陸家順

（上海鐵路局土地房產管理處 處長，上海 200071）

隨著高速鐵路不斷增多，高鐵沿線外部環(huán)境安全問題日漸突出。對于上海鐵路局（以下簡稱上海局）這樣的客運大局、高鐵大局和動車大局，加強高鐵沿線外部安全環(huán)境整治，不僅是貫徹落實國家和鐵道部要求的需要，更是一項確保高鐵運營安全的緊迫任務。

1 上海局高鐵沿線安全保護區(qū)存在的主要問題

自2008年合寧客運專線建成通車以來，上海局管內高鐵從無到有，目前已基本成網。管內京滬、滬寧、滬杭、合寧、合武、杭深、合蚌等8條高速鐵路共2 508 km，占全局線路總里程的30%以上；寧杭、寧安、杭甬、杭長等1 338 km在建高鐵即將投入運行。目前，高鐵沿線安全保護區(qū)主要存在沿線居民及企業(yè)侵蝕、圍圈鐵路用地問題，在高架橋下非法建廠，堆儲貨物等占用土地使用、經營已形成規(guī)模，嚴重威脅高鐵設備和行車安全。

2 高鐵沿線安全保護區(qū)存在問題的成因

深入分析高鐵沿線安全保護區(qū)存在的問題，既有歷史遺留的問題，又有建設征地中產生的新問題。這些問題如果不能得到及時解決，就會影響到高鐵沿線安全保護區(qū)的長治久安[1]。

上海局管內高鐵高架橋下建設用地范圍內非法建筑物存在蔓延發(fā)展現象，一是鐵路安全保護區(qū)尚未全部劃定。已開通運營的滬寧等高速鐵路用地確權及安全保護區(qū)劃定等滯后，給安全監(jiān)管帶來被動。二是由于高鐵高架橋下兩側未采用封閉柵欄，造成高鐵用地呈開放狀態(tài)，存在隨意侵占現象。三是近年來新開通的高速鐵路均采用路地雙方合資建設，征地工作由地方政府負責，建設用地手續(xù)比較滯后，加上征地涉及到企業(yè)、個人經濟利益等糾紛問題，造成新線建設遺留問題較多。四是管理單位看守難度大，鐵路用地管理人員無執(zhí)法權，地方政府監(jiān)管又缺乏力度，對高鐵運營安全構成了較大威脅。

隨著高鐵的快速發(fā)展，迫切要求改變傳統的管理思維，加強高鐵沿線外部環(huán)境的綜合整治工作。

3 創(chuàng)新“六步六聯工作法”

所謂“六步六聯工作法”，是高鐵沿線安全保護區(qū)實行清理整治“六步工作法”和實行路地綜合治理“六聯工作法”的合稱。“六步工作法”即對高鐵沿線安全環(huán)境實行巡查調查、現場確認、建檔立卡、聯系發(fā)函、清理整治和長效管理六步走的程序方法，目的是保持清理整治過程有序有效；“六聯工作法”即路地雙方通過實行組織聯管、責任聯鎖、宣傳聯動、管理聯控、執(zhí)法聯手和信息聯通六大舉措，推進綜合治理工作常態(tài)長效，進而確保高鐵沿線安全區(qū)管理的規(guī)范、有效和可控。

3.1 “六步工作法”及應用

3.1.1 巡查調查

高速鐵路用地范圍內非法建筑物等安全隱患的排查主要有三種：一是管理單位的日常巡查，發(fā)現的問題數量所占比例約60%；二是定期或不定期排查和專項調查，所占比例約30%；三是路內外單位和個人的舉報，所占比例約10%。日常巡查是隱患排查的主要途徑。2011年，上海局36家鐵路用地管理單位重新修訂了鐵路用地巡查辦法，巡查質量和效果得到進一步提升。在京滬高鐵非法建筑物調查摸底工作中，涉及的4家鐵路用地管理單位都成立了專項整治工作小組，明確責任部門和責任人，對沿線非法建筑物進行全面、細致的調查，真正做到調查徹底，一處不漏。

3.1.2 現場確認

管理單位對日常巡查、專項調查、群眾舉報發(fā)現的非法建筑物等安全隱患，逐一進行現場實名檢查，核實確認，拍照取證，制止侵占行為進一步擴大。梳理匯總和嚴格界定發(fā)現的問題及隱患，并制定清理整治工作責任展開表。在京滬高鐵非法建筑物清理整治工作中，上海工務段調查工作組配備專車，每天行程400 km以上，共有12處非法建（構）筑物、堆放物得到地方政府安監(jiān)、城管等部門共同確認，為清理整治工作的開展提供了翔實的依據。

3.1.3 建檔立卡

管理單位對經過現場確認的非法建筑物進行登記，建立《高速鐵路用地范圍內非法建筑物檔案卡片》，詳細記錄發(fā)現里程（橋墩號）、重點內容描述、當事人單位（個人）名稱、所屬市縣地區(qū)、地方政府管轄部門聯系人和電話、采取措施、工作記事、現場照片等信息，一處一卡，裝訂成冊，分門別類，匯編成問題庫。同時，將非法建筑物等安全隱患信息匯總表報告委托方（合資鐵路公司）。

3.1.4 聯系發(fā)函

鐵路局、委托方（合資鐵路公司）和鐵路用地管理單位分工負責，發(fā)揮各自優(yōu)勢，多措并舉，加強與地方政府對接協調，暢通與地方政府人員溝通聯系渠道，向地方政府聯系發(fā)函申請行政執(zhí)法。在京滬高鐵“打非”專項行動中，上海鐵路安全監(jiān)督管理辦公室向各級政府報送的各類函件，均較快得到了地方政府的反饋，效果明顯。

3.1.5 清理整治

上海局有關部門和各鐵路用地管理單位采取聯系發(fā)函與上門相結合的方式，與地方政府有關職能部門溝通協調，督促相關職能部門采取行政手段，迅速整治沿線非法建筑物。各委托合資公司和管理單位積極配合地方有關職能部門制定清理整治計劃和方案，切實盯控整改，銷號處理，閉環(huán)管理，共同解決影響高鐵安全的突出問題。對尚未整治銷號的非法建筑物則定人、定責、定時、定點跟蹤落實。2011年，上海局共計清理整治非法建（構）筑物60處14 331.4 m2，鐵路運營外部環(huán)境得到進一步凈化。

3.1.6 長效管理

我們向京滬高速鐵路股份有限公司聯系發(fā)函，取得《京滬高鐵徐州至上海段新建工程施工圖之用地圖》70余冊，組織合寧、合武、沿海鐵路浙江公司、滬寧城際、滬杭客專公司和相關管理單位進行用地和權屬資料的移交，明確征地紅線范圍，以圖管地，確保守護巡查效果。對已清理整治地段以及高架橋下、城鎮(zhèn)穿越區(qū)、居民聚集區(qū)和易被侵占的重點地段，采取防護柵欄封閉、種植綠化等措施，防治結合，鞏固成果。在京滬高鐵“打非”專項行動中，共計投入資金30余萬元，設置柵欄2 000 m，有效防止了非法建筑物出現反復。同時，商請各合資鐵路公司加大資金投入，逐年安排計劃增設物理隔離設施，用物防手段為高速鐵路運營構筑安全屏障。建立和完善與路外單位的工作協調和應急反應機制，聯合發(fā)文，為持續(xù)保證高鐵良好運營環(huán)境奠定基礎。

3.2 “六聯工作法”及應用

高鐵沿線環(huán)境整治是一項系統工程，政策性強、涉及面廣，事關各方利益，必須充分聯合涉及各方，研究提出路地雙方實行“六聯工作法”，為“六步工作法”提供機制保證。

3.2.1 實行組織聯管，成立路地綜合治理機構

鐵路局和地方政府成立聯合領導小組，明確分管領導和領導小組成員部門，建立綜合治理辦公室，明確工作職責、工作內容和工作要求。建立高鐵線路安全保護區(qū)路地綜合治理聯席會議制度，加強溝通、協調、統籌和部署，及時解決遇到的實際問題和困難。

3.2.2 實行責任聯鎖，完善路地制度性相關規(guī)定

根據《鐵路法》、《鐵路運輸安全保護條例》等法律法規(guī)，路地聯合開展相關法律法規(guī)及制度性規(guī)定的清理完善工作。路地綜合治理辦公室制定《高速鐵路線路安全防護區(qū)路地綜合治理辦法》，發(fā)布《安全通告》，進一步明確各項禁止性行為及法律責任，公布舉報聯系電話等。路地雙方同時實行領導干部責任包保制度，切實把綜合治理要求落到實處。

3.2.3 實行宣傳聯動，組織開展護路愛路教育

結合鐵路局和地方政府工作實際，加強路地聯合宣傳教育活動，充分發(fā)揮各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、派出所等組織作用，實行點、線、面結合，廣泛深入地開展多載體、多形式和多路徑的護路愛路宣傳，從情理和法制的角度宣傳護路常識，做好沿線地方群眾的教育工作，大力營造“人民鐵路人民愛”的良好氛圍。

3.2.4 實行管理聯控，納入路地目標責任管理

以創(chuàng)建“平安高鐵”為載體，將高鐵線路安全保護區(qū)安全管理納入路地社會治安綜合治理工作，實行同部署、同檢查、同考核、同評比、同獎罰的常態(tài)管理。聯合制定綜合治理應急方案，建立渠道暢通、分工明確、責任到位的合力管控體系及工作機制，加快新建鐵路用地及安全保護區(qū)確權、移交和劃界，切實解決嚴重威脅高鐵運營安全的突出問題。

3.2.5 實行執(zhí)法聯手，合力遏制違法違規(guī)行為

鐵路局和地方政府充分發(fā)揮依法行政職能，在建立健全專門的日常行政執(zhí)法機構的基礎上，細化、落實各專業(yè)管理部門的安全監(jiān)管責任，大力開展鐵路與地方、各專業(yè)部門之間的定期聯合執(zhí)法活動，依法進行行政處罰，遏制危及高鐵運輸安全的違法違規(guī)行為，保障鐵路運輸的持續(xù)安全穩(wěn)定。

3.2.6 實行信息聯通，建立綜合治理信息網絡

建立健全和完善農村基層組織、沿線派出所、鐵路部門、義務護路責任戶、群眾信息員等五大渠道，及時收集獲取預警性、隱患性的不安全情況信息，發(fā)現和掌握各種影響鐵路治安的熱點、難點問題。設立“橫向到邊、縱向到底”覆蓋高鐵線路沿線的網格式信息收集點。共同研發(fā)運行高鐵線路安全保護區(qū)護路信息管理系統，對高鐵安全保護區(qū)的綜合治理情況進行全天候、全覆蓋的實時監(jiān)測，及時排解安全隱患，確保高鐵運行安全萬無一失。

4 結束語

“六步六聯工作法”實施以來，取得了階段性成效。實踐證明，“六步六聯工作法”是對高鐵沿線安全保護區(qū)進行清理整治和長效管理的一項有效方法、程序和舉措，必須依靠強有力的組織，聯合地方政府尤其是地方的安監(jiān)局、城管局、規(guī)劃局等部門共同推動，才能切實解決一些矛盾較為突出的問題。同時，“六步六聯工作法”必須結合高鐵發(fā)展和沿線實際，堅持方法創(chuàng)新和制度創(chuàng)新的工作思路，以提升鐵路用地管理的規(guī)范化水平為主導，不斷加以充實、調整和完善，切實依法合規(guī)為高鐵沿線安全保護區(qū)綜合治理工作提供制度機制保證。

［1］孫林，劉英韜.中國高速鐵路安全管理立法思考[J].鐵道經濟研究，2012（2）：6-10