俞曉春，高中衛(wèi)，湯同巖

（江蘇省淮安市水利局，223005，淮安）

淮安市地處淮河流域下游，境內(nèi)洪澤湖承泄淮河流域上中游地區(qū)15.8萬km2來水，淮河入江水道、入海水道、分淮入沂、蘇北灌溉總渠、京杭運河等流域性河道穿境而過，全市有流域性河湖堤防近1 000 km。隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，各種對河道資源的開發(fā)利用需求日趨增加，一些地區(qū)河道管理范圍內(nèi)的建設(shè)項目未批先建、邊批邊建、批后亂建等違法違規(guī)現(xiàn)象仍時有發(fā)生，甚至損毀堤防等水利工程設(shè)施，直接影響河勢穩(wěn)定，危及防洪安全。為切實解決涉河建設(shè)項目管理中存在的問題，確保防洪安全，根據(jù)1992年水利部、國家計委聯(lián)合頒發(fā)的《河道管理范圍內(nèi)建設(shè)項目管理的有關(guān)規(guī)定》以及2003年江蘇省人民政府《江蘇省河道管理范圍內(nèi)建設(shè)項目管理規(guī)定》、江蘇省水利廳《關(guān)于進一步加強河道管理范圍內(nèi)建設(shè)項目監(jiān)督管理的通知》《關(guān)于做好河道管理范圍內(nèi)已批涉河建設(shè)項目后續(xù)監(jiān)管工作的通知》等文件要求，近年，淮安市創(chuàng)建涉河建設(shè)項目全過程管理工作流程體系，加強和規(guī)范涉河建設(shè)項目的監(jiān)督管理，提高服務(wù)效率，保障河道工程防洪安全，維護良好的水事秩序，不斷提升水行政主管部門社會管理和公共服務(wù)的水平。

一、涉河建設(shè)項目全過程管理主要做法

涉河建設(shè)項目全過程管理主要包括前期工作、行政許可、施工期監(jiān)管和運行(營)期監(jiān)管四個階段。根據(jù)涉河建設(shè)項目各階段特點制定全過程管理制度和工作規(guī)程，嚴格落實各階段監(jiān)管工作措施。

1.制定涉河建設(shè)項目全過程管理制度

根據(jù)涉河建設(shè)項目有關(guān)法規(guī)和省水利廳有關(guān)要求，我們多次組織全市工程管理人員座談研討，總結(jié)涉河建設(shè)項目管理過程中的問題和經(jīng)驗，創(chuàng)建淮安市涉河建設(shè)項目管理工作流程體系，2009年編制出臺 《淮安市涉河建設(shè)項目管理工作流程》《淮安市涉河建設(shè)項目管理工作規(guī)范》《××工程涉水項目施工方案審查表》《河道堤防工程占用協(xié)議》《開工通知書》《施工管理協(xié)議》《工程監(jiān)督管理巡查記錄》《竣工驗收表》等8個規(guī)范文本。規(guī)范文本出臺后，動員各水利工程管理單位學(xué)習流程體系，加強檢查監(jiān)督，并在全市推廣執(zhí)行。

2.嚴格執(zhí)行全過程管理工程流程

①提前參與服務(wù)，提前告知流程。在涉河建設(shè)項目前期工作和行政許可階段，主動上門服務(wù)，以電話和文件的形式，提前告知建設(shè)單位涉河建設(shè)項目審批手續(xù)辦理流程，減少因不熟悉相關(guān)法規(guī)和疏忽等帶來的各種不必要損失。做好涉河建設(shè)項目前期咨詢服務(wù)工作，協(xié)助建設(shè)單位進行防洪影響評價報審前的技術(shù)審查，提高防洪評價報告編制質(zhì)量。同時對報建人到行政審批大廳難以解決的事宜，積極協(xié)助建設(shè)單位做好報批材料的準備工作。

②做好項目施工方案審查。項目開工前，根據(jù)項目行政許可文件的要求，對建設(shè)項目涉及河道部分工程的施工方案、對水利工程的影響補償方案以及新、改建水利工程的專項設(shè)計等進行審查。主要審查內(nèi)容包括：建設(shè)項目的規(guī)模、結(jié)構(gòu)形式、占用范圍等是否符合許可要求；施工方案是否滿足工程運行管理、防汛安全的要求；施工期防汛、排水等應(yīng)急措施是否得當；施工安排是否符合防汛期限的要求；是否影響堤防、護岸和其他水工程的安全；是否妨礙防汛搶險；是否影響第三人合法水事權(quán)益；許可意見提出的其他要求是否落實等。為便于社會其他部門和單位掌握涉水建設(shè)項目施工方案內(nèi)容及編制要求，提高報批效率，編制了《涉水建設(shè)項目施工方案編制大綱（試行）》，由河道管理單位及時將大綱提供給相關(guān)單位，明確施工方案審查主要內(nèi)容和注意事項，施工方案編制大綱對施工布置、計劃安排、主要工程施工方案、補償工程專項設(shè)計方案、防汛搶險方案制定落實及對工程管理影響分析等內(nèi)容提出規(guī)范要求。對于重點流域性工程和關(guān)鍵部位的涉河建設(shè)項目，組織相關(guān)方面專家對方案合理性和可行性進行審查。針對不同涉水建設(shè)項目，突出審查的技術(shù)重點。對碼頭、堆場等占用河岸（河灘）工程，重點審查工程的頂部、底部高程，前沿對水流影響及與原護岸工程連接等；對管道（線）等穿堤（穿河）工程，重點審查管道的埋深、防滲、岸坡防護等；對橋梁等跨河工程，重點審查橋墩布置、斷面補償設(shè)計、橋梁兩側(cè)岸灘和堤防加固、防汛道路等。同時重點審查施工圍堰的打拆方案、棄土外運及堆放、施工期污廢水處理排放、第三人水事權(quán)益影響等。通過施工方案審查，及時發(fā)現(xiàn)和糾正了一些違反行政許可決定的建設(shè)、施工行為，有效規(guī)范了涉河建設(shè)項目工程施工，保證了河道工程的安全。

③嚴格控制工程設(shè)施位置和界限。項目施工方案審查后、工程開工前，當?shù)厮姓鞴懿块T、河道管理單位派人到現(xiàn)場參與建設(shè)單位、施工單位進行工程施工放樣，按審批意見確認擬建工程的建設(shè)位置、界限、占用岸線長度及面積，確保建設(shè)方案與審批方案一致。放樣結(jié)果形成圖紙、標注至坐標上，并由各方簽字確認。

④簽訂相關(guān)協(xié)議辦理開工手續(xù)。工程開工前，管理人員會同建設(shè)單位、施工單位對工程的占用面積、影響土方等進行勘驗，測算費用，河道管理單位主動與建設(shè)、施工單位協(xié)商簽訂水利工程占用及繳費協(xié)議，按規(guī)定收取河道堤防工程占用補償費，發(fā)給“江蘇省河道工程占用證”，同時簽訂施工管理協(xié)議、管理維護協(xié)議、防汛責任書等。在簽訂相關(guān)協(xié)議前提下，河道管理單位及時為建設(shè)單位辦理開工手續(xù)，頒發(fā)開工通知書，準予施工。

⑤加強施工過程巡查監(jiān)管。建設(shè)項目施工期間，當?shù)厮姓鞴懿块T和管理單位對建設(shè)施工全過程跟蹤檢查，檢查次數(shù)每周不少于一次。檢查建設(shè)、施工單位是否按照行政許可和施工方案審查的要求進行施工，對于不符合要求的及時提出整改意見，拒不整改的責令其停止施工，依法予以行政處罰。同時重點督促建設(shè)、施工單位按審查意見要求實施補償工程，確保補償工程按期完成。

⑥抓好驗收和資料歸檔。建設(shè)項目總體工程完成后，河道管理單位對項目的邊界、建筑物坐標、占用岸線、灘地、水域、堤防樁號等長度或范圍要素進行測量復(fù)核，主動參加其竣工驗收。對涉及河道堤防的改建、銜接、補償?shù)裙こ探M織專題驗收，驗收合格后工程方可啟用。同時應(yīng)督促建設(shè)單位及時報送有關(guān)竣工資料。

⑦項目建成后監(jiān)管。當?shù)厮姓鞴懿块T及河道管理單位督促涉河建設(shè)單位認真執(zhí)行運行管理要求，定期組織工程影響區(qū)域堤防沉降、水下地形勘測等工作，一旦出現(xiàn)問題立即采取相應(yīng)措施妥善處理，確保河道工程安全運行。河道管理單位定期監(jiān)督檢查，按期征收占用費，每年對“河道工程占用證”進行年審，對占用規(guī)模、內(nèi)容、范圍等擅自改變的，組織查處后，按規(guī)定重新履行許可手續(xù)。

二、涉河建設(shè)項目全過程管理實施效果

2009年以來，按照涉河建設(shè)項目管理工作流程規(guī)范涉河建設(shè)項目管理，共對淮河入江水道、入海水道、京杭運河、蘇北灌溉總渠等流域性河道管理范圍內(nèi)江蘇油田楊家壩碼頭工程、寧淮東線金湖大橋工程、237省道跨淮河入海水道、通甫路大運河橋工程、潤爾華通廊管道工程及淮安經(jīng)濟開發(fā)區(qū)鹽化工新區(qū)污水處理廠尾水輸送工程穿越大運河工程、淮安枚皋路跨京杭運河大橋工程、蘇北灌溉總渠特大橋工程等10多個涉河建設(shè)項目實施全過程管理，涉河建設(shè)項目管理工作走上規(guī)范化、制度化道路，涉河建設(shè)項目管理工作流程體系實施取得了顯著效果。

①規(guī)范了涉河建設(shè)項目管理。由于過去河道管理單位在涉河建設(shè)項目管理中工作流程不夠完善，監(jiān)管文本格式不夠統(tǒng)一，管理上存在一定的漏洞。流程體系的出臺規(guī)范了全市各級水行政主管部門涉河建設(shè)項目管理行為，所有河道管理單位對所有涉水建設(shè)項目實施全過程跟蹤監(jiān)督管理。

②保證了水利工程的安全運行。涉河建設(shè)項目嚴格按行政許可內(nèi)容和施工方案審查意見實施，河道管理單位加強項目占用協(xié)議、施工協(xié)議、開工通知、過程監(jiān)督管理、竣工驗收等全過程管理，杜絕了未批先建、邊批邊建、批后亂建等違法行為，保證了水利工程的安全完好和正常運行。

③提高了水利部門的形象和地位。通過加強全過程規(guī)范管理，其他部門逐步認識到水利部門在“管什么”和“如何管”，逐漸認識到涉河建設(shè)項目必須經(jīng)水利部門許可，從以前的不知道要審批或故意不審批到現(xiàn)在主動到水利部門咨詢了解相關(guān)程序，上報相關(guān)資料，提高了水利部門的管理形象。

④促進了水利工程管理單位良性運行。通過實施全過程管理，在規(guī)范涉河建設(shè)項目實施的同時，也加大了河道堤防工程規(guī)費征收力度，增加了河道管理單位的收入，提高了管理單位經(jīng)濟效益，調(diào)動了職工工作的積極性。

三、問題及對策

當前涉河建設(shè)項目管理仍然存在一些不容忽視的問題，主要表現(xiàn)在社會各部門對涉河建設(shè)項目管理認識有待進一步提高，同時水利管理單位內(nèi)部素質(zhì)也亟待提升。

1.管理的外部環(huán)境需進一步改善

由于河道管理單位缺乏有效的監(jiān)管措施等原因，部分違法建設(shè)項目查處難度大。目前，涉及河道管理方面的法制與研究滯后，涉河違法案件的查處等活動缺乏具體的法律依據(jù)和運作規(guī)范，可操作性不強。水行政執(zhí)法主體沒有單獨的行政執(zhí)行權(quán)，行政執(zhí)行必須和地方執(zhí)法部門共同實施，對于建設(shè)過程中出現(xiàn)的違規(guī)現(xiàn)象缺乏有效的遏制手段，一旦施工許可證獲批后，河道管理單位對違章、違規(guī)問題進行管理執(zhí)法難度大，行政干預(yù)多，難以對建設(shè)中或建成后的違規(guī)進行有效監(jiān)管。

同時，有許多涉河建設(shè)項目是國家和地方政府重點工程或招商引資重點項目，為盡早立項，大多數(shù)建設(shè)單位能夠在項目建設(shè)前到水行政主管部門辦理行政許可手續(xù)。而一旦獲得許可，就以上級主管部門設(shè)計方案審查要求等為借口，要求設(shè)計單位修改施工圖設(shè)計，施工單位不按要求施工，在河內(nèi)建臨時設(shè)施，設(shè)置料場，亂堆亂倒棄渣棄料。更有甚者，借口重點項目，拿政府撐腰，不服從水利部門管理，不及時采取防治補救措施，造成了極大的防洪隱患。

針對上述問題，首先要加強法規(guī)輿論宣傳。加強對水法、防洪法、河道管理條例等法律法規(guī)和規(guī)范性文件的宣傳、學(xué)習和貫徹，引導(dǎo)各種涉河活動依法、有序、文明開展。其次要創(chuàng)新工作方法及手段，建立河道管理部門溝通協(xié)調(diào)機制。建立河道管理聯(lián)席會議制度，加強與各部門的溝通協(xié)調(diào)，及時通報河道管理的新情況新問題，研究加強河道管理的對策措施，共同維護河道管理正常秩序。再次是進一步加大執(zhí)法力度。建議省水行政主管部門組織聯(lián)合執(zhí)法檢查，選擇有重大影響的違法建設(shè)項目實地查處，掛牌督查，確保整改到位。

2.管理單位內(nèi)部素質(zhì)亟須提升

主要表現(xiàn)為責任意識、服務(wù)意識不強，服務(wù)質(zhì)量仍不高；基層管理單位人員技術(shù)素質(zhì)和執(zhí)法能力有待提高；重項目審批輕后續(xù)管理，重收費輕巡查管理，或只收費不管理，日常巡查監(jiān)管不到位；工程驗收和檔案移交等環(huán)節(jié)不到位等。

對于以上問題，要進一步強化責任意識、服務(wù)意識，提高服務(wù)質(zhì)量。日常管理中注重主動服務(wù)，及時向建設(shè)和施工單位出示后續(xù)監(jiān)管相關(guān)規(guī)定和要求。進一步強化內(nèi)部管理培訓(xùn)，加強管理隊伍自身建設(shè)，建議盡快制訂涉河建設(shè)項目河道管理技術(shù)規(guī)范，統(tǒng)一涉河建設(shè)項目實施的技術(shù)管理要求，指導(dǎo)和提高基層管理單位人員技術(shù)素質(zhì)和執(zhí)法能力。進一步增加工程巡查力量投入，落實日常巡查監(jiān)管措施，保證補償工程及各項措施的落實到位。處理好規(guī)費征收與管理執(zhí)法的關(guān)系，規(guī)費征收是水法律法規(guī)賦予水行政主管部門的一項職能，收費不能代表管理，沒有管理也就談不上收費。進一步按規(guī)定要求進行補償工程專項驗收，參與項目竣工驗收。特別是要加大力度狠抓補償工程的專項驗收，保證水利工程設(shè)施的安全。補償工程竣工驗收后，應(yīng)要求建設(shè)和施工單位提供全套檔案資料存檔備查。

［1］魯青.涉河建設(shè)項目管理現(xiàn)狀及建議［J］.中國防汛抗旱.2010(6).

［2］崔建安.實施涉河項目建設(shè)管理的技術(shù)要求探討［J］.中國水利.2011(4).

［3］劉海威.淺議河道管理范圍內(nèi)建設(shè)項目的管理［J］.城市建設(shè)理論研究.2011(18).

［4］舒杰.淺談如何加強涉河項目建設(shè)管理［J］.建筑學(xué)研究前沿.2012(6).