王楊群

（水利部水資源管理中心，100053，北京）

我國水資源論證制度實(shí)施10年來，水資源論證制度不斷完善，領(lǐng)域不斷拓展，隊(duì)伍不斷壯大，工作水平不斷提高，各項(xiàng)工作取得了顯著進(jìn)展，在促進(jìn)水資源優(yōu)化配置、提高用水效益、保護(hù)水資源水生態(tài)等方面，發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。2011年《中共中央 國務(wù)院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》（中發(fā) 〔2011〕1 號）和2012年 《國務(wù)院關(guān)于實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的意見》（國發(fā)〔2012〕3 號）(以下簡稱《意見》)，都對 水 資源論證工作提出明確要求，指出要嚴(yán)格執(zhí)行建設(shè)項(xiàng)目水資源論證制度，加強(qiáng)相關(guān)規(guī)劃和項(xiàng)目建設(shè)布局水資源論證。

一、水資源論證與水資源管理“三條紅線”的關(guān)系

實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度是通過確立水資源開發(fā)利用控制紅線、用水效率控制紅線、水功能區(qū)限制納污紅線“三條紅線”，建立用水總量控制制度、用水效率控制制度、水功能區(qū)限制納污制度、水資源管理責(zé)任和考核制度，規(guī)范、約束和引導(dǎo)用水行為，實(shí)現(xiàn)水資源合理開發(fā)、高效利用和有效保護(hù)。而水資源論證就是從水資源配置、節(jié)約和保護(hù)的角度，分析建設(shè)項(xiàng)目或規(guī)劃的取水、供水、用水、耗水、排水的科學(xué)合理性，保障其合理用水需求，涵蓋了水資源開發(fā)利用、用水效率和水資源保護(hù)，貫穿于“三條紅線”的各項(xiàng)控制指標(biāo)。水資源論證是實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的重要內(nèi)容，對落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度起到源頭控制作用，也是實(shí)現(xiàn)最嚴(yán)格水資源管理制度目標(biāo)的重要保障。

1.水資源論證與水資源開發(fā)利用控制紅線

水資源開發(fā)利用控制紅線，作為“三條紅線”的第一條紅線，與用水效率控制紅線和水功能區(qū)限制納污紅線密切相關(guān)。水資源論證從源頭把關(guān)水資源的開發(fā)利用，有效控制用水總量。建設(shè)項(xiàng)目水資源論證，通過對項(xiàng)目取水水源地的水資源開發(fā)利用情況進(jìn)行分析論證，分析不同保證率的來水量、可供水量及取水可靠程度，在水資源開發(fā)利用總量控制范圍內(nèi)，利用各種渠道和手段解決水資源短缺問題，支撐項(xiàng)目合理合法取水，實(shí)現(xiàn)了從微觀用水戶上控制新增用水需求，遏制不合理用水需求的目標(biāo)。規(guī)劃水資源論證，通過對規(guī)劃的需水總量進(jìn)行分析論證，保障其用水總量控制在水資源開發(fā)利用控制紅線范圍內(nèi)，從宏觀布局上對水資源開發(fā)利用進(jìn)行總體控制。

2.水資源論證與用水效率控制紅線

要實(shí)現(xiàn)最嚴(yán)格水資源管理制度設(shè)置的用水效率目標(biāo)，就必須形成高效利用的用水模式，宏觀上轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式和調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，微觀上轉(zhuǎn)變用水方式。水資源論證制度，通過對項(xiàng)目或者規(guī)劃的用水水平進(jìn)行分析，評價(jià)項(xiàng)目用水效率，對建設(shè)項(xiàng)目用水量合理性、用水過程及水平衡、產(chǎn)品用水定額、生活用水定額及用水水平、節(jié)水措施與節(jié)水潛力等進(jìn)行分析論證，使建設(shè)項(xiàng)目在源頭就采取節(jié)水措施，從而提高用水效率，優(yōu)化水資源配置，在公平公正的前提下，將更多的水資源轉(zhuǎn)移到高效率和高效益領(lǐng)域，調(diào)整用水結(jié)構(gòu)，從而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變。在微觀層面，水資源論證對用水全過程進(jìn)行合理性分析，挖掘節(jié)水潛力，提出節(jié)水措施，提高用水效率。

3.水資源論證與水功能區(qū)限制納污紅線

水功能區(qū)限制納污紅線是根據(jù)水功能區(qū)水質(zhì)目標(biāo)要求和水域納污容量，控制入河湖排污總量的上限，其根本目的就是促進(jìn)減污減排。這就需要在保護(hù)舉措上，加快從事后治理向事前預(yù)防轉(zhuǎn)變，避免走先污染后治理、先破壞后修復(fù)的發(fā)展道路。水資源論證是通過對項(xiàng)目或者規(guī)劃的退水情況及其對水功能區(qū)和水環(huán)境的影響進(jìn)行分析，包括退水系統(tǒng)及其組成概況，污染物排放濃度、總量及達(dá)標(biāo)情況，污染物排放時(shí)間變化情況，對附近河段環(huán)境的影響，排污口設(shè)置是否合理等，從水資源論證源頭上為實(shí)施水功能區(qū)限制納污提供技術(shù)支撐。通過水資源論證可以遏制一些高污染的項(xiàng)目，把污染源頭控制前置，防患于未然。同時(shí)，通過水資源論證可有效促進(jìn)企業(yè)改進(jìn)生產(chǎn)工藝和流程，提高水資源循環(huán)利用水平，減少廢污水排放，減少對水體的直接污染。

二、最嚴(yán)格水資源管理制度對水資源論證提出新要求

水資源論證制度與最嚴(yán)格水資源管理“三條紅線”密切相關(guān)，是貫穿用水總量、用水效率、水功能區(qū)限制納污“三條紅線”指標(biāo)的重要制度。當(dāng)前水資源形勢正在發(fā)生深刻變化，加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，建設(shè)生態(tài)文明，實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展，對強(qiáng)化水資源論證、提高水資源管理決策水平提出新的更高要求。需要統(tǒng)一思想認(rèn)識，樹立科學(xué)發(fā)展理念，強(qiáng)化水資源論證，嚴(yán)格落實(shí)用水總量控制制度、用水效率控制制度、水功能區(qū)限制納污制度和水資源管理責(zé)任與考核制度，嚴(yán)把水資源開發(fā)利用決策關(guān)。

1.嚴(yán)格取水總量論證，落實(shí)用水總量控制制度

嚴(yán)格水資源論證，將建設(shè)項(xiàng)目或者規(guī)劃的取用水總量嚴(yán)格控制在區(qū)域用水總量指標(biāo)范圍內(nèi)，落實(shí)用水總量控制制度。大力推進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展規(guī)劃、城市總體規(guī)劃以及建設(shè)項(xiàng)目布局的水資源論證工作，嚴(yán)格建設(shè)項(xiàng)目水資源論證管理，對于未經(jīng)水資源論證而擅自開工建設(shè)或投產(chǎn)的項(xiàng)目一律責(zé)令停止。嚴(yán)格建設(shè)項(xiàng)目水資源論證報(bào)告書審批管理，對不符合國家產(chǎn)業(yè)政策的、列入國家產(chǎn)業(yè)調(diào)整目錄中禁止類的、在取用水總量已經(jīng)達(dá)到或者超過控制指標(biāo)和水量分配指標(biāo)的地區(qū)新增用水的，建設(shè)項(xiàng)目水資源論證報(bào)告審批機(jī)關(guān)一律不予批準(zhǔn)。對不符合水資源綜合規(guī)劃的、不符合水量分配方案的、取水總量接近控制指標(biāo)的地區(qū)，限制批準(zhǔn)其水資源論證報(bào)告。對于沒有水量分配或協(xié)議的地區(qū)，應(yīng)通過開發(fā)利用程度及潛力分析，確定合理的用水總量指標(biāo)，將其作為總量控制的依據(jù)。應(yīng)分析規(guī)劃或者項(xiàng)目取水規(guī)模的合理性與區(qū)域總量控制中的可用水量之間的關(guān)系，論證取水規(guī)模與總量控制紅線的符合性，并在此基礎(chǔ)上，分析計(jì)算論證取水水源的保證程度以及可靠性和可行性。

2.嚴(yán)格用水合理性分析，落實(shí)用水效率控制制度

加強(qiáng)建設(shè)項(xiàng)目或者規(guī)劃的用水合理性分析，將用水效率控制紅線作為評價(jià)建設(shè)項(xiàng)目或者規(guī)劃用水水平的一項(xiàng)重要指標(biāo)，限制水資源不足地區(qū)建設(shè)高耗水型工業(yè)項(xiàng)目，控制取用水達(dá)到一定規(guī)模的用水戶新增用水。對于改建、擴(kuò)建以及分期建設(shè)項(xiàng)目，應(yīng)收集已建工程取水、用水、耗水和退水的資料，并分析本項(xiàng)目與已建項(xiàng)目取水、用水和退水之間的關(guān)系，對照相應(yīng)的水資源論證報(bào)告書提出的水資源節(jié)約保護(hù)要求，分析評價(jià)落實(shí)情況，提出已建工程節(jié)水與保護(hù)的要求。加強(qiáng)對新建、擴(kuò)建、改建建設(shè)項(xiàng)目的節(jié)水潛力分析，明確配套節(jié)水設(shè)施與主體工程同步實(shí)施和取水工程竣工驗(yàn)收以及水資源論證后評估的考核指標(biāo)要求，落實(shí)建設(shè)項(xiàng)目節(jié)水“三同時(shí)”制度。重視建設(shè)項(xiàng)目的用水過程與水平衡分析，開展與行業(yè)先進(jìn)水平的對照分析，推進(jìn)不同行業(yè)節(jié)水技術(shù)改造。充分發(fā)揮水資源論證后評估的監(jiān)督管理作用，對水資源論證執(zhí)行情況進(jìn)行后評估，全面檢驗(yàn)論證質(zhì)量，強(qiáng)化企業(yè)節(jié)水管理。

3.嚴(yán)格取退水影響論證，落實(shí)水功能區(qū)限制納污制度

應(yīng)加強(qiáng)取退水影響和入河排污口設(shè)置論證，對于排污量已超過水功能區(qū)限制排污總量的地區(qū)，水資源論證報(bào)告書實(shí)行限制批準(zhǔn)，嚴(yán)格控制入河湖排污總量。應(yīng)依據(jù)有關(guān)法規(guī)、規(guī)劃和水資源管理要求，分析建設(shè)項(xiàng)目取水和退水與流域和區(qū)域水資源配置、管理與保護(hù)的協(xié)調(diào)一致性，論證建設(shè)項(xiàng)目取退水影響。應(yīng)從水資源基本條件、水功能區(qū)管理、水域納污能力、限制納污控制量、水生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)及對第三者的影響等方面，分析取退水的累積影響。退水影響論證工作中，應(yīng)加強(qiáng)特殊行業(yè)建設(shè)項(xiàng)目的退水風(fēng)險(xiǎn)分析，對于退水存在有害、有毒和低放射性物質(zhì)風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)提出應(yīng)急預(yù)案；應(yīng)分析退水對飲水安全造成重大影響或潛在威脅，并提出補(bǔ)救措施和預(yù)防措施，根據(jù)水域生態(tài)保護(hù)及管理要求，重點(diǎn)分析對水資源可持續(xù)利用或重要水生態(tài)的影響。嚴(yán)格入河排污口設(shè)置方案論證，保證入河排污口設(shè)置的合理性和可行性，落實(shí)入河排污口管理制度。

4.嚴(yán)格依法行政，落實(shí)水資源管理責(zé)任與考核制度

實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度重在落實(shí)，建立責(zé)任與考核制度是確保主要目標(biāo)和各項(xiàng)任務(wù)措施落到實(shí)處的關(guān)鍵，也是落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度的根本保障。水資源論證作為重要的水資源管理制度和措施，是實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度考核內(nèi)容中的剛性要求，也是實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的重要保障。應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行水資源論證制度，把水資源論證工作納入水資源管理責(zé)任和考核中，作為流域管理機(jī)構(gòu)和各級水行政主管部門工作業(yè)績考核的主要內(nèi)容，細(xì)化目標(biāo)，分解任務(wù)，把任務(wù)和責(zé)任落實(shí)到每一項(xiàng)工作、每一個(gè)環(huán)節(jié)中，建立健全目標(biāo)管理跟蹤反饋和責(zé)任追究制度。各級水行政主管部門和流域管理機(jī)構(gòu)在水資源論證工作中，應(yīng)按照各自分工，認(rèn)真履行職責(zé)，不越位、不缺位、不錯(cuò)位。流域管理機(jī)構(gòu)要通過水資源論證工作，對流域用水總量控制負(fù)總責(zé)，強(qiáng)化水功能區(qū)劃管理特別是省界緩沖區(qū)管理，全面提高水資源利用效率和效益。地方水行政主管部門應(yīng)提高對水資源論證工作的重視，負(fù)責(zé)本行政區(qū)域水資源統(tǒng)一管理和監(jiān)督工作，同時(shí)維護(hù)流域水資源統(tǒng)一管理。

三、嚴(yán)格水資源論證工作的對策與措施

水資源論證實(shí)施10年來，經(jīng)過不斷摸索，取得了顯著成效，但還存在一些問題和薄弱環(huán)節(jié)有待解決，部分地區(qū)仍然存在依法應(yīng)開展但未開展水資源論證工作、水資源論證報(bào)告書編制質(zhì)量不高等問題，與落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度要求還不相適應(yīng)。面對新形勢新任務(wù)，要嚴(yán)格執(zhí)行水資源論證制度，進(jìn)一步完善水資源論證制度和技術(shù)體系，加強(qiáng)監(jiān)督管理體系和工作保障體系，把好水資源開發(fā)利用決策關(guān)，提高水資源開發(fā)利用的決策水平，推進(jìn)最嚴(yán)格水資源管理制度的深入落實(shí)。

1.進(jìn)一步完善水資源論證法規(guī)制度體系

繼2002年 《建設(shè)項(xiàng)目水資源論證管理辦法》頒布之后，水利部又制定了《水文水資源調(diào)查評價(jià)和建設(shè)項(xiàng)目水資源論證資質(zhì)管理辦法（試行）》（水利部令第17號），印發(fā)了《建設(shè)項(xiàng)目水資源論證報(bào)告書審查工作管理規(guī)定》（水資源〔2003〕311 號），對建設(shè)項(xiàng)目水資源論證資質(zhì)管理和水資源論證報(bào)告書審查提出了具體要求。2006年《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》對建設(shè)項(xiàng)目水資源論證作出明確規(guī)定。這些法規(guī)制度對推進(jìn)水資源論證工作發(fā)揮了至關(guān)重要的作用，但由于制度出臺較早，一些制度需要進(jìn)一步修訂和完善。在法律層面上，需進(jìn)一步強(qiáng)化水資源論證的法律地位。在行政法規(guī)上，抓緊出臺水資源論證條例，對建設(shè)項(xiàng)目和規(guī)劃水資源論證提出要求。在部門規(guī)章上，需修訂完善已有管理辦法，出臺關(guān)于規(guī)劃水資源論證、水資源論證監(jiān)督管理等方面的部門規(guī)章。在部門規(guī)范性文件方面，需修訂或出臺加強(qiáng)水資源論證的相關(guān)規(guī)定，進(jìn)一步具體約束和規(guī)范水資源論證各項(xiàng)行為。

2.進(jìn)一步完善水資源論證技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系

水資源論證技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，是保障水資源論證工作質(zhì)量的重要技術(shù)支撐，直接決定了水資源論證的工作質(zhì)量。水利部2005年發(fā)布了 《建設(shè)項(xiàng)目水資源論證導(dǎo)則（試行）》（SL/Z 322-2005），2011年發(fā)布了《水利水電建設(shè)項(xiàng)目水資源論證導(dǎo)則》（SL 525-2011）， 規(guī)范了報(bào)告書編制內(nèi)容，提高了水資源論證工作質(zhì)量，起到了重要的指導(dǎo)和規(guī)范作用。各地結(jié)合實(shí)際情況，相繼出臺了建設(shè)項(xiàng)目水資源論證報(bào)告書編制與審查有關(guān)技術(shù)規(guī)定。由于建設(shè)項(xiàng)目水資源論證涉及眾多行業(yè)，且行業(yè)之間用水特征差別較大，需進(jìn)一步對建設(shè)項(xiàng)目水資源論證設(shè)定的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分類，建立以《建設(shè)項(xiàng)目水資源論證導(dǎo)則》為統(tǒng)領(lǐng)，以行業(yè)分導(dǎo)則和技術(shù)要

北京北運(yùn)河生態(tài)河道之南口濕地求為支撐的建設(shè)項(xiàng)目水資源論證技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系。同時(shí)，需制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃、城市總體規(guī)劃以及重大建設(shè)項(xiàng)目布局等規(guī)劃水資源論證技術(shù)導(dǎo)則和相關(guān)技術(shù)要求，完善水資源論證技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系。

3.進(jìn)一步完善水資源論證監(jiān)督管理體系

水資源論證制度關(guān)鍵要靠執(zhí)行，執(zhí)行情況如何在于監(jiān)督管理是否到位。水利部多次下發(fā)文件，對提高水資源論證報(bào)告書質(zhì)量和規(guī)范報(bào)告書審查作出了明確要求。要嚴(yán)格執(zhí)行水資源論證制度，就應(yīng)在水資源論證階段、審批階段、實(shí)施階段，對項(xiàng)目業(yè)主、資質(zhì)單位、審查機(jī)關(guān)及相關(guān)人員進(jìn)行全過程監(jiān)督管理。項(xiàng)目業(yè)主應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行水資源論證工作程序，資質(zhì)單位應(yīng)確保水資源論證報(bào)告書編制質(zhì)量，審查機(jī)關(guān)應(yīng)嚴(yán)格報(bào)告書審查，審查專家應(yīng)以身作則，確保審查結(jié)果科學(xué)、公正。應(yīng)加大對水資源論證監(jiān)督檢查和報(bào)告書抽查的力度，對未進(jìn)行水資源論證的已建、在建項(xiàng)目進(jìn)行清理；對資質(zhì)單位報(bào)告書編制質(zhì)量較差的，應(yīng)依法進(jìn)行處罰；對審查把關(guān)不嚴(yán)、報(bào)告書結(jié)論出現(xiàn)重大問題的，應(yīng)追究相關(guān)部門和人員的責(zé)任。同時(shí)，應(yīng)健全社會監(jiān)督機(jī)制，加大公眾參與力度，確保水資源論證過程公平公正、結(jié)論科學(xué)可靠。

4.進(jìn)一步完善水資源論證工作保障體系

應(yīng)圍繞當(dāng)前的重點(diǎn)熱點(diǎn)問題，開展水資源論證的專題研究，特別是要研究在新形勢下如何全面落實(shí)水資源管理制度，促進(jìn)水生態(tài)文明建設(shè)，提高水資源論證工作的專業(yè)化、科學(xué)化水平。加大對建設(shè)項(xiàng)目水資源論證資質(zhì)單位從業(yè)人員培訓(xùn)力度，著力打造行為規(guī)范、素質(zhì)優(yōu)良的水資源論證專業(yè)化隊(duì)伍，強(qiáng)化水資源論證資質(zhì)的市場準(zhǔn)入，建立資質(zhì)單位的進(jìn)出機(jī)制，實(shí)施違規(guī)淘汰，探索建立從業(yè)人員職業(yè)資格制度。進(jìn)一步加大對水資源論證評審專家的管理力度，加強(qiáng)培訓(xùn)，按照地表水、地下水、水資源開發(fā)利用、水資源保護(hù)等專業(yè)領(lǐng)域，逐步建立不同行業(yè)的專家群，細(xì)化專家的業(yè)務(wù)范圍，提高水資源論證評審的專業(yè)性，確保評審水平。加強(qiáng)對水資源論證管理人員的交流研討和培訓(xùn)，不斷總結(jié)工作中存在的問題，發(fā)揮全社會的力量共同實(shí)施，多方合作，形成合力。

[1]陳雷.全面落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度 保障經(jīng)濟(jì)社會平穩(wěn)較快發(fā)展[J].中國水利，2012（10）.

[2]解決中國水資源問題的重要舉措——水利部副部長胡四一解讀 《國務(wù)院關(guān)于實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的意見》[J].中國水利，2012（7）.