殷國偉 何軍浩

（湖州師范學(xué)院，浙江 湖州 313000）

腐敗歷來是影響國家興衰，甚至導(dǎo)致改朝換代的重要因素。因此，研究應(yīng)對腐敗的對策，建立并健全反腐監(jiān)督機制，首先要明確腐敗的概念，才能對癥下藥。所謂腐敗即公職人員濫用公共權(quán)力來謀取私人利益。眾多學(xué)者都從不同的角度對腐敗進行了定義，例如于風(fēng)政在《論“腐敗”的定義》一文中具體提出腐敗是指“國家機關(guān)和國有企業(yè)的公職人員與他人合謀，違反法律和社會公認的行為規(guī)范，濫用公共權(quán)力和公共資源，為私人和私人小圈子謀取私利或為某一單位、某一行業(yè)謀取特殊利益而損害公共利益及其他公民個人利益的行為?！雹僭偃?，著名的經(jīng)濟學(xué)家吳敬璉教授則從經(jīng)濟學(xué)的角度對其定義，認為“腐敗是權(quán)力與貨幣的交換，這種‘以權(quán)謀私’現(xiàn)象，在經(jīng)濟學(xué)術(shù)語上叫做設(shè)租和尋租活動?！雹?/p>

一、我國反腐監(jiān)督機制建設(shè)現(xiàn)狀分析

近年來我國反腐敗工作的力度不斷加大，黨中央也十分重視反腐敗工作。黨的十七大報告明確提出“以完善懲治和預(yù)防腐敗體系為重點，進一步加強反腐倡廉建設(shè)”，并把反腐倡廉建設(shè)列為黨建的重要組成部分。十七屆四中全會發(fā)布的《中共中央關(guān)于加強和改進新形勢下黨的建設(shè)若干重大問題的決定》提出了“加快推進懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè)，深入開展反腐敗斗爭”的主張，進一步表明了我們黨對反腐倡廉工作的高度重視。2012年11月召開的十八大的報告中也提出堅持中國特色反腐倡廉道路，堅持標本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預(yù)防的方針，全面推進懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè)。這反映出中國共產(chǎn)黨對執(zhí)政規(guī)律和反腐倡廉規(guī)律的認識，達到了一個新的高度。

我國目前已建立起較為全面的反腐監(jiān)督機制，主要包括五個部分：一是執(zhí)政黨的內(nèi)部監(jiān)督：包括黨代會的監(jiān)督、紀律檢查委員會的監(jiān)督、黨員的監(jiān)督等形式。二是人民代表大會的監(jiān)督：主要指人民代表大會及其常務(wù)委員會的監(jiān)督。三是政府專門機關(guān)的監(jiān)督：主要包括行政監(jiān)察機關(guān)和審計機關(guān)的監(jiān)督。四是司法監(jiān)督：主要包括人民檢察院的法律監(jiān)督和人民法院的審判監(jiān)督。五是外部監(jiān)督：包括民主黨派和社會團體的監(jiān)督、新聞輿論的監(jiān)督和人民群眾的監(jiān)督。這五個部分構(gòu)成了我國監(jiān)督機制的主體。

雖然我國的反腐監(jiān)督機制已初步建成，并涵蓋各個方面的監(jiān)督，但是在實際監(jiān)督的過程中，仍然存在諸多問題和漏洞。這使得腐敗問題日益嚴重，并呈現(xiàn)出“發(fā)現(xiàn)一個查處一個”的隨機性，甚至反腐監(jiān)督機制形同虛設(shè)，沒有完善具體的制度保障。

（一）公務(wù)員財產(chǎn)申報制度仍然尚未建立

雖然早在1989年的全國人大會議上就有人提出制定《公務(wù)員財產(chǎn)申報法》的立法建議，但直到今天，這一制度的建設(shè)仍然遭到重重阻礙。首先，近年來群眾對于建立公務(wù)員財產(chǎn)申報和公示制度的呼聲日益高漲，既有人大代表呼吁推進立法，也有部分官員主動向社會公示其財產(chǎn)狀況，在各方努力下，部分地方開始實踐，全國范圍內(nèi)已經(jīng)或即將開展官員財產(chǎn)公示制度的地方試點已達20余個，然而內(nèi)部公開并不困難，但向社會公開就困難重重。其存在的缺陷主要是我國現(xiàn)行能夠與公務(wù)員財產(chǎn)申報制度相配套的法律不健全；其次，現(xiàn)行財產(chǎn)申報的主體過窄，仍有一大部分群體被遺漏和忽視；再次，公務(wù)員對這一制度的建設(shè)較為抵制，他們不愿放棄自己的既得利益，無法真正配合申報公示工作的開展；最后，監(jiān)管部門管理不善，公務(wù)員在財產(chǎn)申報過程中存在一定隨意性。

（二）反腐監(jiān)督中，實名舉報制度建設(shè)不完善

2012年《財經(jīng)》雜志副主編羅昌平在其個人微博上向中央紀委實名舉報前國家發(fā)展和改革委員會副主任、黨組成員劉鐵男。2013年5月13日，劉鐵男涉嫌嚴重違紀，接受組織調(diào)查。這是最近發(fā)生的實名舉報在反腐敗斗爭中取得成果的又一重大案例，這足以表明實名舉報的巨大效用。但同時，實名舉報也給舉報人帶來嚴重后果，2013年4月16日，江蘇徐州一對夫婦實名舉報當(dāng)?shù)卮逯笤夤蛢礈缈?。這反映出實名舉報制度建設(shè)中的一些問題：第一，實名舉報的途徑和方式有待研究完善；第二，實名舉報人的人身安全以及私人信息安全的保護需要得到制度性保障；第三，實名舉報的真實性問題有待進一步解決，實名舉報并不能完全排除對官員的污蔑誹謗行為。

（三）新聞輿論監(jiān)督、網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督建設(shè)中仍然有缺陷

公共事務(wù)缺乏透明度，為腐敗提供了極佳的機會，使得腐敗行為秘而不宣。無法真正揭露腐敗行為，同時也使腐敗被泛化，這樣許多不道德的行為都被視為腐敗，腐敗的傳聞越來越廣，以致于人人自危。其次，新聞輿論在反腐敗中的作用尚未完全發(fā)揮出來，受到諸多因素的限制。再次，當(dāng)前的新聞媒體獨立性不夠，受到行政力量的制約很嚴重。最后，網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督無序，網(wǎng)民自發(fā)性的監(jiān)督缺少法制觀念，很多情況下會侵害被舉報人的合法權(quán)益。

（四）外部監(jiān)督群眾監(jiān)督的地位需要提高

群眾監(jiān)督作為反腐監(jiān)督機制的一個重要組成部分并沒有得到足夠的重視，群眾監(jiān)督成為監(jiān)督機制中的最薄弱環(huán)節(jié)。一是群眾不敢監(jiān)督，雖然我國法律賦予人民監(jiān)督權(quán)，但在實際情況中，群眾的人身安全和財產(chǎn)安全不能得到保障，使得人民害怕形式監(jiān)督權(quán)；二是不愿監(jiān)督，當(dāng)群眾沒有切身體會到官員腐敗所帶來的傷害時，人們往往有事不關(guān)己的心態(tài)，甚至認為行使權(quán)力是浪費時間；三是不會監(jiān)督，群眾對監(jiān)督的渠道，監(jiān)督的正確方法等問題并不十分了解。

（五）對監(jiān)督人員的監(jiān)督存在欠缺

監(jiān)督人員，不論是人大代表也好還是黨的紀律檢查委員會委員也好，在他們行使監(jiān)督權(quán)的時候，往往缺少針對這類掌握監(jiān)督權(quán)的群體的監(jiān)督。以致于，有些官員在行使公權(quán)的時候貪污受賄，包庇問題官員。行政權(quán)、司法權(quán)受到了應(yīng)有的監(jiān)督，而監(jiān)督權(quán)卻成了滋生腐敗問題的土壤，監(jiān)督人員自身成為貪污腐敗的主體，這將從根本上導(dǎo)致反腐倡廉行動的失效。

二、我國反腐監(jiān)督機制亟待改進的問題分析

（一）體制內(nèi)監(jiān)督方面存在著制度性障礙和薄弱環(huán)節(jié)

1.黨內(nèi)監(jiān)督體系缺乏獨立性

共產(chǎn)黨在長期執(zhí)政中缺乏有效的權(quán)力制約，黨的紀律檢查委員會作為行使監(jiān)督權(quán)的專門機構(gòu)，它處于同級黨委的領(lǐng)導(dǎo)下。在這種領(lǐng)導(dǎo)體制下，黨內(nèi)權(quán)力無法平衡，必然導(dǎo)致權(quán)力運行中紀委的監(jiān)督顯得軟弱無力，權(quán)力縱向運行中下級對上級監(jiān)督無法有效開展。其次，黨員監(jiān)督部分作用失效，黨員缺乏權(quán)力保障并且要求堅決服從上級和黨組織這樣的原則，使得監(jiān)督權(quán)力難以行使的問題比較突出。在黨內(nèi)監(jiān)督上，只把黨員看做黨內(nèi)監(jiān)督的對象，而忽視黨員在黨內(nèi)監(jiān)督的主體地位。最后，黨代會監(jiān)督部分缺位。黨代會的監(jiān)督職權(quán)只有審查權(quán)和選舉權(quán)兩項，這顯然對于權(quán)力運行的制約和監(jiān)督機制來說是不夠的。

2.人民代表大會監(jiān)督效果難保障

人們對人大監(jiān)督工作重要性的認識不足，認為人大的監(jiān)督可有可無。在現(xiàn)實中，部分人大代表不認真履行職責(zé)、不主動參與代表會議討論的情況并不少見，其中不乏素質(zhì)不高、工作不稱職者。例如2011年11月廣東惠州市惠城區(qū)人大代表許茗雄，酒后駕車逆行撞人，還出語傷人。其次，人大的監(jiān)督并不是持續(xù)不間斷的，人大會議的定期性、會期的有限性也使得監(jiān)督的效果很難保障。

3.行政監(jiān)督作用難發(fā)揮

行政監(jiān)督主要是自我監(jiān)督，因此，往往出現(xiàn)走形式、走過場的現(xiàn)象，行政系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督往往互相包庇，甚至幫忙掩蓋，針對一些違法亂紀的現(xiàn)象睜一只眼閉一只眼；而行政系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督機構(gòu)同樣也受到同級政府部門的限制，其監(jiān)督權(quán)受到很大的干擾，缺乏足夠的獨立性。獨立性不能保證，行政系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督部門便受制于同級政府，監(jiān)督效力顯然無法完全發(fā)揮。

（二）實名舉報制度不完善

1.舉報人和被舉報人之間權(quán)利差距大

舉報人在實力上處于弱勢，多數(shù)情況下，舉報表現(xiàn)為下級舉報上級、民眾舉報官員。雙方掌握的權(quán)力懸殊，一方掌握社會公共權(quán)力而另一方則沒有保障。因此，舉報人很容易遭到打擊報復(fù)，這樣的打擊報復(fù)通過經(jīng)濟、政治等不同的手段，有時甚至威脅到生命。

2.對打擊報復(fù)行為查處不力

對打擊報復(fù)行為和案件的處理往往過于寬松，官員之間相互包庇，司法機關(guān)受制于行政機關(guān)，往往鉆法律的空子有時甚至采用強權(quán)的方式，打擊報復(fù)者得不到應(yīng)有的懲罰。這樣使得民眾看不到實名舉報的效力，也不敢輕易用個人的身份對違法亂紀的官員進行舉報，從而使得這項制度作用的發(fā)揮大打折扣。

3.實名舉報制度沒有貫徹落實

舉報往往得不到結(jié)果，部分部門對群眾舉報工作互相推諉，不愿受理。有時就算受理，也會敷衍了事，這給群眾參與反腐的積極性和實名舉報的信心帶來了不利的影響。

（三）新聞輿論監(jiān)督、網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督建設(shè)中存在缺陷

1.當(dāng)前的新聞審查制度嚴重阻礙了網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督效力的發(fā)揮

新聞審查的權(quán)力往往掌握在政府部門手中，因此大量的報道被隱藏起來，嚴重妨礙了公眾的知情權(quán)，也容易導(dǎo)致政府官員之間的互相包庇。網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督雖然近幾年發(fā)揮了很大的作用，但往往一些涉及到政府官員違法亂紀而引起公眾關(guān)注的事件，網(wǎng)絡(luò)往往會限制搜索、禁止對外公布、禁止評論。這樣更使得民眾對這一類事件產(chǎn)生更多負面的猜想，政府的信任危機也更加嚴峻。

2.權(quán)力干預(yù)、限制采訪比較普遍

某些黨政機關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部“官本位”意識根深蒂固，法治意識淡薄。“潛規(guī)則”、不作為等現(xiàn)象，已經(jīng)成為新聞行業(yè)的操作障礙，輿論監(jiān)督整體實效面臨尷尬。新聞報紙網(wǎng)絡(luò)等都受制于黨政機關(guān)，受到嚴格限制，部分領(lǐng)導(dǎo)對一些影響政府形象的事件在報道之前就利用手中的公權(quán)進行干預(yù)。

（四）群眾監(jiān)督效力不顯著

1.群眾參與監(jiān)督的渠道不夠通暢

有些地方不能切實保障憲法賦予公民的批評、建議、控告等權(quán)利，難以保證群眾參與監(jiān)督的積極性。某些負責(zé)群眾舉報的部門抱著最好無事可干的心態(tài)，對群眾積極去行使手中權(quán)力的宣傳顯然不夠。一些地方群眾參與監(jiān)督的手段單一。群眾參與監(jiān)督除了上訪之外很少有明確的途徑，群眾監(jiān)督的渠道狹窄，方法途徑上缺乏創(chuàng)新，沒有形成一個簡捷、便利高效的群眾參與機制。而上訪很多時候并不被受理，有時上訪者甚至?xí)獾酱驌魣髲?fù)。

2.人民群眾的民主法制理念相對薄弱

人民群眾薄弱的民主法治理念，導(dǎo)致群眾的監(jiān)督意識淡化，不敢監(jiān)督，缺乏監(jiān)督的責(zé)任感。較多的群眾認為腐敗問題事不關(guān)己，并沒有危害到自己的既得利益，而沒有深入的思考和全局觀念。

三、健全我國反腐監(jiān)督機制的對策建議

（一）完善體制內(nèi)的有效監(jiān)督

1.建立健全黨的民主集中制，加強黨內(nèi)監(jiān)督，完善黨內(nèi)監(jiān)督制約機制。一是要重點監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部，即加強對“一把手”的監(jiān)督。加強對領(lǐng)導(dǎo)干部行使決策、人事等權(quán)力的監(jiān)督。二是改革和完善黨的紀律檢查體制，賦予黨的紀檢機關(guān)更多職權(quán)以及加強獨立性，使其真正地履行對同級黨委及其成員的有效監(jiān)督，真正成為有權(quán)威的黨內(nèi)監(jiān)督機關(guān)。三是改革和完善黨的代表大會制度，強化黨代會的日常監(jiān)督作用。四是黨員干部要保持黨員先進性，加強思想政治教育，牢固樹立自覺接受監(jiān)督的意識。

2.要進一步發(fā)揮人民代表大會的監(jiān)督作用。人民代表大會的監(jiān)督，充分體現(xiàn)了社會主義的民主原則，是最基本、最全面和最高層次的監(jiān)督。提高人大代表的業(yè)務(wù)水平，對不負責(zé)任的人大代表進行查處甚至除名。此外，發(fā)揮人大對同級政府部門的監(jiān)督，切實履行監(jiān)督權(quán)。最重要的是要加快推進反腐敗立法工作的開展。在人大閉會期間也要不間斷的行使監(jiān)督權(quán)，使得行政權(quán)力始終在陽光下運行。

3.對政府的監(jiān)督，關(guān)鍵是要設(shè)置獨立的監(jiān)督機構(gòu)，加強監(jiān)督部門的獨立性，保證其不受上級甚至同級行政部門的干涉，必要時可以引進第三方監(jiān)督。此外減少行政對司法的干預(yù)，要建立嚴格的司法程序，保證司法公正，最重要的則是保證司法獨立。在我國行政干預(yù)司法的情況比較嚴重，司法獨立能夠保證司法監(jiān)督切實有效的開展。司法獨立對政府權(quán)力也是一項有效的制約。

（二）完善實名舉報制度

1.建立實施嚴格的保密制度。只有紀檢部門才能夠知道舉報者的信息，并要做到對舉報者的信息嚴格保密，杜絕和禁止一切泄露舉報者信息的行為發(fā)生，要讓舉報者做到“放心舉報”。監(jiān)察機構(gòu)要切實保證舉報者的人身及財產(chǎn)安全。

2.要做到早調(diào)查、早處理。在收到舉報信息以后，相關(guān)部門要根據(jù)線索立刻展開調(diào)查，不給腐敗分子一絲喘息的機會，只要真有問題就要及時進行處理，以防止其對舉報人造成傷害。相關(guān)部門要有負責(zé)任的態(tài)度嚴肅處理群眾的舉報工作。

3.人大要加快制定《舉報法》，在法律出臺前，要從舉報人的心態(tài)、信訪舉報工作程序、舉報人受到不公正對待等方面加強調(diào)查研究，進一步探索舉報保障機制，保護群眾實名舉報。

4.營造良好的舉報氛圍，建立舉報獎勵制度，對舉報有功人員要按規(guī)定給予獎勵并及時兌現(xiàn)，增強群眾實名舉報的積極性。

（三）完善新聞輿論監(jiān)督、網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督建設(shè)

1.規(guī)范網(wǎng)絡(luò)舉報平臺，讓網(wǎng)絡(luò)舉報發(fā)揮更大作用。網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管部門要暢通信息渠道、強化信息發(fā)布、接受網(wǎng)民監(jiān)督、實施電子監(jiān)察、優(yōu)化反腐環(huán)境等，實行網(wǎng)民監(jiān)督和專網(wǎng)監(jiān)督相結(jié)合、引導(dǎo)網(wǎng)民理性參與反腐倡廉建設(shè)。切實引導(dǎo)好、利用好網(wǎng)絡(luò)反腐，推動網(wǎng)絡(luò)反腐發(fā)展。

2.要加強輿論監(jiān)督的法制化建設(shè)。首先，加速新聞法、輿論監(jiān)督及相關(guān)法律的出臺，建立一種有效的立法保障機制；其次，加強程序化建設(shè)，實現(xiàn)輿論監(jiān)督正當(dāng)化；最后，加大執(zhí)法力度，為進一步加大輿論監(jiān)督力度提供保障。發(fā)揮監(jiān)督合力是加強輿論監(jiān)督、推進反腐倡廉建設(shè)的關(guān)鍵點。

3.改革當(dāng)前的新聞審查制度，促進新聞產(chǎn)業(yè)的獨立自主地位的確立。正如新一任最高人民法院院長周強同志所提出的：“依法能公開的要全部公開，不能公開的要充分說明理由和法律規(guī)定，通過向社會公眾完整的提供人民法院工作信息，化解新媒體時代信息傳播碎片化所產(chǎn)生的不良影響。”新聞產(chǎn)業(yè)獨立，政府負責(zé)任的公開，這樣保證了公眾的知情權(quán)也能使政府公信力得到提升。

（四）加強群眾監(jiān)督

1.擺正人民群眾在反腐敗中的主體地位，推進信息公開，包括干部選拔任用中的信息公開，政府財政預(yù)算的信息公開，財產(chǎn)申報的信息等，滿足公眾的知情權(quán)。建立群眾反腐敗的保障機制和激勵機制。

2.利用信息手段拓寬群眾監(jiān)督平臺，通過設(shè)立便民利民服務(wù)中心等平臺搭建群眾監(jiān)督載體。辦好信訪大廳，嚴厲打擊如今信訪舉報中出現(xiàn)的諸多問題，保證群眾監(jiān)督的效果。

3.強化群眾監(jiān)督意識，要大力宣傳人民群眾監(jiān)督的重要性和必要性，同時，改進群眾監(jiān)督方式方法，完善舉報機制，要建立通報制度。

4.賦予群眾更大的監(jiān)督權(quán)，但同時要加強群眾的思想政治教育，強化其法律意識，倡導(dǎo)通過合法途徑來行使自己的監(jiān)督權(quán)。設(shè)立專門的群眾監(jiān)督組織，例如前蘇聯(lián)就設(shè)立了蘇聯(lián)人民監(jiān)督委員會，這樣能夠有效推動群眾監(jiān)督的開展。但在開展過程中要避免形式主義和表面化的情況。

（五）加強對監(jiān)督人員進行監(jiān)督

建立全面的監(jiān)督體系，就要將監(jiān)督機構(gòu)也納入到監(jiān)督體系涵蓋的范圍內(nèi)?？梢杂扇嗣駚肀O(jiān)督必要時也可以設(shè)立獨立的第三方機構(gòu)對我國的監(jiān)督機關(guān)的官員進行考核。針對掌握監(jiān)督權(quán)的群體進行專門的思想政治教育，從道德層面和業(yè)務(wù)水平來改善監(jiān)督人員的素質(zhì)。讓他們明白自己擔(dān)負的重任關(guān)乎國家與民族的利益。加強針對監(jiān)督人員的立法，讓監(jiān)督人員的行為受到法律的限制。法律要完善，不讓違法亂紀的人鉆空子，更要讓他們付出承擔(dān)不起的代價。

最后，腐敗這毒瘤已經(jīng)成為危害我國穩(wěn)定與發(fā)展的毒瘤，只有毫不手軟的堅決打擊腐敗，從監(jiān)督機制建設(shè)和完善入手，加快建立其他配套措施，切實解決和完善好公務(wù)員財產(chǎn)申報和公示制度、新聞輿論監(jiān)督制度、網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督和群眾監(jiān)督制度等的建設(shè)，腐敗問題才能得到抑制和改善。反腐敗注定是一個長期的過程，所以需要我們每個人都付出行動和努力，切實履行好自身的義務(wù)，同時合法維護權(quán)利，推動形成全社會的廉潔氛圍。

[注 釋]

① 于風(fēng)政：《論“腐敗”的定義》，《新視野》2003年第5期。

② 陳可雄：《反腐敗必須釜底抽薪——訪著名經(jīng)濟學(xué)家吳敬璉》，《新華文摘》1994年第1期。

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