鞠 闖，鄒再進(jìn)

（云南財(cái)經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院，云南 昆明 650221）

一、整體政府的產(chǎn)生與發(fā)展

起源于亞當(dāng)·斯密的“勞動分工原理”和泰勒的“科學(xué)管理理論”的分割管理模式以職能和專業(yè)分工為基礎(chǔ)，層級之間互相節(jié)制，導(dǎo)致了政府各個(gè)部門之間、不同地方政府之間、各個(gè)行政層級和行政業(yè)務(wù)之間的分割，造成了管理模式的“碎片化”。而以專業(yè)化分工、層級制以及非人格化為特征的“官僚制”政府組織形式的確立為分割管理模式的形成奠定了基礎(chǔ)。20世紀(jì)70年代以來，新公共管理理論的發(fā)展推動了西方國家的政府改革運(yùn)動，其重點(diǎn)在于公共部門市場化、專業(yè)化、重視顧客滿意度。在內(nèi)容上，其突破性的變革在于大量建立執(zhí)行機(jī)構(gòu)或半自治性的分散機(jī)構(gòu)，讓它們負(fù)責(zé)公共項(xiàng)目的執(zhí)行和公共服務(wù)的提供［1］。新公共管理運(yùn)動在某種程度上加劇了政府管理和公共服務(wù)“碎片化”的現(xiàn)狀。

為了解決新公共管理運(yùn)動所帶的公共服務(wù)碎片化困境，對長達(dá)20年的新公共管理運(yùn)動進(jìn)行實(shí)踐與反思之后，英國學(xué)者佩里·希克斯于1997年指出，新公共管理“從功能上碎片化的治理帶來很多問題：轉(zhuǎn)嫁問題，互相沖突的項(xiàng)目，重復(fù)，互相沖突的目標(biāo)，缺乏溝通，在對需要做出反應(yīng)時(shí)的地盤戰(zhàn)，無法得到服務(wù)，服務(wù)提供或干預(yù)中的遺漏或差距等，所有這些問題正是治理中的一些協(xié)調(diào)、合作、整合或整體性運(yùn)作想解決的?！保?］新公共管理碎片化的制度結(jié)構(gòu)導(dǎo)致公共服務(wù)的碎片化，既在總體上阻礙了公共服務(wù)效率的提高，也與公共服務(wù)的公共性相悖。

為了修正傳統(tǒng)官僚制和新公共管理理論以功能為導(dǎo)向的組織行為模式，“整體政府”得以產(chǎn)生并迅速發(fā)展。整體政府，“即在公共政策與公共服務(wù)的過程中，采用交互的、協(xié)作的和一體化的管理方式與技術(shù)，促使各種公共管理主體在共同的管理活動中協(xié)調(diào)一致，達(dá)到功能整合，消除排斥的政策情境，有效利用稀缺資源，為公民提供無縫隙服務(wù)的思想和行動的總和”［3］。整體政府理論主張“在不消除專業(yè)化分工、組織邊界的條件下，通過長期有效的制度化協(xié)作，促使社會公共管理各個(gè)主體，包括上下級政府之間、同級政府之間、公私部門之間建立多種聯(lián)系協(xié)同行動，以達(dá)到發(fā)揮整體效能的作用”［4］。整體政府的概念包括“網(wǎng)絡(luò)化治理”（Government by Network）、“協(xié)同政府”（Joined—up Government）、“水平化管理”（Horizontal Management）、“跨部門協(xié)作”（Cross—agency Collaboration）等，盡管每個(gè)詞的概念含義和著眼點(diǎn)有所不同，但是，其共同點(diǎn)是強(qiáng)調(diào)制度化、經(jīng)常化和有效的“跨界”合作以增進(jìn)公共價(jià)值［5］，從而改變“碎片化”的公共管理和服務(wù)模式。

為了解決公共服務(wù)“碎片化”的困境，提高公共服務(wù)質(zhì)量和效率，新西蘭、加拿大、澳大利亞、英國等為代表的西方國家在20世紀(jì)末相繼進(jìn)行了“整體政府”的第二次改革運(yùn)動。1999年英國政府頒布《現(xiàn)代化政府白皮書》，正式推出了“整體政府”改革的十年規(guī)劃。這個(gè)規(guī)劃主要包括提供回應(yīng)性公共服務(wù)、提高公共服務(wù)的質(zhì)量、重視公共服務(wù)的價(jià)值、改進(jìn)政策制定以及建立信息時(shí)代的政府五項(xiàng)政策建議。這幾項(xiàng)政策建議均以“整體政府”為基本方向，通過地方伙伴關(guān)系、一站式服務(wù)中心和其他方法來排除公共服務(wù)工作中產(chǎn)生的協(xié)同障礙；促進(jìn)各部門合作，實(shí)行整合服務(wù)，滿足多方需求；建立公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和新的公共服務(wù)協(xié)議，并通過跨部門的公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和協(xié)議，使各部門之間的“協(xié)同”工作得以實(shí)現(xiàn)。隨著英國公共服務(wù)改革不斷取得成效，澳大利亞、新西蘭、美國、加拿大等西方國家也相繼進(jìn)行了“整體政府”或類似“整體政府”的公共服務(wù)改革。

西方國家“整體政府”的改革運(yùn)動為我們提供了一個(gè)新的公共服務(wù)模式。這種新的公共服務(wù)模式強(qiáng)調(diào)權(quán)力的適度集中，是對新公共管理改革過程中公共部門結(jié)構(gòu)性分權(quán)所導(dǎo)致的責(zé)任問題和能力問題的積極回應(yīng)［6］?！罢w政府”以協(xié)商為其應(yīng)有之義、結(jié)構(gòu)功能的整合為精神實(shí)質(zhì)，具有民主行政的價(jià)值取向、以結(jié)果為導(dǎo)向的管理邏輯、協(xié)調(diào)的公共服務(wù)政策、聯(lián)合的公共服務(wù)供給方法、整合型預(yù)算、整合的信息系統(tǒng)、融合差異的組織文化、開發(fā)人力資源的新技能和整合型組織結(jié)構(gòu)及其運(yùn)作九個(gè)方面的內(nèi)容［7］。這對解決當(dāng)前我國政府供給公共服務(wù)的碎片化、實(shí)現(xiàn)滿足人們的基本公共服務(wù)需求、為人民能提供高質(zhì)量的公共服務(wù)具有重要的借鑒意義。

二、我國公共服務(wù)政府供給的困境

我國政府作為公共服務(wù)的供給主體，對公共服務(wù)的供給模式在橫向上將公共服務(wù)部門分散成基本教育服務(wù)、基本醫(yī)療服務(wù)、社會衛(wèi)生服務(wù)、社會保障服務(wù)等多個(gè)公共服務(wù)部門，縱向上每個(gè)部門又分為中央、省、市、縣多個(gè)層級。盡管這些部門各自管理，獨(dú)立性較強(qiáng)，同時(shí)專業(yè)分工比較明確，效率有所提高。但是由于缺少統(tǒng)一的協(xié)調(diào)與管理，“專業(yè)化分工卻已經(jīng)導(dǎo)致了嚴(yán)重的碎片化以及部門的利己主義，這對于整個(gè)政府進(jìn)行統(tǒng)一管理與提供服務(wù)當(dāng)然是不利的”［8］。

1.公共服務(wù)的“碎片化”、公共服務(wù)部門的分散化易造成公共服務(wù)溢出或不足

公共服務(wù)的“碎片化”造成多個(gè)公共服務(wù)部門林立，不同的公共服務(wù)部門在橫向和縱向的分割導(dǎo)致它們在提供公共服務(wù)的職責(zé)、目標(biāo)上互有交叉和重復(fù)，同時(shí)不同層級、不同類型的服務(wù)部門之間的溝通與協(xié)調(diào)也較為困難，在公共服務(wù)資源配置上容易產(chǎn)生重復(fù)浪費(fèi)；另外，盡管專業(yè)化及分散化的分工在各自的職能領(lǐng)域內(nèi)效率較高、責(zé)任也較明確，但是當(dāng)面對預(yù)防犯罪、污染治理、社會救濟(jì)等具有交疊、交互、模糊等交叉性特征的公共服務(wù)時(shí)容易出現(xiàn)責(zé)任與義務(wù)的真空地帶。

2.“碎片化”公共服務(wù)使公共服務(wù)部門注重自身部門的局部發(fā)展，而忽略了公共服務(wù)的整體性

公共服務(wù)是個(gè)整體性的概念，公眾的基本生活需要不能“碎片化”供給，單一種類的公共服務(wù)有效供給并不能代表整個(gè)公共服務(wù)的水平和滿足公眾的基本需要?；竟卜?wù)體系，既包括公共教育、衛(wèi)生等社會事業(yè)，又包括公共交通等公共產(chǎn)品和公用設(shè)施，還包括社會就業(yè)、分配等公共制度。當(dāng)前，公共服務(wù)部門往往從本部門的角度出發(fā)，各種政策也出于不同部門，只注重局部、單一的公共服務(wù)環(huán)節(jié)而缺乏對整個(gè)公共服務(wù)體系的協(xié)調(diào)，忽視了政府提供公共服務(wù)的整體使命，不能形成整體的管理目標(biāo)，也很難協(xié)調(diào)開展服務(wù)，不利于公共服務(wù)均等化的實(shí)施。

3.服務(wù)部門效率低下，易引發(fā)公眾不滿

在碎片化的分割管理模式下，提供什么樣的公共服務(wù)、提供多少，一般都是由部門自己來決定，企業(yè)和公眾對政府提供的公共服務(wù)常常處于一種被動的狀態(tài)［9］。公眾想要處理好自己所需辦理的事項(xiàng)，就需要在各個(gè)不同服務(wù)部門之間來回的奔波、協(xié)調(diào)，浪費(fèi)社會資源，加大了交易成本，也導(dǎo)致服務(wù)部門的效率十分低下。另外，由于服務(wù)程序的重復(fù)、復(fù)雜及效率低下，公眾在辦理某些事項(xiàng)時(shí)可能會多次辦理未果，引起公眾對服務(wù)部門乃至對政府的不滿，易激發(fā)公眾和政府之間的矛盾。

我國政府分割的管理模式將服務(wù)部門橫向縱向分割成多個(gè)部門，各自管理，影響公共服務(wù)部門的整體協(xié)調(diào)與合作，使得公共服務(wù)的供給也呈現(xiàn)出“碎片化”的特點(diǎn)。政府所提供的“碎片化”公共服務(wù)也許可以滿足某種公共服務(wù)的有效供給，但是卻影響了政府對公共服務(wù)的整體性供給，造成公共服務(wù)質(zhì)量參差不齊，對我國公共服務(wù)的均等化和服務(wù)型政府的建設(shè)造成許多阻礙。

三、公共服務(wù)整合的重要意義

我國政府目前正在致力于服務(wù)型政府的建設(shè)，服務(wù)型政府的構(gòu)建目的在于在不同區(qū)域、不同人群之間提供更加符合人民利益的、滿足人民廣大需求的、無差異的各種類型的基本公共服務(wù)。但是由于我國服務(wù)部門的分割管理忽略了公共服務(wù)的整體概念，造成公共服務(wù)的碎片化，必將對公共服務(wù)的供給質(zhì)量造成影響。同時(shí)，當(dāng)前公眾對于公共服務(wù)需求日趨復(fù)雜，呈現(xiàn)漸增型、多樣性與交叉性的特點(diǎn)，僅僅依靠傳統(tǒng)的專業(yè)分工、部門分化、各自為政的公共服務(wù)模式并不能滿足當(dāng)前公眾的公共服務(wù)需求。因此，我國的公共服務(wù)部門的整合與協(xié)作對提升我國公共服務(wù)水平和能力具有重要意義。

1.有助于提高公共服務(wù)的質(zhì)量

提高公共服務(wù)質(zhì)量是我國政府新時(shí)期的一項(xiàng)基本任務(wù)。黨的十八大報(bào)告從質(zhì)量上對公共服務(wù)與民生事業(yè)發(fā)展提出了要求，如“推動政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會公平正義轉(zhuǎn)變”，“著力提高教育質(zhì)量”，“推動實(shí)現(xiàn)更高質(zhì)量的就業(yè)”等。公共服務(wù)質(zhì)量的高低體現(xiàn)在公共服務(wù)水平、公共服務(wù)供給的效率以及公共服務(wù)供給的無縫隙上。通過對公共服務(wù)部門的整合，可以解決整個(gè)公共服務(wù)供給過程中出現(xiàn)的責(zé)任不明、目標(biāo)不清，缺乏整體性觀念的問題，將每個(gè)服務(wù)部門的目標(biāo)和使命協(xié)調(diào)整合一致，使公共服務(wù)的供給成為一個(gè)相互聯(lián)系、相互支持的系統(tǒng)，避免公共服務(wù)真空地帶的存在；同時(shí)通過整合減少部門之間相互扯皮的現(xiàn)象存在，降低溝通成本，提升行政效率，提高公共服務(wù)質(zhì)量。

2.有助于實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化

實(shí)行公共服務(wù)均等化在當(dāng)前具有非同尋常的重大意義，是縮小城鄉(xiāng)差距和貧富差距以及地區(qū)間不均衡發(fā)展、促進(jìn)社會公平、公正的重要途徑。我國基本公共服務(wù)的非均等化問題主要體現(xiàn)為地區(qū)間、城鄉(xiāng)之間、不同群體之間在基礎(chǔ)教育、公共醫(yī)療、社會保障等基本公共服務(wù)方面的差距逐步拉大。當(dāng)前碎片化的公共服務(wù)模式所導(dǎo)致的公共服務(wù)資源配置不均衡、實(shí)現(xiàn)均等化的制度不能協(xié)調(diào)統(tǒng)一、公共服務(wù)需求具有差異性以及政府部門回應(yīng)性較差等問題，是造成公共服務(wù)非均等化的重要原因。公共服務(wù)跨部門的整合可以將不同服務(wù)部門的資源進(jìn)行共享，根據(jù)不同區(qū)域、不同群體的不同需求及公共服務(wù)配置情況統(tǒng)一協(xié)調(diào)配置，避免了因?yàn)樾畔贤ú粫扯斐晒卜?wù)資源的浪費(fèi)，同時(shí)通過形成統(tǒng)一的調(diào)配制度保障公共服務(wù)的有效供給。

3.有助于形成良好的行政文化和價(jià)值觀念

服務(wù)部門的整合并不否定分工以及專業(yè)化，它所需要解決的是“碎片化政府”所帶來的碎片化公共服務(wù)模式。這種碎片化公共服務(wù)模式使得各個(gè)部門缺乏實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的手段方面的共識，部門之間也會存在相互競爭。部門間的協(xié)調(diào)與整合，強(qiáng)調(diào)每個(gè)部門要以政府整體的公共服務(wù)目標(biāo)為根本來制定各自的分目標(biāo)，即根本目的是為了實(shí)現(xiàn)公共利益。整體目標(biāo)的一致性，將影響整個(gè)行政系統(tǒng)的文化與價(jià)值觀念，通過導(dǎo)向、凝聚和調(diào)節(jié)控制使不同部門的行政文化與價(jià)值取向趨于一致，不再因考慮自身部門的利益忽略整個(gè)公共服務(wù)體系，而是形成了滿足公眾需求、為公眾提供多元化的公共服務(wù)的共同價(jià)值觀念。

四、整體政府視閾下我國政府公共服務(wù)整合的途徑

“整合”是指合作和保持系統(tǒng)單位之間的相互關(guān)系，使系統(tǒng)各部分協(xié)調(diào)為一個(gè)發(fā)揮作用的整體［10］。整體政府的主要目的就是通過整合，加大部門間的溝通協(xié)作，解決工作中由于分工導(dǎo)致的溝通、協(xié)作不暢的問題，以發(fā)揮整體效能的作用。我國公共服務(wù)的整合可以從以下幾個(gè)方面進(jìn)行：

1.組織機(jī)構(gòu)以及職能的整合

根據(jù)整體政府理論，對政府整個(gè)組織結(jié)構(gòu)的整合，主要包括“金字塔結(jié)構(gòu)中管理上下級之間的整合，相同職能的部門之間的整合以及政府與社會力量的整合三個(gè)方面”［11］。本文主要討論政府內(nèi)部的整合，所以主要涉及的是管理層級以及相同職能部門之間的整合。公共服務(wù)部門管理層級的整合主要針對當(dāng)前傳統(tǒng)官僚制所造成的層級過多、信息溝通不暢以及政府回應(yīng)性較差等缺點(diǎn)?？梢酝ㄟ^減少相同職能結(jié)構(gòu)或者部門之間的層級、取消某一區(qū)域中過多的管理機(jī)構(gòu)、借鑒一些發(fā)達(dá)地區(qū)省直管縣的經(jīng)驗(yàn)，增加基層基礎(chǔ)部門而減少中間過渡部門，暢通由上到下政策信息以及由下至上的公民回應(yīng)的渠道。

公共服務(wù)部門職能的整合主要是相同職能的部門之間的整合、協(xié)調(diào)，與我國進(jìn)行的大部制改革有很大共通之處?？梢酝ㄟ^建立一種“組織規(guī)模大、職能范圍廣”的大部門體制，對相同或相近的政府職能進(jìn)行整合、歸并，綜合設(shè)置政府機(jī)構(gòu)，健全部門間協(xié)調(diào)配合機(jī)制，從根本上解決機(jī)構(gòu)重疊、職責(zé)交叉、權(quán)限沖突、政出多門等問題，促使政府部門向大農(nóng)業(yè)、大交通、大文化、大科技、大環(huán)保的管理模式過渡，最終為我國服務(wù)型政府建設(shè)提供一種體現(xiàn)“整體政府”要求的組織架構(gòu)［12］。

2.目標(biāo)整合

公共服務(wù)近些年在政府工作中扮演著越來越重要的角色，成為當(dāng)前政府的最重要的職能之一。公共服務(wù)的根本目的是為了滿足當(dāng)前公眾的多樣化需求，使當(dāng)前廣大群眾都能享受到發(fā)展成果，實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化。英國政府20世紀(jì)末的“整體政府”改革一方面是通過建立公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和新的公共服務(wù)協(xié)議，并通過跨部門的公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和協(xié)議，使各部門之間的協(xié)作得以實(shí)現(xiàn)，從而為共同的目標(biāo)而努力。目前，由于我國公共服務(wù)種類繁多、部門林立，縱向橫向分散復(fù)雜，導(dǎo)致了部門機(jī)構(gòu)間短期長期目標(biāo)并不能達(dá)成一致，有礙公共服務(wù)的有效供給。對此，可以借鑒其他國家整體政府改革的經(jīng)驗(yàn)，設(shè)立基本公共服務(wù)的總體目標(biāo)，將各部門的目標(biāo)整合一致與總目標(biāo)相匹配，并通過建立一套包含教育、醫(yī)療、衛(wèi)生社會保障等所有公共服務(wù)在內(nèi)的公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和協(xié)議，使各個(gè)部門的工作在短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)部門目標(biāo)，長期上為實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的整體目標(biāo)而服務(wù)。

3.信息整合

信息整合是公共服務(wù)整合的重要支撐與保障。隨著信息技術(shù)的飛速發(fā)展，社會信息化變革也逐步加深，先進(jìn)的信息技術(shù)也被迅速應(yīng)用在公共服務(wù)領(lǐng)域，各式各樣的信息資源也出現(xiàn)在公眾的視野中。每個(gè)公共服務(wù)部門的信息資源的復(fù)雜多樣化導(dǎo)致公眾難以區(qū)分，也會造成部門之間的溝通不暢。公共服務(wù)信息的整合作為一種治理手段，通過電子政府的建立將不同的信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)進(jìn)行整合，在公共服務(wù)部門內(nèi)部和各個(gè)部門之間建立整合的信息交流平臺（例如可以通過建立部門之間的伙伴關(guān)系、一站式服務(wù)等），將各方面的公共服務(wù)信息進(jìn)行共享，避免“信息共享孤島”的現(xiàn)象存在。如圖1所示：

圖1.公共服務(wù)信息系統(tǒng)

圖中所示的公共服務(wù)信息系統(tǒng)框架，對于系統(tǒng)內(nèi)部，不同部門之間可以相互信息交流與共享；對于系統(tǒng)外部，可以為公眾提供全面、無縫隙的整合服務(wù)。

4.文化價(jià)值整合

為公眾提供無縫隙的各種公共服務(wù)，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的公正與公平和公共利益最大化是公共服務(wù)的基本價(jià)值取向。當(dāng)前政府服務(wù)部門存在一定的“部門本位”的觀念，忽略各部門決策之間的關(guān)聯(lián)性，缺乏全局整體的理念；當(dāng)出現(xiàn)利益沖突時(shí)，極容易將本部門利益置于公民利益和公共利益之上，帶有明顯的碎片化、分散化的色彩。打破傳統(tǒng)的獨(dú)立分散的“部門本位”觀念，需要整合部門之間不同的文化及價(jià)值取向。通過對行政人員的培訓(xùn)教育、對部門內(nèi)及部門之間的行政文化進(jìn)行重新塑造，加強(qiáng)社會主義行政道德建設(shè)，發(fā)揚(yáng)以群體為導(dǎo)向的行政價(jià)值觀、以提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)為工作目標(biāo)，在注重效率的同時(shí)，應(yīng)該充分考慮公平正義以及整體大局的觀念，使所有公共服務(wù)部門形成共同的、整體性的行政組織文化和價(jià)值觀念。

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本期插圖均為邢鵬飛作品