■ 韋晶磊

（天津市國土資源和房屋管理研究中心，天津 300042）

0 引言

土地利用總體規(guī)劃是指導土地管理的綱領(lǐng)性文件，是落實土地宏觀調(diào)控和土地用途管制的重要依據(jù)。上輪規(guī)劃實施以來管控成效明顯，表現(xiàn)在區(qū)域經(jīng)濟社會持續(xù)快速發(fā)展，重點項目的用地需求得到保障和落實，耕地和基本農(nóng)田得到保護，土地用途管制得到強化，但在實施過程中我們也發(fā)現(xiàn)對于一些非預期性的、突發(fā)的情況，土地利用規(guī)劃缺少前瞻性和應變能力。因此在新一輪規(guī)劃的編制過程中，如何增強規(guī)劃的應變能力和彈性，避免規(guī)劃實施過程中因頻繁調(diào)整造成公信力的下降，成為本輪規(guī)劃需要解決的新問題。

1 土地利用規(guī)劃彈性的概念及必要性

彈性既是物理學名詞，也是經(jīng)濟學名詞。經(jīng)濟學上的彈性概念是由阿爾弗萊德·馬歇爾提出的，是指一個變量相對于另一個變量發(fā)生的一定比例的改變的屬性。在西方經(jīng)濟學中，彈性指的是消費者和生產(chǎn)者對價格變化的反應程度。

土地利用規(guī)劃是根據(jù)當?shù)刈匀缓蜕鐣?jīng)濟條件以及國民經(jīng)濟發(fā)展的要求，協(xié)調(diào)土地總供給和總需求，實質(zhì)是對有限的土地資源在國民經(jīng)濟各部門間的合理配置，即土地資源的時空配置和安排[1]。上輪土地利用規(guī)劃的編制處于計劃經(jīng)濟時代，具有濃厚的計劃經(jīng)濟時代特點，也有缺乏靈活性、過多限制與約束的缺點。為了適應我國由計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)變，使以行政手段為主的計劃型規(guī)劃轉(zhuǎn)變?yōu)樾姓侄魏蛢r格手段并用的市場型規(guī)劃，規(guī)劃編制者必須認識到規(guī)劃和市場之間存在著相互聯(lián)系、相互制約的關(guān)系，即一方面規(guī)劃對市場起著導向性、條款規(guī)范性的作用，另一方面市場對規(guī)劃起著主導性、決定性的作用。

規(guī)劃的彈性既是一種動態(tài)的思想，也是一種協(xié)調(diào)的思想。由于土地利用規(guī)劃的編制受客觀條件的限制，規(guī)劃主體的主觀性以及不可避免地存在著各種不確定性，所以規(guī)劃應引入彈性控制的理念，最終使原來過于具體的剛性規(guī)劃轉(zhuǎn)變?yōu)閼兡芰^強的彈性規(guī)劃，以鞏固并加強土地利用規(guī)劃作為土地管理龍頭的重要地位。從土地利用規(guī)劃的嚴肅性來看，規(guī)劃的實施政策應當是剛性的，但規(guī)劃本身應當具有彈性。

2 土地利用規(guī)劃中彈性控制的實現(xiàn)途徑

本研究結(jié)合天津市津南區(qū)區(qū)縣級土地利用總體規(guī)劃進行探討，因為它既是市級土地利用規(guī)劃的具體落實，也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)級規(guī)劃及各專項規(guī)劃編制的依據(jù)，具有承上啟下的作用。2007年9月，津南區(qū)人民政府開始組織編制本輪土地利用規(guī)劃，本次規(guī)劃編制充分吸取了上輪規(guī)劃的經(jīng)驗教訓，在滿足規(guī)劃編制的各項要求下，結(jié)合當?shù)亟?jīng)濟社會的發(fā)展統(tǒng)籌安排各類各業(yè)用地，2011年6月經(jīng)天津市人民政府批復實施。本輪規(guī)劃的編制充分考慮了規(guī)劃的彈性，增強了規(guī)劃的應變能力，賦予土地利用規(guī)劃新的內(nèi)涵。主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

2.1 預留數(shù)量彈性

2.1.1 市級規(guī)劃預留統(tǒng)籌指標

土地利用規(guī)劃在數(shù)量上的彈性主要指設立的機動指標。土地利用規(guī)劃的主旨功能就是對各類各業(yè)用地的統(tǒng)籌安排，在實施中應根據(jù)土地利用內(nèi)外部條件的變化，留有進一步改進和完善的空間。市級規(guī)劃中預留機動指標，主要指城鄉(xiāng)建設用地指標和基本農(nóng)田保護面積指標兩類。根據(jù)《全國土地利用總體規(guī)劃綱要（2006-2020年）》，國家下達給天津市635萬畝基本農(nóng)田保護目標，在向各區(qū)縣分解指標時，預留了基本農(nóng)田保護面積指標5萬畝。市級規(guī)劃預留城鄉(xiāng)建設用地100平方公里，由市政府統(tǒng)一掌握使用，不分解到區(qū)縣，也不具體落實土地分區(qū)和地塊。預留的指標主要統(tǒng)籌用于規(guī)劃編制階段未能預見的國家級、市級以上重大交通、能源、水利等基礎(chǔ)設施項目，重要的社會公益性項目。實踐證明市級預留的指標解決了如海河教育園區(qū)一、二期，國家會展中心等國家級、市級大項目的用地需求，緩解了區(qū)縣自身指標不足的局面。預留的指標可以調(diào)節(jié)未來社會經(jīng)濟發(fā)展的不平衡和波動所導致的建設用地的變化，屬于彈性規(guī)劃控制范疇[2]。

2.1.2 區(qū)縣級規(guī)劃預留基本農(nóng)田指標

按照國土資源部相關(guān)文件，本輪規(guī)劃中對于在不突破多劃基本農(nóng)田面積額度的前提下，使用基本農(nóng)田保護區(qū)中規(guī)劃多劃的基本農(nóng)田時，按一般耕地辦理建設用地審批手續(xù)，不需另外補劃基本農(nóng)田。津南區(qū)在完成市級規(guī)劃確定的基本農(nóng)田保護目標后又多劃了218公頃的基本農(nóng)田作為預留。交通、水利等線性工程在規(guī)劃編制階段往往難以確定具體線位，在后期的可行性研究、規(guī)劃設計階段存在眾多不確定因素，即使規(guī)劃中預留了線位，也很容易造成實際線位與預留線位的偏差，因此需頻繁調(diào)整規(guī)劃。預留的基本農(nóng)田按照基本農(nóng)田管護要求實施保護，主要用于規(guī)劃期間難以確定線位的交通、水利及其他民生、環(huán)保等基礎(chǔ)設施項目。

2.2 預留布局彈性

津南區(qū)本輪規(guī)劃引入了城鄉(xiāng)建設用地擴展邊界的概念，體現(xiàn)了城鄉(xiāng)發(fā)展的導向性，避免了以往城鄉(xiāng)建設用地擴張的盲目性。津南區(qū)處于天津中心城區(qū)和濱海新區(qū)城市發(fā)展主軸上，屬城市近郊區(qū)，經(jīng)濟發(fā)展較快，但由于城鄉(xiāng)建設用地指標的有限性，對于不能落實城鄉(xiāng)建設用地的未來發(fā)展地區(qū)，通過劃定城鄉(xiāng)建設用地擴展邊界，形成了有條件建設區(qū)，引導了城鄉(xiāng)用地發(fā)展方向，從而增強土地利用結(jié)構(gòu)和布局的適應性、靈活性，防止城鄉(xiāng)建設攤大餅式的無序蔓延擴張。但在規(guī)劃實施過程中，對于確需調(diào)整有條件建設區(qū)的項目仍應嚴格審查，擬定規(guī)劃調(diào)整方案。

2.3 將土地利用規(guī)劃與土地管理實際工作相結(jié)合

為使土地利用規(guī)劃在土地管理中真正發(fā)揮龍頭作用，需將土地規(guī)劃與土地管理實際相結(jié)合。天津市現(xiàn)行征地政策規(guī)定：對于道路兩側(cè)寬度為50米以上的綠化帶可以實行只征用不轉(zhuǎn)用。為實現(xiàn)有限的城鄉(xiāng)建設用地指標的高效使用，對于規(guī)劃綠線控制寬度在50米以上的等級道路兩邊，特別是穿過城區(qū)、鎮(zhèn)區(qū)的，土地利用規(guī)劃都安排了林地作為綠化帶，節(jié)約了城鄉(xiāng)建設用地指標。規(guī)劃實施過程中綠化帶不實施轉(zhuǎn)用，對于綠線控制線以內(nèi)的現(xiàn)狀建筑物實行不擴建、不新建的政策，逐步實施退出，并逐步實施綠化建設作為道路綠化用地使用。

3 完善規(guī)劃制度實現(xiàn)土地利用規(guī)劃彈性控制

土地規(guī)劃彈性控制的必要性不言而喻，彈性控制的本質(zhì)，體現(xiàn)在增加剛性指標的適應性以適應發(fā)展的不確定性[4]。2003年以來，土地政策開始參與宏觀調(diào)控，這是中國特殊國情和發(fā)展階段的特殊選擇[5]，而土地利用規(guī)劃在參與宏觀調(diào)控中處于基礎(chǔ)和綜合地位。在土地利用規(guī)劃編制過程中，單從規(guī)劃本身考慮增強規(guī)劃的彈性控制已滿足不了現(xiàn)實需求，還應完善規(guī)劃制度, 為土地利用總體規(guī)劃的科學規(guī)劃和實施提供切實保障[6]。

3.1 相關(guān)規(guī)劃與土地利用規(guī)劃相銜接

土地利用規(guī)劃日益成為政府公共政策的重要組成部分[7]。隨著人地關(guān)系日趨緊張，建設用地不集約與浪費的局面并存，經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)變，政府職能的轉(zhuǎn)變，土地利用規(guī)劃日益成為政府公共決策的主要組成部分?？偨Y(jié)上一輪規(guī)劃編制的經(jīng)驗，土地利用規(guī)劃與相關(guān)規(guī)劃相銜接和相融合的要求更加強烈，特別是城市規(guī)劃，兩種規(guī)劃都是立足土地資源，必須銜接好才能實現(xiàn)資源的最大利用。

3.2 土地利用規(guī)劃過程應上下結(jié)合

得益于3S信息技術(shù)的不斷進步，隨著對土地規(guī)劃基礎(chǔ)信息需求的不斷增加，具有指令性特征的自上而下的規(guī)劃越來越不適應市場經(jīng)濟的需求，缺少上下溝通式的規(guī)劃給規(guī)劃實施帶來許多問題，因此規(guī)劃編制過程中各級規(guī)劃應同時啟動，上下結(jié)合，分期完成，以實現(xiàn)規(guī)劃的宏觀與微觀結(jié)合。

3.3 加強土地利用規(guī)劃信息化管理

隨著地理信息系統(tǒng)、全球定位系統(tǒng)和遙感等高新技術(shù)的應用日益廣泛，規(guī)劃數(shù)據(jù)以及規(guī)劃數(shù)據(jù)的修改都實現(xiàn)了信息化系統(tǒng)管理，改變了傳統(tǒng)紙質(zhì)作業(yè)的情形，實現(xiàn)了土地利用規(guī)劃由靜態(tài)向動態(tài)的轉(zhuǎn)變。因此應充分借助高新技術(shù)，不斷發(fā)展科技信息創(chuàng)新，使土地利用規(guī)劃再上臺階。

[1]王萬茂，韓桐魁.土地利用規(guī)劃學[M].北京：中國農(nóng)業(yè)出版社,2002:45.

[2]趙凱.論縣級土地利用總體規(guī)劃中規(guī)劃彈性的實現(xiàn)[J].沈陽農(nóng)業(yè)大學學報(社會科學版)，2012,14(1):30-33.

[3]胡健,王雷.土地利用規(guī)劃的剛性與彈性控制途徑探討[J].規(guī)劃師,2009,25(10):85-89.

[4]曹方.控制性詳細規(guī)劃指標“彈性束”策略研究[D].廣州:華南理工大學碩士學位論文,2011.

[5]甘藏春.構(gòu)建中國特色的土地政策參與宏觀調(diào)控體系[J].中國土地,2008(1):31-33.

[6]趙玉玲,朱躍華,唐棣.土地利用的彈性規(guī)劃思考[J].國土資源科技管理,2008,25(2):134-137.

[7]董祚繼.中國現(xiàn)代土地利用規(guī)劃理論方法與實踐[M].北京:中國大地出版社,2008:149-150.