□李 飏（廣東省社會科學院 現代化發(fā)展戰(zhàn)略研究所，廣東 廣州 510610）

隨著資源枯竭、生態(tài)失衡、環(huán)境惡化等問題的出現，可持續(xù)發(fā)展作為一種兼顧經濟社會環(huán)境三大系統(tǒng)協(xié)調平衡的發(fā)展理念，日益成為人類應對氣候變化、貧窮分化等世界性難題的共識。1992年世界環(huán)境與發(fā)展大會在各國政府間探討了可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略選擇。2002年可持續(xù)發(fā)展世界首腦會議明確了公眾參與是在國家與政府主導下的可持續(xù)發(fā)展的策略安排與具體行動。在全球化背景下，中國積極融入世界發(fā)展潮流。在創(chuàng)造巨大財富的同時，快速發(fā)展的中國的經濟也面臨著日益惡化的生態(tài)破壞與環(huán)境問題。在資源環(huán)境的約束下，中國近年來不得不放棄高增長速度，以求經濟環(huán)境社會的相融性發(fā)展。從發(fā)展模式的轉變、經濟結構的調整、到產業(yè)升級都是中國遵循可持續(xù)發(fā)展理念做出的理性選擇。

中國公眾參與可持續(xù)發(fā)展領域面臨著前所未有的發(fā)展機遇。從黨的十六屆四中全會明確提出“加強社會建設和管理，促進社會管理體制創(chuàng)新”以來，中國社會管理創(chuàng)新為可持續(xù)發(fā)展從理論走向實踐提供了重要的實現途徑。公眾參與在可持續(xù)發(fā)展等公共政策的議程制定過程中起到了重要作用，提升了公眾福利和公眾權力。黨的十七大再次重申社會管理創(chuàng)新的重大戰(zhàn)略意義，黨的十八大報告明確指出，要在改善民生和創(chuàng)新管理中加強社會建設，要圍繞構建中國特色社會主義管理體系，加快形成黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會管理體制。其中創(chuàng)新社會管理關鍵在于：政府改革是根本，公眾參與是基礎，未來的突破點是實施公眾的自我治理。中國公眾參與的文化基礎尚未建立，公眾參與的制度化合規(guī)化仍需完善。中國公眾參與的進一步發(fā)展需要諸多體制機制方面的創(chuàng)新和公眾自身的積極行動。

一、公眾參與的相關概念

公眾參與是指社會群眾、社會組織、單位或個人作為主體，在其權利義務范圍內有目的的社會行動。它是公眾通過直接與政府或其他公共機構互動的方式決定公共事務和參與公共治理的過程，它遵循“公開、互動、包容、民意”等基本原則。公眾參與是公眾對政治生活、社會生活、經濟生活的參與，參與的主體是公眾。

（一）傳統(tǒng)社會發(fā)展觀下公眾參與的缺失

可持續(xù)發(fā)展關注的領域與社會管理的內容和范疇有極大相關性。可持續(xù)發(fā)展?jié)B透到經濟社會文化及環(huán)境等各個方面。社會管理側重的是社會公共關系管理，其重點是社會治安、文化教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、環(huán)境保護、道德風尚、社會服務及其他社會公益事業(yè)方面。雖不像可持續(xù)發(fā)展關注整個社會政治經濟領域，但社會管理并不是孤立的社會事務管理，而是與經濟建設、政治建設、文化建設相對應而又融匯貫通的，不僅要協(xié)調社會活動中人與人之間的關系，也要協(xié)調人與自然之間的關系，乃至人與自我的關系，因此社會管理體制改革創(chuàng)新的內容不可避免地要涉及到經濟、政治、文化、社會等眾多領域，同可持續(xù)發(fā)展所關注的問題一樣必然滲透到經濟社會文化及環(huán)境等各個方面。兩者都需要單項突破與總體推進，即統(tǒng)攬全局同時抓住重點?？沙掷m(xù)發(fā)展問題既是政府的問題，也是事關企業(yè)、民間社會團體和公眾切身利益的問題。社會管理關注的社會事務較之經濟、政治、文化事務，與社會公眾關系更為直接密切。可持續(xù)發(fā)展與社會管理兩者均與社會公眾有著密切關聯(lián)。

然而，傳統(tǒng)社會發(fā)展觀認為推動社會發(fā)展是由少數有認識與實踐能力的精英主導，而社會公眾被視為缺乏理性而遭遇忽視，這種絕對理性主義發(fā)展觀的現實表現是，國家或政府以高度集中的權力從不同維度對社會公眾領域進行干預滲透，發(fā)展只是國家政府以及少數精英的特權專利，社會公眾只是實現國家和政府發(fā)展戰(zhàn)略的外在工具、被強制的管理對象。由國家或政府主導的社會公眾領域，其發(fā)展是不可持續(xù)的。

（二）公民社會背景下，公眾參與可持續(xù)發(fā)展是社會管理的重要內容之一

現代公民社會背景下，公眾對經濟社會發(fā)展的安全性穩(wěn)定性有多元化需求。隨著可持續(xù)發(fā)展理念的深入人心，公眾參與可持續(xù)發(fā)展實踐活動已成為社會管理的重要內容。同時，基于公民社會的逐步形成及其特點，公眾參與可持續(xù)發(fā)展的思路及路徑發(fā)生了一系列轉變。這就要求我們必須主動轉變思路，通過改革傳統(tǒng)既有的規(guī)范化工作觀念、體制、方法來應對新形勢下公眾參與社會事務的要求。應加強機制建設，引導公眾參與到可持續(xù)發(fā)展的實踐活動中來。

黨的十七大報告指出，要“健全黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局”，“堅持國家一切權力屬于人民，從各個層次、各個領域擴大公民有序政治參與”。黨的十八報告指出，必須從維護最廣大人民根本利益的高度出發(fā)，加快健全公共服務體系，加強和創(chuàng)新社會管理，推動社會主義和諧社會建設。社會公眾既是接受政府和社會進行社會管理的對象，也是參與社會管理的主體。憲法賦予公民管理國家和公共事務的權利，人民依法委托政府實施公共管理。公眾參與能降低社會管理成本，提高社會管理的效率和質量。

二、公眾參與對可持續(xù)發(fā)展的意義

（一）公眾參與是推動經濟社會可持續(xù)發(fā)展的重要力量

作為一種“自下而上”的力量，由于其最初的參與動機基于公眾利益或自身利益，因而顯得更具有可持續(xù)的強力，是遏制可持續(xù)發(fā)展中違法或違背可持續(xù)發(fā)展理念的諸多人類行為的“大規(guī)模建設性武器”?？沙掷m(xù)發(fā)展問題往往涉及或影響特定人群或普遍公眾的利益，公眾就會基于對其自身利益的關注而主動投身到可持續(xù)發(fā)展的社會運動中，如環(huán)保運動。他們在為自己利益奔走呼吁的同時也必將促進全社會的利益。

（二）公眾參與是實現可持續(xù)發(fā)展的有效途徑

參與是公眾維護自身利益的過程。利益是對人的行為有激勵作用，是促使人進行社會活動的根本動力。可持續(xù)發(fā)展要解決的問題是人與自然、人與人、人與自我三個層面上的協(xié)調發(fā)展，它強調的利益是生態(tài)性和人類性，追求人類利益即生存發(fā)展與自然權益即生態(tài)平衡與資源環(huán)境的永續(xù)存在，同時追求人類利益與自然權益在代際之間的公平接續(xù)傳承。讓公眾參與可持續(xù)發(fā)展的決策與行動，能喚起公眾對其自身利益的思考并培養(yǎng)其對他人、自然、后人的責任感。

（三）公眾參與能部分化解消除對政府政策的質疑抵觸

由傳統(tǒng)工業(yè)化發(fā)展模式向可持續(xù)發(fā)展轉型，首先要扭轉國家乃至國際上已然存在的非持續(xù)發(fā)展政策，這涉及到一系列公共政策的選擇。相對于政府或國家，非政府組織或個人對于社會公眾有著天然的親近感，能在可持續(xù)發(fā)展決策上發(fā)揮與政府不同的作用。自然科學與社會科學研究者從技術與經濟角度提示了可持續(xù)發(fā)展的可行性，私人、社會團體及非常政府組織能使可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略通過一系列非正規(guī)、非強制的機制使社會公眾自愿或直接參與到社會發(fā)展的行動中，由于是非強制自愿協(xié)議，社會公眾避免了對政府決策的抵觸。

三、公眾參與對可持續(xù)發(fā)展的作用機理

（一）公民社會為公眾參與可持續(xù)發(fā)展提供條件和基礎

公民社會的建構是對國家和政府權力的重塑，可持續(xù)發(fā)展作為一種現代文明的發(fā)展理念，要求有寬松民主的政治體制與之相適應。圍繞可持續(xù)發(fā)展所進行的國家與政府權力的重新思考，其核心在于限定政府在社會公共領域的作用，建立與可持續(xù)發(fā)展相適應的現代民主政治體制，而現代民主政治的本質關鍵在于能讓公民有效地參與社會公共事務和社會發(fā)展的決策過程。公民社會的存在使國家和政府權力受到某種程序性的社會制約，為公眾參與提供了一定的社會資源與制度保障。與之相伴而生的公民意識則為公民參與可持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造了內在永恒的精神動力。公民社會培育的公民意識表現為公眾的社會權利意識、社會認同意識、社會責任意識等，這些意識最初是一種態(tài)度，進而轉化成實際的行為模式，它是對整個社會或全人類福祉的深度關切，不僅是對國家政府權力的制衡，同時也能消彌個人自我意識膨脹。

（二）公眾參與確?？沙掷m(xù)發(fā)展的責任利益主體多元化

只有當社會公眾真正成為發(fā)展的責任主體，可持續(xù)發(fā)展才能從政府主導的戰(zhàn)略決策走向全社會共同參與的實踐行為?？沙掷m(xù)發(fā)展最初是由幾個對人類發(fā)展前景有憂患的知識分子提出，經過了幾代人的努力，成為當今世界性的發(fā)展意識主流。然而承擔可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的責任不僅只限于少數社會精英或政治家的意志，還應包括更為廣泛的社會利益主體，尤其是公眾參與成為可持續(xù)發(fā)展的主體保障時，才能實現可持發(fā)展所倡導的公平性原則。當社會公眾不僅是政府決策的實施執(zhí)行者，而且能夠介入到政策的設計、計劃的制定等決策過程中時，他們的知情權發(fā)言權才能得到實現，其公眾利益才能得到最大的保護，從而愿意為發(fā)展做出與已有關的努力與貢獻。

（三）公眾參與社會管理體制創(chuàng)新，提升管理水平與整體效能

公眾參與能協(xié)助政府理清公眾關注的民生話題，從而確立社會管理與可持續(xù)發(fā)展關注的方向與領域。從而引導社會管理的職能和任務，確立組織體系結構、明確各方職權，分清各方責。社會管理包含四個組織系統(tǒng)，一是政府系統(tǒng)。二是各種企事業(yè)單位系統(tǒng)等職業(yè)活動組織。三是民間組織系統(tǒng)，主要是各類社團組織。四是社區(qū)組織系統(tǒng)，即社區(qū)居民自治組織。

公眾參與在社會管理體制創(chuàng)新上充分體現了公共服務型政府的特點，符合中國社會管理體制改革的趨勢要求。根據中國社會管理的現狀，科學劃分社會管理職能總的趨勢和要求應該是，轉變政府職能，改進管理方式、重點由行政管理轉向公共服務，能由社會組織管理的事務要盡量剝離給社會組織，政府不要過多包攬；能由下級政府承擔的職能盡量由下級政府負責，上級政府不要抓住不放，各級政府只有職責清楚、權責一致、管得少而精，才能管得精而好。公眾參與機制的推行，將引導和發(fā)揮社會群眾參與經濟社會事務管理的積極性。

公眾參與在政府——企業(yè)——社會團體之間發(fā)揮作用，通過調節(jié)優(yōu)化各種社會資源配置，創(chuàng)造出最佳經濟社會發(fā)展效益。公眾參與能提高社會管理體制整體效益，促進可持續(xù)發(fā)展。

（四）可持續(xù)發(fā)展的技術性與利益沖突性決定其問題解決必須依賴公眾參與

可持續(xù)發(fā)展關注的重點問題在于其科學技術性和利益沖突性，前者決定了可持發(fā)展戰(zhàn)略決策及行政控制離不開技術專家，后者決定了多元利益主體的協(xié)調必須借助民主理念和公眾參與來實現。就社會公眾的利益和需要而言，他們作為可持續(xù)發(fā)展的共享者或諸如環(huán)境公害等不可持續(xù)發(fā)展的受害者、承受者，對所處環(huán)境惡化狀況最為關心、最為了解，參與可持續(xù)發(fā)展、環(huán)保運動的熱忱相對較高。公眾作為可持續(xù)發(fā)展的受益人或受害人身份，是推動和實施可持續(xù)發(fā)展相關法律法規(guī)的重要社會資源和力量。無論在理論上還是實踐中，國際社會和世界各國尤其是發(fā)達國家都十分重視公眾在可持續(xù)發(fā)展中的作用，強調維護社會公眾的發(fā)展權益，其中包括環(huán)保權益，知情權、參與權和補償權等。

四、促進公眾參與的對策建議

推進社會管理體制改革創(chuàng)新是客觀形勢發(fā)展的必然要求，改革創(chuàng)新的總體目標是“建立黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局”。認清社會管理體制創(chuàng)新的趨勢和要求，提升公眾參與在可持續(xù)發(fā)展領域的作用。

（一）從社會管理體制創(chuàng)新上建構公眾參與的組織保障

公眾參與有賴于公眾參與的文化意識的形成，通過鼓勵和培育新興的“社會組織參與”構建公眾參與的健康生態(tài)。社會組織是公眾參與的重要組織基礎，社會組織既可以有效地開展各種制度性參與活動，同時也培育了大批熟悉參與規(guī)則、具有民主素質的參與主體。針對目前我國社會管理方面存在的社團組織不發(fā)達、社會自治能力較弱、公共服務滯后的問題，改革創(chuàng)新社會管理體制要進一步發(fā)揮公眾參與的作用，提高公眾參與的深度和廣度，將公眾參與的方式方法法制化、制度化，真正確保公眾和社會組織對社會管理的參與到位。堅持政府與社團的結合、法治與自治的結合、管理與服務的結合，探索提高社會管理體制整體效益的方法和途徑。

積極培育和發(fā)展各種民間社會組織，加強城鄉(xiāng)基層群眾自治組織建設，努力提高社會自治能力，充分發(fā)揮社團組織的專業(yè)管理和服務的作用，發(fā)揮基層群眾自治組織的綜合管理和服務功能。建立由行政控制為主轉向政策規(guī)范和法律監(jiān)督為主的社團管理模式。要改革創(chuàng)新事業(yè)單位管理體制，減少政府包辦，強化行業(yè)自律，增強事業(yè)單位自我發(fā)展能力，引入市場機制，在社會發(fā)展和公共服務的大市場競爭中生存和發(fā)展。

（二）喚醒公眾的可持續(xù)發(fā)展自覺意識

要以民眾素質和公德層面去強調環(huán)境意識，但更重要的是，應當完善環(huán)保的信息披露機制和公眾利益表達機制，從而引入有效的公眾參與，為可持續(xù)發(fā)展提供自下而上的持續(xù)推動力。可持續(xù)發(fā)展強調的代際公平原則，可持續(xù)問題不單純關系到當代人的幸福，還涉及到下一代的發(fā)展資源及能力是否可持續(xù)的問題，因而需要當代人具備未來意識，商業(yè)社會強化了人們的務實功利性，只關注眼前局部利益，而忽視對未來的戰(zhàn)略思慮，這也是可持續(xù)發(fā)展面臨的最大挑戰(zhàn)。有些人生態(tài)觀念意識淡漠，認為可持續(xù)發(fā)展關注的問題都是未來人的壓力，只顧自己這一代有發(fā)展的資源就行了，于是乎事不關已，高高掛起。政府要通過宣傳教育號召公民增強主人翁意識。

培育公眾參與的模范典型，營造公眾參與的社會文化氛圍。當今社會，公眾參與可持續(xù)發(fā)展實踐活動是參與社會管理的重要內容，參與社會管理既是一種權利，也是公民的責任與義務，政府要通過樹立先進典型事例，將公眾參與變成一種行為習慣。當每個人都能如關心自己的家事一樣關心大家的事務，消除冷淡疏離和抱怨，那么社會和諧就容易實現了。

（三）創(chuàng)新信息披露與公眾參與的表達機制

信息的充分及時披露是公眾參與可持續(xù)發(fā)展進程的前提。公眾參與需要確保信息最大程度的透明。國家和政府要搭建良性互動的溝通平臺，通過民生論壇、媒體追蹤、民意調查，市長熱線、網絡在線、面對面對話等形式，引導公眾有效參與社會管理、可持續(xù)發(fā)展事業(yè)，使公眾意見能夠充分得到表達和尊重，公眾的訴求能方便快捷到達政府相關部門并得到回應解決。當公眾的提出的問題得到合理妥善解決，公眾意見進入決策視野并對決策產生影響時，公眾理解支持并參與可持續(xù)發(fā)展的熱情就會顯著提高，參與社會管理終將由一種自發(fā)理念變成有效的自覺行動。

（四）建立公眾利益協(xié)調機制

公眾利益在可持續(xù)發(fā)展目標與價值取向上是統(tǒng)一的，其根本利益在大部分時候是一致的。但隨著社會變遷多元利益主體的形成，公眾利益呈現多元化復雜化。不同利益主體間的矛盾累積日益增多，需要建立通暢的利益表達與協(xié)調機制，讓公眾有機會有渠道表達利益訴求，當公眾利益發(fā)生沖突時，創(chuàng)新建立一系列利益協(xié)調的規(guī)范化程序，如民意調查制度、聽證會制度、公眾聯(lián)席制度、協(xié)商談判制度、信息公開制度等。國家與政府應發(fā)揮權威公信力，充當起調和化解矛盾的中間人，避免協(xié)調的主觀傾向化、隨意化、人為化，把公眾意見納入法制化、規(guī)范化、制度化的軌道。

（五）建立公眾監(jiān)督評估機制

建立公眾監(jiān)督評估機制是指依據一定的目標、原則、程序和方法對政府在實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略過程中的效果、成績、問題進行評判。目的是獲取政府在可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略實施過程中的真實信息，為進一步加強和改進政府工作提供依據。在評價標準上，要以是否符合可持續(xù)發(fā)展目標為原則，增加公眾滿意度指標，以創(chuàng)新改革過去以政府GDP政績考核為唯一標準，統(tǒng)籌考慮可持續(xù)發(fā)展的目標任務、階段性內容，使公眾監(jiān)督評估機制符合中國的客觀實際，確保評估的結果真實性與有效性。

[1]十八大精神宣講經典講稿.社會管理創(chuàng)新轉變政府理念 擴大公眾參與[EB/OL].http：//www.docin.com/p-590942601.html.

[2]徐曉麗.變革時期如何有效引導公眾參與社會治安管理[J].法律與社會，2012，（1）.

[3]戴均良.社會管理的五個方向[J].瞭望新聞周刊，2005，（6）.