大力發(fā)展鄉(xiāng)村經濟，使村民經濟收入來源多元化，從而轉移派系對村莊資源的關注。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要盡快制定和完善產業(yè)化經營的法律法規(guī)，明晰產權，確保土地等生產要素的合理流轉；要保持非扭曲性的政策環(huán)境，維護市場秩序，提供農業(yè)產業(yè)化發(fā)展的必要公共物品，為經營主體提供及時、準確的市場信息。確保龍頭企業(yè)是由競爭產生，而非是政府指定。同時，大力發(fā)展循環(huán)經濟，支持資源節(jié)約和環(huán)境保護等農業(yè)技術的研發(fā)和應用，推廣有關廢棄物綜合利用和可再生能源開發(fā)利用等技術，出臺鼓勵政策。

綜上所述，遏制村委會換屆選舉中派系無序化競爭所引起的不正之風，已成為完善村民自治制度的當務之急。必須秉持標本兼治、綜合治理的原則，從法律、體制和經濟等方面入手，完善農村法制建設，促進農村經濟發(fā)展，推進我國農村政治民主化和經濟現代化的進程。

［1］（英）A.H.Birch.［M］.臺北：臺北幼師文化事業(yè)公司，1987.32.

［2］孫瓊歡，盧福營等.中國農村基層政治生活中的派系競爭.中國選舉與治理網，http://www.chinaelections.org

［3］曹錦清.黃河邊上的中國——一個學者對鄉(xiāng)村社會的觀察與思考［M］.上海：上海文藝出版社，2000.356.

［4］金太軍.當代中國政府與政治論稿［M］.廣州：廣州人民出版社，2009：436

［5］（美）埃爾曼.比較法律文化［M］.北京：三聯書店，1990.58.

［6］劉恒.行政救濟制度研究［M］.北京：法律出版社，1998.201.