王瀟漩

(中國政法大學(xué) 法學(xué)院， 北京 100088)

將抽象行政行為納入司法審查的范圍一直是行政訴訟法學(xué)界探討的焦點(diǎn)問題之一。早在1989年，就有學(xué)者旗幟鮮明地指出，允許公民直接請求法院撤銷違法的行政條例，可以避免法院審理由于抽象行政行為違法而引起的多次訴訟，維護(hù)法院對行政訴訟完整的管轄權(quán)。［1］從理論上講，行政機(jī)關(guān)所做出的影響行政相對人權(quán)利義務(wù)的行為，不論是具體行政行為還是抽象行政行為，都應(yīng)該納入行政訴訟的受案范圍，賦予行政相對人獲得司法救濟(jì)的權(quán)利。但由于20世紀(jì)80年代，我國法院人力、財力都極為有限，并沒有能力承擔(dān)全部行政案件的審判，立法者結(jié)合司法實(shí)踐的可行性，不得不采用先受理具體行政行為案件，積極創(chuàng)造條件后再逐步擴(kuò)大行政訴訟受案范圍的辦法。因此，1990年開始實(shí)施的《中華人民共和國行政訴訟法》第十二條就明確地將抽象行政行為排除在行政訴訟的受案范圍之外。行政訴訟范圍的大小是與中國行政、司法、民眾權(quán)益保障等各方面直接相關(guān)的，它不僅是一個理論的應(yīng)然問題，更多的是一個可行性問題，所以這一規(guī)定是當(dāng)時立法環(huán)境下的正確選擇。

但《行政訴訟法》實(shí)施二十多年來，我國國情發(fā)生了很大變化，一方面依法行政的理念不斷深化，公民民主法治意識極大增強(qiáng)，法院審判行政案件的能力有了極大提高;另一方面隨著社會經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展，抽象行政行為數(shù)量逐漸增多，而原有的立法監(jiān)督和行政監(jiān)督收效甚微，抽象行政行為違法問題日趨嚴(yán)重。由于抽象行政行為針對普遍對象做出，適用效力不止一次，具有反復(fù)性，加之其效力層次多、影響范圍廣，一旦違法，它比具體行政行為更具有危險性和破壞性，因此更需要建立一個完善的抽象行政行為的司法審查制度。［2］當(dāng)前，理論界對將抽象行政行為納入行政訴訟受案范圍的必要性與可行性已進(jìn)行了深入研究，呼吁修改《行政訴訟法》，引入抽象行政行為的司法審查機(jī)制成為大勢所趨。

而在構(gòu)建抽象行政行為司法審查機(jī)制的過程中，明確我國法院選擇何種方式審查抽象行政行為是不可回避的重要問題，但學(xué)界鮮有專門探討。經(jīng)研究發(fā)現(xiàn)，抽象行政行為雖然是我國學(xué)界首創(chuàng)的學(xué)術(shù)術(shù)語，但世界上各個國家和地區(qū)均有著類似的概念，如法國的行政條例、英國的委任立法、美國行政法上的“規(guī)章”、德國的法規(guī)命令、臺灣地區(qū)的行政命令等，其內(nèi)涵都是由行政機(jī)關(guān)發(fā)布的，針對不特定對象、可以反復(fù)適用的規(guī)范性法律文件。并且不同國家和地區(qū)對于規(guī)范性法律文件的審查方式既可以是一種“抽象”的審查，即從某個需要被判斷的個案中脫離出來的審查，也可以是“具體”的審查，即與某個具體個案緊密相關(guān)，而被審查的規(guī)范是否有效又直接影響到該案的審查。［3］512那么，我國抽象行政行為的司法審查方式究竟應(yīng)當(dāng)采取直接抽象審查的方式還是附帶具體審查的方式，二者如何取舍，能否結(jié)合運(yùn)用，就成為了有待解決的問題。由于我國對抽象行政行為司法審查方式的理論研究與司法實(shí)踐都相對滯后，從比較法的立場出發(fā)，分析不同憲政體制下各個國家和地區(qū)對規(guī)范性法律文件司法審查方式的不同選擇，對我國有著重要的借鑒意義。

一、比較法視角下的抽象行政行為司法審查方式

1.美國規(guī)章的考察

美國司法審查奉行“可以審查的假定原則”，根據(jù)美國《聯(lián)邦行政程序法》第701條的規(guī)定，一切行政行為除法律另有規(guī)定外都可受到司法審查。第553條第13項(xiàng)規(guī)定，行政行為是指包括機(jī)關(guān)規(guī)章、命令、許可、制裁、救濟(jì)以及相應(yīng)的拒絕和不作為等各種行為的一部分和全部。［4］604同法第551條第4項(xiàng)則對規(guī)章進(jìn)行了全面的定義，其不僅包括行政機(jī)關(guān)執(zhí)行、解釋法律的規(guī)范性文件，還包括有關(guān)機(jī)關(guān)組織、行政程序甚至金融機(jī)構(gòu)及其重組、未來利率、薪資等方面的諸多規(guī)定。由于規(guī)章涉及社會生活的各個領(lǐng)域，關(guān)系到眾多公民切身利益，美國法院對規(guī)章有著一套極為完備的司法審查體制，其審查方式是以具體審查為主，抽象審查為輔。一方面就抽象審查而言，在規(guī)章已經(jīng)頒布但尚未生效或者尚未對公民造成實(shí)際損害之時，公民可以以規(guī)章越權(quán)違法將會對其造成難以彌補(bǔ)的重大損失為由，向法院提起禁止令之訴。但根據(jù)司法審查成熟性原則，提起禁止令之訴必須滿足的前提條件是規(guī)章存在的問題，適宜審判并且推遲法院審查會給當(dāng)事人造成權(quán)利救濟(jì)困難。前者要求當(dāng)事人爭議的問題必須是一個純粹的法律問題，裁決此問題不需要再確定事實(shí);而后者則要求推遲審查會對當(dāng)事人造成直接的、現(xiàn)時的、重大的損害。［4］646－649因此在司法實(shí)踐中這種審查方式受到了極大的限制，法院對規(guī)章進(jìn)行抽象審查的情況較為少見。另一方面就具體審查而言，當(dāng)規(guī)章頒布實(shí)施并對公民造成實(shí)際損害之時，公民可以在具體案件中附帶提出對規(guī)章的審查要求，而法院可以認(rèn)定相關(guān)規(guī)章無效，從而在具體案件中宣告拒絕執(zhí)行該規(guī)章。美國法院更多地采用在具體案件中附帶性審查規(guī)章的做法源自于美國司法審查的最低限度主義，它可以降低法官作出錯誤裁決的風(fēng)險，也降低錯誤裁決可能帶來的危害，避免司法肆意干涉行政，影響行政效率。如果法院判決錯誤則可以在后來的案件中以新的判決修正它，畢竟規(guī)章并沒有被撤銷。如果法院判決正確，那么鑒于美國奉行“遵循先例”的判例法傳統(tǒng)，其他法院可以援引這一判決來保障公民合法權(quán)益，該規(guī)章就相當(dāng)于已被撤銷。

2.英國委任立法的考察

“議會至上”是英國憲政的基本原則，議會享有最高立法權(quán)，而委任立法正是這一原則的表現(xiàn)形式之一。委任立法又稱次級立法，是行政機(jī)關(guān)根據(jù)議會授權(quán)制定的各種行政管理法規(guī)，立法形式包括樞密院令、部令、特別程序命令、臨時命令、地方政府法規(guī)和單行條例、次級委任立法等。［5］86英國法院對委任立法采用具體審查的方式，只有當(dāng)作為委任立法的制定機(jī)關(guān)兼執(zhí)行機(jī)關(guān)的政府部門啟動了其所制定的委任立法的強(qiáng)制執(zhí)行程序，行政相對人才能要求法院審查政府部門的決定及其依據(jù)，即委任立法的合法性。［6］580但與美國所采用的具體審查方式有所不同，英國高等法院王座分院和上議院可以通過撤銷判決或稱之為調(diào)卷令［6］698，撤銷或者部分撤銷越權(quán)的委任立法，當(dāng)委任立法直接影響當(dāng)事人利益時，法院也可以通過確認(rèn)判決，宣告其全部或部分無效，這一判決具有對世效力，不僅適用于本案，宣告無效后即意味著此項(xiàng)委任立法自始無效。［7］584

3.德國法規(guī)命令的考察

根據(jù)德國《聯(lián)邦基本法》第93條第1項(xiàng)、《聯(lián)邦憲法法院法》第13條第11項(xiàng)、《行政法院法》第47條等條款的規(guī)定，德國對法規(guī)命令的司法審查呈現(xiàn)出多元的審查模式。當(dāng)州級的法律或行政法規(guī)違反聯(lián)邦法律時，憲法法院擁有審查權(quán)。而德國行政法院對于法規(guī)命令也可以依法進(jìn)行具體審查或抽象審查。就具體審查而言，根據(jù)《行政法院法》第40條第1句的規(guī)定，一切非憲法性公法爭議，法律另有規(guī)定除外，均由行政法院管轄。由此德國行政法院可以在審理具體行政行為違法案件中附帶審查法規(guī)命令的合法性，而在司法實(shí)踐中，聯(lián)邦憲法法院也在其判決中多次表明“法規(guī)命令是否抵觸法律，甚至有關(guān)其有無抵觸憲法之問題，均不屬于聯(lián)邦憲法法院之權(quán)限，而應(yīng)由各法院審查之”［8］119。就抽象審查而言，《行政法院法》第47條規(guī)定，高等法院可以審查行政機(jī)關(guān)按照建筑法典的規(guī)定頒布的規(guī)章和法規(guī)，如果州法律允許，還可以審查其他在位階上屬州法律以下的法規(guī)，這是一種對法規(guī)命令的抽象審查，任何受到或?qū)⒁艿椒ㄒ?guī)命令不利影響的公民或者具體適用該法規(guī)命令的行政機(jī)關(guān)都可以向法院提出規(guī)范審查申請，但必須在規(guī)范頒布起兩年之內(nèi)提出，這在啟動抽象審查的條件上與美國的規(guī)定有所不同。［9］90

4.法國行政條例的考察

司法阻礙和干涉行政的歷史促成了法國別具特色的、屬于行政機(jī)關(guān)體系的行政法院的誕生，也正是因?yàn)樾姓ㄔ旱男姓C(jī)關(guān)屬性，法國才能建立起極為完備的行政條例司法審查機(jī)制。因?yàn)殡m然行政法院承擔(dān)司法職能，但其權(quán)力源自于行政權(quán)，回避了司法權(quán)干預(yù)行政權(quán)的界限這一重大問題，這就為行政法院對行政條例進(jìn)行全面審查提供了正當(dāng)性。在法國，除了根據(jù)憲法第16條授權(quán)制定的緊急情況條例以外，行政條例不論其效力如何都受行政法院的管轄。［10］113行政法院對條例的審查共有三種方式：首先政府向議會提出法律草案前或者政府依議會授權(quán)，以條例的形式規(guī)定屬于法律范圍內(nèi)的事務(wù)時，必須咨詢最高行政法院的意見，最高行政法院可以以事前抽象審查的方式審查頒布實(shí)施之前由政府提交的法律條例草案。其次，在行政條例頒布起兩個月內(nèi)，利害關(guān)系人認(rèn)為條例違法，可以向法院提起越權(quán)之訴，法院對條例進(jìn)行抽象審查后，認(rèn)定條例存在無權(quán)限、形式違法、目的違法、內(nèi)容違法及根據(jù)違法時，可以分別作出宣告全部或部分無效和撤銷等判決。最后，在越權(quán)之訴的起訴期間經(jīng)過之后，當(dāng)事人不得再請求撤銷該條例，但可以在其他訴訟中附帶請求因條例全部或者部分違法而不適用，法院可結(jié)合具體案件對條例進(jìn)行具體審查。由于法國行政法也有遵循先例的傳統(tǒng)，根據(jù)違法的條例制定的其他條例可以在頒布之日起兩個月內(nèi)被申請撤銷，一旦制定該條例的情況或法律根據(jù)日后變更，當(dāng)事人可以申請廢除或者修改違法條例。由此以來，法國行政法院對條例的事前抽象審查與事后具體審查的結(jié)合，實(shí)現(xiàn)了對條例從起草制定到實(shí)施修改全過程的司法監(jiān)督，為行政相對人提供了充分的司法救濟(jì)。

5.臺灣地區(qū)行政命令的考察

我國臺灣地區(qū)憲法第172條、《中央法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)法》第7條、《行政程序法》第4章“法規(guī)命令與行政規(guī)則”、《立法院職權(quán)行使法》第60條都涉及對行政命令的規(guī)定，臺灣理論界認(rèn)為行政命令是行政機(jī)關(guān)根據(jù)法律授權(quán)或基于法定職權(quán)針對不特定事實(shí)、就不特定多數(shù)人所制定的抽象規(guī)定。［11］486根據(jù)臺灣地區(qū)《行政訴訟法》第2條的規(guī)定，除法律另有規(guī)定外，一切應(yīng)適用公法解決的爭議均可提起行政訴訟。但由于《行政程序法》第174條規(guī)定：“當(dāng)事人或利害關(guān)系人不服行政機(jī)關(guān)關(guān)于行政程序中所為之決定或處置，僅得于對實(shí)體決定聲明不服時一并聲明之。”［11］579所以對于行政命令，法院只能在個案訴訟程序中，附帶對所適用的行政命令結(jié)合具體案件加以具體審查，若職權(quán)命令違法，法院可判決在本案中不予適用，法院能否對法規(guī)命令進(jìn)行違憲審查尚處于爭議之中。［11］591不過，臺灣地區(qū)除了一般法院外，還有專門“釋憲”的司法院大法官制度，根據(jù)《司法院大法官審理案件法》第5條的規(guī)定，各級行政機(jī)關(guān)、立法院以及在具體行政案件中權(quán)利受到侵害并窮盡訴訟救濟(jì)途徑的行政相對人認(rèn)為行政命令違憲違法均可以申請大法官對行政命令進(jìn)行抽象審查，大法官可以宣告行政命令無效，也可以直接宣告不予適用，宣告對臺灣各機(jī)關(guān)包括法院具有普遍約束力。

6.澳門地區(qū)行政法規(guī)的考察

我國澳門地區(qū)對行政法規(guī)也采用具體審查和抽象審查相結(jié)合的方式，一方面法院可以在一般行政訴訟中對具體行政行為的依據(jù)進(jìn)行合法性審查，并就個案作出拒絕使用的判決;另一方面《澳門行政訴訟法典》第3章規(guī)定了對規(guī)范提出爭議的訴訟程序，該程序是法院對行政法規(guī)的抽象的違法審查，不包括違憲審查。第90條、第91條還基于對規(guī)范提起爭議的主體不同對提起抽象司法審查的訴訟前提條件作了不同的規(guī)定。如果申請者認(rèn)為有關(guān)規(guī)范的實(shí)施會侵害或?qū)⒁趾ψ陨砗戏?quán)益的利害關(guān)系人，只有在該規(guī)范在三個具體案件中被法院裁定違法或者該規(guī)范無需通過行政行為或司法行為就可以立即產(chǎn)生效力的時候，才可以啟動對規(guī)范提出爭議的訴訟程序。而檢察院則不受此限制，可以隨時請求宣告有關(guān)行政法規(guī)違法。［12］27并且當(dāng)知悉該行政法規(guī)已被法院三次裁定違法時，檢察院就必須請求法院啟動抽象審查程序，宣告該行政法規(guī)違法。［12］75由此，澳門地區(qū)行政訴訟從主體與訴訟前提的區(qū)分出發(fā)，限制公民提起行政法規(guī)抽象司法審查，強(qiáng)化檢察院啟動抽象司法審查程序的職責(zé)，有效地保障了法制的統(tǒng)一。

二、我國抽象行政行為司法審查方式的選擇

綜上所述，許多國家和地區(qū)都建立了對抽象行政行為的附帶具體審查制度，而對抽象審查方式則從訴訟時限、訴訟前提、受案法院等方面加以限制以避免濫訴。美國著名法學(xué)家霍姆斯曾指出：“法律的生命始終在于經(jīng)驗(yàn)而從來不是邏輯……真正的法律不是一般性的抽象規(guī)則，也不是固定的邏輯推理，而是社會的實(shí)際，一系列的事實(shí)。”［13］211關(guān)于我國抽象行政行為司法審查方式的選擇既要借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，又應(yīng)結(jié)合本國國情以保障司法實(shí)踐的可行性。眾所周知，制定主體和效力的多層級性是我國抽象行政行為的一大特點(diǎn)，因此從行政法規(guī)、規(guī)章、其他規(guī)范性文件的不同特點(diǎn)出發(fā)也成為了選擇合理可行的抽象行政行為司法審查方式的基點(diǎn)。

1.行政法規(guī)不適宜納入司法審查的范圍

根據(jù)《立法法》第五十六條的規(guī)定，國務(wù)院可以為執(zhí)行法律的需要和行使《憲法》第八十九條所規(guī)定的職權(quán)需要制定行政法規(guī)，但基于以下理由，法院無權(quán)對行政法規(guī)進(jìn)行司法審查：

其一，對行政法規(guī)進(jìn)行司法審查不符合我國的憲政體制。“議行合一”的人民代表大會制度是我國的根本政治制度，根據(jù)《憲法》第五十七條、第一百二十七條、第一百二十八條的規(guī)定，全國人大及其常委會是我國的最高權(quán)力機(jī)關(guān)，法院作為國家審判機(jī)關(guān)向同級人大及其常委會負(fù)責(zé)。第六十七條規(guī)定，全國人大常委會有權(quán)撤銷國務(wù)院制定的與憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)。根據(jù)《立法法》第九十條的規(guī)定，最高法院認(rèn)為行政法規(guī)違法、違憲只能向全國人大常委會提出審查的要求。以上規(guī)定表明只有全國人大常委會才有權(quán)審查、撤銷行政法規(guī)，這是最高權(quán)力機(jī)關(guān)的專屬權(quán)力，各級法院無權(quán)審查行政法規(guī)。另一方面，《立法法》第七十九條規(guī)定，行政法規(guī)效力高于地方性法規(guī)，而權(quán)力機(jī)關(guān)通過的法律、法規(guī)不受司法審查是我國的憲政體制使然，這一點(diǎn)類似于奉行“議會至上”憲政原則的英國。既然法院不能審查地方性法規(guī)，那么有權(quán)審查效力層級更高的行政法規(guī)就成了悖論。此外，德國、澳門的司法實(shí)踐也為我國法院不適宜審查行政法規(guī)提供了例證。

其二，對行政法規(guī)進(jìn)行司法審查會導(dǎo)致現(xiàn)行司法制度與復(fù)議制度的混亂。一方面，不僅《行政訴訟法》第五十二條規(guī)定人民法院審理行政案件，以法律和行政法規(guī)、地方性法規(guī)為依據(jù)，而且在司法實(shí)踐中行政法規(guī)還是審理民事案件的重要法律依據(jù)，例如《最高人民法院關(guān)于適用＜中華人民共和國合同法＞若干問題的解釋(一)》第四條規(guī)定人民法院確認(rèn)合同無效應(yīng)當(dāng)以法律和行政法規(guī)為依據(jù)。如果允許法院在行政案件中審理行政法規(guī)并拒絕適用勢必造成法院判決之間的矛盾沖突，并且允許法院審查并拒絕適用約束其審理案件的法定依據(jù)，在邏輯上也與大陸法系法官必須依據(jù)成文法審判案件的法律傳統(tǒng)相悖。另一方面，行政復(fù)議法規(guī)定在行政復(fù)議中僅可對規(guī)章以下規(guī)范性文件提起附帶的具體審查要求，行使行政權(quán)的行政復(fù)議無權(quán)審查行政法規(guī)，如果允許法院審查行政法規(guī)，則可能造成司法權(quán)對行政權(quán)的僭越。

其三，行政法規(guī)的違法現(xiàn)象較為少見，司法審查收效不大。行政法規(guī)的制定既有國務(wù)院專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)又有《行政法規(guī)制定程序條例》所規(guī)定的嚴(yán)格程序予以保障，行政法規(guī)違法所占抽象行政行為違法的比例很小，又由于我國法院司法獨(dú)立性和權(quán)威性尚待提高，對行政法規(guī)的司法審查制度即使確立也難以奏效，所以司法審查也不是解決行政法規(guī)違法的有效途徑。

2.法院可以在個案中拒絕適用違法規(guī)章

《立法法》第八十七條規(guī)定：“法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章有下列情形之一的，由有關(guān)機(jī)關(guān)依照本法第八十八條規(guī)定的權(quán)限予以改變或者撤銷?！钡诎耸藯l第四、五、六項(xiàng)規(guī)定了國務(wù)院、地方人大常委會、上級政府有權(quán)撤銷行政規(guī)章，而人民法院不在有權(quán)機(jī)關(guān)之列，這表明人民法院不得行使對規(guī)章的撤銷權(quán)。由此人民法院也就不能對行政規(guī)章進(jìn)行抽象審查，因?yàn)槌橄髮彶榈牟焕Y(jié)果必將涉及對規(guī)章的廢除。但根據(jù)《行政訴訟法》第五十三條的規(guī)定，人民法院審理案件參照規(guī)章時，可以在個案中對規(guī)章進(jìn)行具體審查，認(rèn)為規(guī)章間存在沖突的可由最高人民法院送請國務(wù)院裁決。2004年最高人民法院印發(fā)了《關(guān)于審理行政案件適用法律規(guī)范問題的座談會紀(jì)要》，其中規(guī)定人民法院在參照規(guī)章時應(yīng)當(dāng)對規(guī)章的規(guī)定是否合法有效進(jìn)行判斷，對于合法有效的規(guī)章應(yīng)當(dāng)適用。以上兩條規(guī)定就為法院對行政規(guī)章進(jìn)行具體審查提供了司法實(shí)踐上的依據(jù)，但現(xiàn)有法律并沒有明確指出如果規(guī)章違法，法院應(yīng)如何處理，建議在行政訴訟法修改中賦予法院對違法的部門規(guī)章合法性進(jìn)行評述的權(quán)力并明確在個案中可以認(rèn)定規(guī)章違法并拒絕適用違法規(guī)章。在訴訟過程中，行政機(jī)關(guān)對地方政府規(guī)章被拒絕適用不服的，可以向地方人大常委會提出申訴，對于部門規(guī)章被拒絕適用不服的，可以向國務(wù)院提出申訴，國務(wù)院如果認(rèn)為應(yīng)當(dāng)適用部門規(guī)章的，應(yīng)當(dāng)提請全國人民代表大會常務(wù)委員會裁決。

3.法院可以在個案中宣告行政規(guī)范性文件無效

目前規(guī)章以下行政規(guī)范性文件形成的民主化程度和制定程序的嚴(yán)格性遠(yuǎn)不如規(guī)章，但數(shù)量眾多，成為行政執(zhí)法的主要依據(jù)，違法現(xiàn)象普遍，對此行政相對人卻告狀無門，這也正是我國目前建立抽象行政行為司法審查制度所亟待解決的重點(diǎn)問題。那么法院對這些規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)采用抽象審查方式還是具體審查方式呢?經(jīng)比較研究發(fā)現(xiàn)，各國對抽象行政行為的抽象審查都根據(jù)自己的國情采取了比較慎重的考慮和加以限制，如美國的司法審查成熟性原則，法國、德國的訴訟期間要求等。我國目前沒有像美國那樣司法審查經(jīng)驗(yàn)豐富的法官;沒有像法國那樣制定行政條例需要咨詢行政法院意見的法律傳統(tǒng);缺乏一部像德國《聯(lián)邦行政程序法》一樣的法典明確規(guī)定抽象審查行政規(guī)范性文件的實(shí)體與程序標(biāo)準(zhǔn);不存在像臺灣地區(qū)大法官釋憲的違憲審查機(jī)制;檢察官制度也不同于澳門地區(qū)，沒有承擔(dān)監(jiān)督行政規(guī)范性文件合法性的職能。以上都表明我國現(xiàn)階段法院不適宜對規(guī)章以下的行政規(guī)范性文件進(jìn)行直接抽象審查。而根據(jù)最高人民法院《關(guān)于審理行政案件適用法律規(guī)范問題的座談會紀(jì)要》的解釋，人民法院可以對規(guī)章以下的行政規(guī)范性文件結(jié)合具體案件進(jìn)行合法性審查并加以評述。這表明雖然目前我國當(dāng)事人無權(quán)起訴行政規(guī)范性文件違法，但法院仍可以在具體案件中審查行政規(guī)范性文件的合法性。

綜上所述，法院對行政規(guī)范性文件進(jìn)行附帶具體審查而不是直接抽象審查是我國法律制度和司法實(shí)踐現(xiàn)狀的必然要求。而現(xiàn)有行政訴訟制度的不足之處是并沒有在《行政訴訟法》中將法院的具體審查權(quán)加以明確，也沒有規(guī)定法院審查行政規(guī)范性文件后對其作出判決的效力。所以建議在修改《行政訴訟法》時，明確規(guī)定人民法院審理行政案件，有權(quán)對具體行政行為及其規(guī)范依據(jù)的合法性進(jìn)行審查，并學(xué)習(xí)英國的做法，允許法院在個案審理中宣告違法行政規(guī)范性文件無效。這是因?yàn)槿绻ㄔ簝H能在個案中對違法的行政規(guī)范性文件拒絕適用，那么就不能高效地解決由該文件違法引發(fā)的眾多類似的行政訴訟，在造成司法資源浪費(fèi)的同時也不能有效地糾正行政違法，更不符合保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益這一行政訴訟的根本目的。［14］

［1］王名揚(yáng).評行政訴訟法草案［J］.政法論壇，1989(1).

［2］馬懷德.析抽象行政行為納入訴訟范圍之必要性［J］.人民檢察，2001(10).

［3］康拉德·黑塞.聯(lián)邦德國憲法綱要［M］.李輝，譯.北京：商務(wù)印書館，2007.

［4］王名揚(yáng).美國行政法(下)［M］.北京：中國法制出版社，1997.

［5］王名揚(yáng).英國行政法［M］.北京：北京大學(xué)出版社，2007.

［6］張越.英國行政法［M］.北京：中國政法大學(xué)出版社，2004.

［7］威廉·韋德.行政法［M］.徐炳，譯.北京：中國大百科全書出版社，1997.

［8］翁岳生.行政法與現(xiàn)代法治國家［M］.臺北：中亨出版有限公司，1982.

［9］劉飛.德國公法權(quán)利救濟(jì)制度［M］.北京：北京大學(xué)出版社，2009.

［10］王名揚(yáng).法國行政法［M］.北京：北京大學(xué)出版社，2007.

［11］翁岳生.行政法［M］.北京：中國法制出版社，2009.

［12］米萬英，何偉寧.澳門地區(qū)行政訴訟：制度、立法與案例［M］.杭州：浙江大學(xué)出版社，2011.

［13］劉全德.西方法律思想史［M］.北京：中國政法大學(xué)出版社，1996.

［14］馬懷德.保護(hù)公民、法人和其他組織的權(quán)益應(yīng)成為行政訴訟的根本目的［J］.行政法學(xué)研究，2012(2).