陳 進(jìn)

（水利部長江水利委員會長江科學(xué)院，430010，武漢）

建設(shè)項目水資源論證制度自2002年創(chuàng)立到現(xiàn)在，已經(jīng)走過10年的歷程。目前，建設(shè)項目水資源論證制度不僅已經(jīng)初步形成一整套制度體系，得到國家相關(guān)部門及社會各界的認(rèn)可，而且落實了水資源節(jié)約、保護(hù)和管理的國家戰(zhàn)略，推動了節(jié)水防污型社會的建設(shè)。本文主要談?wù)剬τ诮ㄔO(shè)項目水資源論證制度的體會，并針對存在的問題，提出改進(jìn)和完善建議。

一、水資源論證制度是水資源管理的重大創(chuàng)新

水資源論證制度的誕生是我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與水資源短缺之間矛盾的產(chǎn)物，也是我國水資源管理過程中的一項創(chuàng)舉，不僅使取水許可建立在更加科學(xué)的依據(jù)之上，也推動了節(jié)水型社會的發(fā)展，提高了水資源的利用效率。該制度創(chuàng)立之初，各級水行政管理處在摸索階段，大多數(shù)建設(shè)項目業(yè)主僅認(rèn)為是在建設(shè)項目立項前多了一項行政許可而已，對水資源論證的作用認(rèn)識不夠，甚至持反感態(tài)度。論證單位和評審專家也處在學(xué)習(xí)和知識積累階段，水資源論證市場曾一度出現(xiàn)惡意低價競爭，導(dǎo)致一些項目的論證無法得到應(yīng)有的深度，報告書的質(zhì)量不高。隨著 《建設(shè)項目水資源論證導(dǎo)則》（以下簡稱 《導(dǎo)則》） 和國務(wù)院第460號令的推出，論證單位和專家有了統(tǒng)一的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，水行政主管部門審批有了法律依據(jù)，再加上水利部對于論證單位和人員資質(zhì)的管理和培訓(xùn)的加強，以及論證和評審經(jīng)驗的積累，我國水資源論證制度逐漸發(fā)展和完善起來。作為水資源論證報告書的評審專家，通過參加不同類型的項目審查會，學(xué)到了自己專業(yè)以外的知識，積累了許多行業(yè)用水工藝及用水定額的知識，而且不同專業(yè)的專家對特定項目進(jìn)行水資源論證，有助于論證單位拓寬論證的專業(yè)面，逐步提高論證水平。評審會不僅對項目水資源進(jìn)行論證，而且起到了教育和培訓(xùn)作用，使許多業(yè)主逐步認(rèn)識到水資源論證不僅對項目的申請是必要的，而且對于項目的建設(shè)、運行和管理有重要保護(hù)作用，有助于建立企業(yè)家的社會責(zé)任感，預(yù)防水事糾紛和突發(fā)水污染事故的發(fā)生。目前，不僅審批機構(gòu)管理比較規(guī)范，項目業(yè)主重視，論證單位水平逐漸提高，評審專家也向?qū)I(yè)化和職業(yè)化發(fā)展，為取水許可審批提供了重要的技術(shù)依據(jù)。水資源論證制度正逐漸成為節(jié)水用水、提高水資源利用效率和保護(hù)水環(huán)境的重要途徑和手段，是嚴(yán)格水資源管理的重要抓手。

二、水資源論證制度的戰(zhàn)略思考

1.水資源論證的地位和作用

取水許可是一種行政許可，一般由水行政主管部門審批，而建設(shè)項目取水可靠性、用水和耗水合理性、取退水影響等技術(shù)問題的論證，需要由社會上具有一定能力和資質(zhì)的技術(shù)和咨詢機構(gòu)承擔(dān)，由相關(guān)專業(yè)技術(shù)人員通過現(xiàn)場調(diào)查、資料分析和深入論證，編寫《水資源論證報告書》以及對報告書的評審論證是取水許可的重要技術(shù)依據(jù)，這一過程不僅是水行政管理的必要過程，對于建設(shè)項目業(yè)主、利益相關(guān)方及社會也有重要作用。對于建設(shè)項目業(yè)主，通過論證不僅明確了項目取水水源的可靠性和用水的合理性，也清楚了取退水影響，包括對于第三方和生態(tài)環(huán)境的影響。如果論證深入，管理措施到位，可以避免建設(shè)和運行期可能出現(xiàn)的水事糾紛，保障項目安全、可靠地建設(shè)和運行。對于可能受影響的第三方，通過參與論證和報告書的評審，可以申明自己的利益訴求，得到合理的補償。對于社會，水資源論證制度可以促進(jìn)節(jié)水防污型社會的建立、水環(huán)境和水生態(tài)的保護(hù)，是多方共贏的制度。

2.與環(huán)評等其他制度的關(guān)系

水資源論證制度與環(huán)評制度都是建設(shè)項目可行性審批或者可研審批的前提條件，都有一票否決的作用，論證內(nèi)容也有少量相同部分，如取水和退水影響中的水生態(tài)和水環(huán)境影響分析，但水資源論證的重點是水源的可靠性、用水的合理性及水資源和水環(huán)境承載力的論證，而環(huán)評的重點是項目對于包括空氣、土壤、噪音和水域等綜合環(huán)境承載力和影響的分析。再如許多項目有灰渣場的影響分析，水資源論證主要分析項目取水退水對于灰場地下水和地表水的影響，環(huán)評重點在于灰場空氣、土壤和水環(huán)境分析。兩者雖然有聯(lián)系，但目標(biāo)和重點不同，而且兩者無論誰先做，都對后論證有幫助，未來水資源論證制度的法律地位方面應(yīng)該向環(huán)評制度靠攏，并向差異化方面發(fā)展，這樣可以起到相互補充的作用。

3.水資源論證與嚴(yán)格水資源管理的關(guān)系

2011年中央1號文件明確“三條紅線”、四項制度的最嚴(yán)格水資源管理制度，不僅使取水許可及水資源論證制度成為國家戰(zhàn)略，也對建設(shè)項目水資源論證提出了新的更高的要求。如果流域或者區(qū)域“三條紅線”指標(biāo)確定，就為區(qū)域取水、用水和退水總量設(shè)定了上限，新增建設(shè)項目必須受到“三條紅線”的制約，也為規(guī)劃水資源論證提供了紅線指標(biāo)。同時，為了建立監(jiān)督考核制度，水資源論證報告書必須增加建設(shè)項目取水、退水計量設(shè)施的安裝和確定考核指標(biāo)，為建設(shè)項目取水、退水驗收管理和水資源論證后評價打下了基礎(chǔ)。

4.建設(shè)項目論證與規(guī)劃水資源論證的關(guān)系

過去水資源論證主要針對單個建設(shè)項目，其取水、用水、耗水和退水影響范圍一般是局部的，大多數(shù)項目影響不大，特別是對于像長江干流和主要支流上的取水項目，單個項目影響一般不大，但如果將區(qū)域或者流域內(nèi)眾多建設(shè)項目累計起來，其影響就會很大。所以，需要開展規(guī)劃水資源論證，從宏觀角度，在較大范圍內(nèi)分析項目群系統(tǒng)累積影響及各項目之間的相互關(guān)系。如果一個地區(qū)或者流域開展過規(guī)劃水資源論證，則單個項目論證就相對簡單，所以，最佳的方式是先開展規(guī)劃水資源論證，再進(jìn)行單個建設(shè)項目水資源論證。

三、目前存在的主要問題

雖然水資源論證制度取得了巨大成績，但仍然存在不少問題，需要進(jìn)一步研究和完善。

1.法律地位及技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)

從現(xiàn)行立法規(guī)定可以看出，目前水資源論證制度是從屬于取水許可制度，460號令對水資源論證制度作出了規(guī)定，但該條例將水資源論證限定在需要進(jìn)行取水許可的項目上，對于不需要辦理取水許可的項目，中水、海水、礦坑井排水、雨水等非常規(guī)水源，取自水庫或者自來水廠的建設(shè)項目，以及國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃、城市總體規(guī)劃以及各類工業(yè)園區(qū)規(guī)劃等，沒有納入水資源論證的范圍，非取水許可項目和規(guī)劃水資源論證尚缺乏法律依據(jù)，這與嚴(yán)格的水資源管理制度要求有一定距離或者存在空白。水利部雖然制定了《建設(shè)項目水資源論證管理辦法》以及資質(zhì)管理和報告書審查的規(guī)定，但屬于部門規(guī)章，權(quán)威性不足，對違法違規(guī)行為的威懾力不強，難以充分發(fā)揮作用。

在水資源論證技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系方面，雖然目前有建設(shè)項目、水利水電建設(shè)項目兩個論證導(dǎo)則和各行業(yè)用水定額，但各行業(yè)用水工藝差別大，用水水平和效率沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，特別是針對火電、造紙、紡織、印染等高用水、高污染行業(yè)和核電等特殊行業(yè)，尚沒有特定的論證技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，需要建立各行業(yè)協(xié)調(diào)的國家用水標(biāo)準(zhǔn)數(shù)據(jù)庫，準(zhǔn)確核定與向國際標(biāo)準(zhǔn)看齊的行業(yè)用水定額。另一方面，論證單位對于《導(dǎo)則》的定位也存在一定的誤區(qū)，“導(dǎo)則”顧名思義是論證的參考依據(jù)，但目前相當(dāng)多的論證單位將導(dǎo)則理解為標(biāo)準(zhǔn)，好像論證報告書只要按照導(dǎo)則規(guī)定的內(nèi)容論證就可以了。實際上，一個導(dǎo)則面對的是千差萬別的建設(shè)項目，每個項目都有自己的敏感問題或者論證的重點內(nèi)容，一些報告書雖然篇目齊全，但沒有突出特定項目的重點，而導(dǎo)則有些內(nèi)容對特定項目也不一定存在。例如，對于河流生態(tài)流量的確定，由于問題的復(fù)雜性，《導(dǎo)則》只給出了北方河流最低參考值——多年平均流量的10%，結(jié)果，無論南方還是北方，絕大多數(shù)論證單位和業(yè)主都將10%作為標(biāo)準(zhǔn)確定生態(tài)流量，該值對于南方大多數(shù)干流河道實際上偏小，而對于三、四級支流又很難滿足。所以，《導(dǎo)則》等技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系需要進(jìn)一步修訂完善。

2.審批和組織論證機構(gòu)

目前水資源論證報告書審查主要由各級水行政主管部門和流域管理機構(gòu)負(fù)責(zé)，組織和審批機關(guān)在水資源論證制度中處于核心地位，不僅具有組織評審會的權(quán)力，而且具有取水許可的審批權(quán)，是水資源論證環(huán)節(jié)中權(quán)力最大、最集中的機構(gòu)。在取水許可審批時，一方面，管理機構(gòu)常常受到項目所在地方政府的影響，甚至上級行政機構(gòu)的干擾；另一方面，評審專家和參會代表的遴選、評審意見最終審定，管理機構(gòu)具有較大的決定權(quán)。所以，為了保證水資源論證過程和審批結(jié)果的公平性、權(quán)威性和客觀性，需要建立公開、客觀和受到監(jiān)督的審批管理機構(gòu)。同時，管理機構(gòu)應(yīng)該尊重各方面專家獨立的評審建議，并支持他們發(fā)表獨立意見和不同意見，特別是否定意見，使水資源論證結(jié)論經(jīng)得起社會和歷史的考驗。

3.水資源論證市場及論證單位

隨著水資源論證要求的提高和大多數(shù)建設(shè)項目業(yè)主的重視，水資源論證市場逐漸規(guī)范，低價競爭或者惡意競爭現(xiàn)象已經(jīng)大為好轉(zhuǎn)，但各地區(qū)水資源論證市場發(fā)展不平衡，對于一級項目或者重大項目，一般由流域機構(gòu)負(fù)責(zé)審查，論證和評審要求高，論證市場比較正常。而對于二級及以下論證項目，主要由省市一級水行政主管部門負(fù)責(zé)審查，一些項目論證經(jīng)費偏低，論證深度不夠。經(jīng)過2011年水利部對水資源論證單位及論證報告書進(jìn)行檢查和整頓以后，論證單位的資質(zhì)管理和報告書質(zhì)量有明顯好轉(zhuǎn)，但由于論證隊伍專業(yè)面的限制或者投入論證人員數(shù)量少，少數(shù)資質(zhì)單位人力資源不夠，報告書的質(zhì)量有待進(jìn)一步提高。

4.水資源論證報告書

建設(shè)項目水資源論證報告書常見問題主要有：

①由于一些流域或者區(qū)域水資源綜合規(guī)劃數(shù)據(jù)偏老，地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展變化大，或者河流水量分配方案和取水許可總量控制指標(biāo)分解工作尚未完成，水資源論證的規(guī)劃依據(jù)不足，缺乏可利用的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展數(shù)據(jù)或者資料，需水預(yù)測往往不可靠。

②論證單位參加論證人員不夠或者報告書編寫人員的專業(yè)知識面窄，對自己熟悉的內(nèi)容論證詳細(xì)，對不熟悉的或者資料欠缺的內(nèi)容論證深度不夠。

③沒有仔細(xì)分析項目特點和區(qū)域敏感問題，簡單照搬《導(dǎo)則》條目編寫論證報告書，沒有突出項目論證的重點，或者回避敏感問題，避重就輕。

④對取水論證范圍、取水和退水影響論證范圍，編制單位一般能界定清楚，但對范圍界定模糊的，便照抄已有設(shè)計報告、公報、年鑒數(shù)據(jù)，缺乏對引用數(shù)據(jù)合理性和代表性的分析。對于本行政區(qū)分析范圍，論證單位所在地區(qū)資料豐富，而對于跨行政區(qū)，由于資料收集困難，論證深度不夠或者回避分析。

⑤目前一些重污染項目，如造紙、化工項目，為了通過環(huán)評和水資源論證，紛紛推出零排放的退水方案。但仔細(xì)分析用水工藝和耗水環(huán)節(jié)，發(fā)現(xiàn)項目實際運行時，做不到零排放。所以，需要預(yù)防假零排放項目過關(guān)。

⑥由于問題的復(fù)雜性，目前河道下泄生態(tài)流量的確定比較混亂，或者雖然提出下泄的最小生態(tài)流量，但缺乏必要的工程和管理措施，來保障生態(tài)流量的下泄。

⑦報告書關(guān)于節(jié)水措施、水資源保護(hù)措施和應(yīng)急預(yù)案等相關(guān)內(nèi)容往往空泛，缺乏可操作性。

⑧對第三方影響分析，深入到受影響方征求意見不足，承諾書許多內(nèi)容不全或者不規(guī)范，或者補償方案不落實等。

5.評審委員會組成及專家要求

評審委員會的組成是保障評審水平和公正性的關(guān)鍵，評審委員會一般由評審專家、項目影響范圍地區(qū)水行政管理單位的代表和項目受影響的利益相關(guān)者代表等組成，特別應(yīng)該邀請可能有爭議的地區(qū)代表或者敢于發(fā)表意見的專家參加，這樣可以保證各方，特別是反對方的意見能夠在評審會上得到充分的發(fā)表。上級水行政主管部門應(yīng)該定期監(jiān)督檢查評審委員會的組成情況，既要預(yù)防委員會組成人員結(jié)構(gòu)不合理，也要預(yù)防委員會代表過多，應(yīng)該減少非專業(yè)和非利益相關(guān)者參會，避免評審成本過高。

對于評審專家，一方面需要學(xué)習(xí)國家和水行政主管部門發(fā)布的新政策和新技術(shù)要求，不能僅憑自己過去的工作經(jīng)驗和原有知識進(jìn)行評審，而且要求專家大膽發(fā)表不同建議，不回避敏感問題，本著對國家和社會負(fù)責(zé)任的態(tài)度發(fā)表意見。專家的評審意見應(yīng)該經(jīng)受得起歷史的考驗，應(yīng)該保護(hù)和鼓勵專家提出的否定意見。

6.規(guī)劃水資源問題

為了使水資源論證制度與國家主體功能區(qū)、“三條紅線”的管理目標(biāo)協(xié)調(diào)，使項目在流域或者區(qū)域布局上更加科學(xué)，需要開展規(guī)劃水資源論證。當(dāng)然，對于已經(jīng)批準(zhǔn)的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃或者流域?qū)ｍ椧?guī)劃，規(guī)劃水資源需要的基本資料一般比較齊全，論證可以做得比較好。但目前許多城市或者區(qū)域發(fā)展規(guī)劃、開發(fā)園區(qū)規(guī)劃往往受地方政府或者任職主要領(lǐng)導(dǎo)影響，對于國際國內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢掌握不準(zhǔn)確，許多區(qū)域發(fā)展規(guī)劃不是提出的目標(biāo)過大，就是未來引進(jìn)的項目虛無縹緲，論證單位無可靠的基本資料和項目資料供分析論證，無法保證規(guī)劃水資源論證結(jié)果的可靠性，項目的不確定性導(dǎo)致工業(yè)園區(qū)取水、用水、退水分析及影響也很難確定。

四、完善水資源論證制度的幾點建議

①完善水資源論證制度的法律法規(guī)體系和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系。在水法指導(dǎo)下，推進(jìn)“水資源論證管理條例”立法工作，這樣不僅可以將主要取水、用水、耗水和退水建設(shè)項目都納入水資源論證范圍，而且可以建立更加規(guī)范的水資源論證、評審和管理制度。在《導(dǎo)則》基礎(chǔ)上，制定特殊行業(yè)水資源論證導(dǎo)則，并協(xié)調(diào)好導(dǎo)則的通用性與建設(shè)項目特殊性之間的關(guān)系，做到既有統(tǒng)一技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，又突出建設(shè)項目論證的特殊性。

②定期更新流域和區(qū)域水資源綜合規(guī)劃、水量分配方案和用水總量控制指標(biāo)，保證水資源論證的依據(jù)和基本資料真實可靠。

③完善水資源論證市場，在保障項目論證深度和基本經(jīng)費基礎(chǔ)上有序開展市場競爭，向優(yōu)秀論證資質(zhì)單位傾斜，逐步建立起由項目業(yè)主、地方政府和國家多渠道出資的論證市場，推動各行業(yè)建設(shè)項目和規(guī)劃水資源論證。

④建立公開、高效和嚴(yán)格的水資源論證過程管理流程，使論證申請、報告書評審和復(fù)核、取水許可證書發(fā)放、項目取用水過程的監(jiān)督檢查等過程管理規(guī)范。

⑤加強水資源論證相關(guān)科學(xué)研究，如農(nóng)業(yè)用水定額、各行業(yè)用水定額及工藝、河流最小生態(tài)流量、核電水資源論證等方面的研究，培育一批水資源論證方面的學(xué)者和專家，解決水資源論證中涉及的科學(xué)技術(shù)難題和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)中的基礎(chǔ)問題。

⑥加強論證單位、論證人員和評審專家的培訓(xùn)、學(xué)習(xí)和交流，逐步建立起專業(yè)化和職業(yè)化的論證和評審隊伍建設(shè)。

五、結(jié) 語

建設(shè)項目水資源論證制度已經(jīng)成為嚴(yán)格水資源管理、節(jié)水型社會和生態(tài)文明建設(shè)的重要措施，為了改進(jìn)和完善水資源論證制度，一方面需要不斷完善法律法規(guī)，提升水資源論證法律地位和社會公信力，完善論證的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系。另一方面需要規(guī)范和監(jiān)督論證的組織、管理和審查機構(gòu)，加強對水資源論證市場、論證單位、論證人員和評審專家隊伍的管理和培育，通過交流經(jīng)驗，監(jiān)督檢查、人員培訓(xùn)，提高全行業(yè)論證水平。今后，需要進(jìn)一步推進(jìn)規(guī)劃水資源論證，開展水資源論證項目后評估和項目建成后的現(xiàn)場監(jiān)督管理工作。

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