王繼新

(太原科技大學(xué)思想政治理論教育部,山西太原 030024)

弱勢群體問題是人類歷史發(fā)展進(jìn)程中的一個普遍的社會現(xiàn)象。無論是發(fā)達(dá)國家還是發(fā)展中國家,都存在著一定數(shù)量的弱勢群體,只是規(guī)模和程度有所不同而已。如何有效地緩解弱勢群體所面臨的種種問題,切實(shí)保護(hù)弱勢群體的權(quán)益,以保證我國社會平衡、有效地發(fā)展,是構(gòu)建社會主義和諧社會必須面對的重大問題之一,也是我國政府當(dāng)前面臨的重大問題之一。關(guān)注弱勢群體的生存狀態(tài),維護(hù)弱勢群體的利益,促進(jìn)每個人自由、平等和發(fā)展,已成為文明社會的基本訴求之一。一些發(fā)達(dá)國家如英國、美國等已經(jīng)建立起了一套較為完善的弱勢群體權(quán)利保障制度。綜觀國外的弱勢群體權(quán)利保障實(shí)踐,由于各國社會的經(jīng)濟(jì)、歷史、文化不同,各國權(quán)利保障制度的內(nèi)容、方式和效果有較大差異,但弱勢群體權(quán)利保障政策的類型、措施在許多方面仍有相似的、普遍性的經(jīng)驗(yàn)。因此,研究國外的弱勢群體權(quán)利保障經(jīng)驗(yàn)對于我國積極和有效應(yīng)對當(dāng)前及今后一段時間內(nèi)凸顯的弱勢群體的社會公平問題,進(jìn)一步明晰我國社會救助制度未來發(fā)展的取向,全面實(shí)現(xiàn)“十二五”規(guī)劃提出的“堅(jiān)定不移走共同富裕道路,使發(fā)展成果惠及全體人民”的戰(zhàn)略構(gòu)想,具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。

1 國外弱勢群體權(quán)利保障的實(shí)踐

1.1 英國的弱勢群體權(quán)利保障制度

作為近代資本主義的發(fā)源地,英國在關(guān)注弱者的社會福利方面具有深遠(yuǎn)的歷史根源。英國是西方社會中最早推行“福利國家”路線的國家。1601年頒布的《伊麗莎白濟(jì)貧法》是英國現(xiàn)代社會保障制度的萌芽,該法由當(dāng)時英國的中央政府規(guī)定“各地教區(qū)應(yīng)負(fù)責(zé)供養(yǎng)區(qū)內(nèi)得不到親屬供養(yǎng)的無依貧民”,該法第一次以立法的形式確認(rèn)了國家應(yīng)負(fù)有解決貧民問題的責(zé)任。[1]12之后,英國又制定了一系列諸如《工傷社會保險法》、《兒童法》、《家屬補(bǔ)助法》等扶困濟(jì)弱的法律,并逐漸發(fā)展成一整套較為完備的弱勢群體權(quán)利保障制度,成為世界上第一個“福利國家”[2]24。20世紀(jì)40年代英國頒布的《巴特兒教育法》、《住宅法》、《工業(yè)傷害法》、《國民補(bǔ)助法》等社會保障法律由國家統(tǒng)一管理,其主要內(nèi)容包括教育平等、充分就業(yè)、全面福利和公平分配。這些對今天英國福利制度建設(shè)起著基礎(chǔ)性作用的法律,幾乎包括了所有社會保障項(xiàng)目,使得公民從“搖籃到墳?zāi)埂钡娜娴母＠贫仍谟衫硐胱兂闪爽F(xiàn)實(shí)。

英國的弱勢群體權(quán)利保障制度是建立在國家行為的基礎(chǔ)之上的,實(shí)行集中管理模式。作為一種國家主導(dǎo)型的弱勢群體權(quán)利保障制度,國家通過稅收杠桿和二次分配來調(diào)整初次分配的不平等狀態(tài),從中央到地方都設(shè)立專門的行政管理和業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu),管理職責(zé)清晰,服務(wù)網(wǎng)絡(luò)覆蓋面大,并配備專職的工作人員,充分給予弱勢群體更多的幫助和傾斜。

1.2 美國的弱勢群體權(quán)利保障制度

美國是世界上第一個比較完整地建立起現(xiàn)代社會保障制度的國家。與英國不同,美國對弱勢群體的保障制度更加強(qiáng)調(diào)個人的能動作用。美國對本國弱勢群體權(quán)利的保障主要是通過社會保障制度。美國于 1935年通過的《社會保障法》創(chuàng)立了由國家干預(yù)的現(xiàn)代社會政策制度模式,該法規(guī)定了國家對于老年人、婦女、失業(yè)人群以及未成年兒童等弱勢群體可以采取特別措施進(jìn)行保障。第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束至今,美國社會對弱勢群體的權(quán)利保護(hù)經(jīng)歷了一個不斷豐富、完善的過程。隨著社會經(jīng)濟(jì)政策的調(diào)整,美國政府不斷調(diào)整和克服社會保障實(shí)施過程中的困境和難點(diǎn),形成了一個保障項(xiàng)目達(dá) 300多的社會保障體系。這些保障項(xiàng)目都是在《社會保障法》的基礎(chǔ)上完成的,主要包括未成年子女的家庭救助、工資補(bǔ)貼、住房補(bǔ)貼、食品券、軍人福利以及特殊人群和困難群體的特殊保障項(xiàng)目等。全面的社會保障體系確立了政府對婦女、兒童、老年人、貧窮者等弱勢群體救濟(jì)的責(zé)任,讓更多的“窮人”分享發(fā)展的成果,解除社會弱勢群體的后顧之憂,幫助他們盡快走出困境。這對緩解失業(yè)和貧困,實(shí)現(xiàn)公共福利,推動社會協(xié)調(diào)發(fā)展起到了積極的作用。

總的看來,美國的弱勢群體權(quán)利保障制度立法完備、機(jī)構(gòu)健全,呈現(xiàn)出多層次、全方位、寬領(lǐng)域的特點(diǎn),既照顧重點(diǎn)保護(hù)對象,又體現(xiàn)了一定程度的社會公平。

1.3 德國的弱勢群體權(quán)利保障制度

德國是保險型社會保障制度的首倡國家,也是世界上最早以立法形式推出社會保險計(jì)劃的國家。19世紀(jì)末,德國政府開始探索通過國家干預(yù)的方式去建立基本的社會保障制度。1881年德國皇帝威廉一世頒布的“皇帝詔書”規(guī)定了工人在患病、發(fā)生事故、傷殘的情況下應(yīng)當(dāng)?shù)玫奖Ｕ?老年人在經(jīng)濟(jì)困難時有權(quán)要求救濟(jì)。德國于1883年頒布的《工人醫(yī)療保險法》規(guī)定了對工人實(shí)行強(qiáng)制性保險;1884年頒布的《工傷事故保險法》規(guī)定了在工作中發(fā)生事故的人或死難者家屬可以依法從保險聯(lián)合會中得到撫恤金;1889年頒布的《殘疾和養(yǎng)老保險法》規(guī)定了70歲以上的人可以獲得養(yǎng)老金,傷殘者可以獲得傷殘救濟(jì)金。此外,德國還以法令的形式規(guī)定了工人星期日休息,并限制了童工、女工的最長時間。德國社會保險制度的初步確立為其他國家起到了示范作用。二戰(zhàn)以后,德國社會保障制度側(cè)重于對特殊人群的保護(hù),側(cè)重救助在競爭中暫時的落敗者,使他們能夠重新參與自由競爭,建立了包括養(yǎng)老、疾病、工傷、失業(yè)等內(nèi)容的社會保險制度。德國政府于1975年將各種社會法規(guī)匯總,頒布了《社會法典》,為全體社會成員提供了全方位、寬領(lǐng)域、高水平的國家保護(hù)和社會關(guān)懷。至此,一個由社會保險、社會救濟(jì)和社會福利的法律制度構(gòu)成的社會保障網(wǎng)正式建立,德國進(jìn)入了“福利國家”行列。[3]68

目前,德國已逐步建立和完善了許多有利于應(yīng)對弱勢群體社會公平的社會政策。德國社會已經(jīng)形成一個涵蓋社會生活各個方面的龐大社會福利網(wǎng),其范圍之廣、項(xiàng)目之全、標(biāo)準(zhǔn)之高,堪稱世界典范。社會保障支出由國家、雇主、個人共同分擔(dān),現(xiàn)收現(xiàn)付制籌資模式,分散式弱勢群體管理模式及完善的社會化服務(wù)等,都顯出其獨(dú)到之處。

2 國外弱勢群體權(quán)利保障制度的基本原則

弱勢群體的權(quán)利保護(hù)既要求國家積極主動的作為,又要求防止國家權(quán)力的濫用。國外在保護(hù)弱勢群體方面形成了一些共識性的基本原則,如平等原則、區(qū)別對待原則、合理適度原則。

2.1 平等原則

1789年法國《人權(quán)宣言》最早以法的形式確立了平等原則:“在權(quán)利方面,人們生來是而且始終是自由平等的。除了依據(jù)公共利益而出現(xiàn)的社會差別外,其他社會差別,一概不能成立?！睂ζ降鹊淖非笠殉蔀槿祟愃沧R的一種價值追求和不停實(shí)踐的理念。國外許多國家在處理弱勢群體與其他群體的平等的過程中,形成了禁止歧視和特殊保護(hù)的雙重原則。禁止歧視原則避免了弱勢群體因民族、等級地位、地理位置、性別等原因而遭受排斥,并要求政府對弱勢群體采取寬容政策,如殘疾人與健康人有平等的榮譽(yù)權(quán)和名譽(yù)權(quán);女性與男性在錄用、工資、升遷方面享有同等待遇;異教徒有平等的宗教信仰自由權(quán)等。特殊保護(hù)原則是對平等原則實(shí)質(zhì)上的補(bǔ)充和貫徹。對弱勢群體的特別保護(hù)是基于“平等”下的“特殊”照顧,要求國家針對弱勢群體的需要,采取積極措施對弱勢群體給予例外對待和特殊保護(hù),以減弱社會矛盾與沖突,在更公正的意義上實(shí)現(xiàn)社會的整體平等。西方學(xué)者羅爾斯提出的兩個正義原則反映了其對弱勢群體的特別關(guān)注?！暗谝粋€是平等的自由原則,即每個人都應(yīng)在社會中享有的自由權(quán)利;第二個原則是差別原則和公平的機(jī)會均等原則。差別原則要求在進(jìn)行社會化財(cái)富分配時,如果不得不產(chǎn)生某種不平等的話,這種不平等應(yīng)該有利于最少受惠者。也就是說,利益分配應(yīng)該向處于不利地位的人們傾斜;公平的機(jī)會均等原則,要求在公平的機(jī)會均等的條件下,職位和地位向所有人開放。”[4]61羅爾斯的兩個正義原則構(gòu)成了特殊保護(hù)原則的主要內(nèi)容。他的理論反映了通過某種補(bǔ)償或再分配使社會所有成員都處于平等地位的愿望,通過限制強(qiáng)者的自由來實(shí)現(xiàn)對弱者的保護(hù),體現(xiàn)了對最少受惠者的偏愛。弱勢群體既應(yīng)享有一般人享有的應(yīng)當(dāng)權(quán)利,亦應(yīng)被給予特殊權(quán)利。任何國家都應(yīng)以平等地保護(hù)一般人的平等權(quán)利為常態(tài),而以對弱勢群體的權(quán)利予以特殊保護(hù)為例外和補(bǔ)充,以促進(jìn)人們通過自身努力減少不平等的差別,使每個人都各得其所,各獲其利,這才是真正的實(shí)質(zhì)意義上的平等。

2.2 區(qū)別對待原則

每個弱勢群體都有自己的群體屬性和特點(diǎn),由于自身的和社會的原因,他們的某些特殊利益要求很難得到重視與滿足。區(qū)別對待原則要求針對各個弱勢群體的特殊屬性而有所區(qū)別對待,需要對各個弱勢群體的特點(diǎn)及造成權(quán)利弱勢的原因進(jìn)行針對性的對待,針對不同的弱勢群體制定相應(yīng)的政策和項(xiàng)目,采取相應(yīng)的措施,做到有的放矢,對癥下藥。如對殘疾人強(qiáng)調(diào)其受教育權(quán)、就業(yè)權(quán);對婦女強(qiáng)調(diào)機(jī)會平等,最大限度消除性別障礙;對失業(yè)人員則強(qiáng)調(diào)就業(yè)援助等。

2.3 合理適度原則

對社會中的弱勢群體,僅有平等原則和區(qū)別對待原則是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的,合理適度保護(hù)原則也是世界各國所堅(jiān)持的重要原則。發(fā)達(dá)國家在這方面為我們提供了經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn),對弱勢群體的利益應(yīng)該在法律規(guī)定的范圍內(nèi)適度傾斜、適度保護(hù)。世界各國對弱勢群體的保護(hù)存在保護(hù)不足,也存在保護(hù)過度的問題。保護(hù)不足,無助于社會矛盾的緩和,那么就極有可能危及整個社會的和平與安全;保護(hù)過度,會導(dǎo)致政府財(cái)政不堪重負(fù),加重納稅人的負(fù)擔(dān),容易導(dǎo)致惰性和依賴性。因此,對弱勢群體的保護(hù)必須保持一定的限度,使差別待遇有理、有利、適度。在對弱勢群體進(jìn)行適度保護(hù)的同時,必須培養(yǎng)他們的積極性和主動性,盡可能增強(qiáng)弱勢群體自身的“造血”功能,這是對他們最好的、積極的、長遠(yuǎn)的保護(hù)。

3 國外弱勢群體權(quán)利保護(hù)的經(jīng)驗(yàn)及其對我國的啟示

國外對弱勢群體的權(quán)利保護(hù)起步較早,經(jīng)過長期的發(fā)展已日臻成熟,總結(jié)出許多成功的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),值得我國在弱勢群體權(quán)利保障制度建設(shè)方面認(rèn)真研究和借鑒。

3.1 弱勢群體權(quán)利保護(hù)的法律化、體系化

以國家立法形式建立弱勢群體權(quán)利保障制度,對弱勢群體權(quán)利予以特別的保護(hù),是世界上許多國家立法的重要原則之一。發(fā)達(dá)國家已基本上形成了一套完整的由憲法、對弱勢群體保護(hù)的專門法及刑法、民法等相關(guān)法律構(gòu)成的弱勢群體權(quán)利保護(hù)的法律體系,且呈現(xiàn)出規(guī)范化、制度化、體系化的特征。而且,國外的許多法律制定得很周全、很具體,涉及到了弱勢群體的生老病殘、衣食住行、學(xué)習(xí)工作、職業(yè)工種等各個方面。例如日本政府頒布了 283個社會保障法規(guī),這些立法從保障對象、保險項(xiàng)目、險種的費(fèi)用、給付的條件和標(biāo)準(zhǔn),到基金的經(jīng)營、管理等社會保障的各方面,都以法律的形式固定下來。[5]246

總體來講,完善健全的法律是國外弱勢群體保障制度有效運(yùn)行的保證。歐美等發(fā)達(dá)國家的特別保護(hù)制度涵蓋面較廣,層次也較高,更加健全有效,可謂是“從搖籃到墳?zāi)埂薄＿@種做法體現(xiàn)了法治國家的特征,有利于弱勢群體保護(hù)制度有效實(shí)施的穩(wěn)定性和長期性。

3.2 加強(qiáng)政府在扶持弱勢群體中的作用

弱勢群體問題是目前世界上每個國家的一個普遍性問題。弱勢群體缺少資源優(yōu)勢,缺少話語權(quán),缺少與強(qiáng)勢群體博弈的能力,可以說在經(jīng)濟(jì)、政治、社會各個領(lǐng)域都處于較低的地位。這一群體單單依靠自己的力量難以改變自己的命運(yùn),擺脫其弱勢困境。因此,必須重視、加強(qiáng)政府在解決弱勢群體問題中的作用。在現(xiàn)代民主政治中,政府的權(quán)力雖然是有限的,但政府對公民負(fù)有的責(zé)任卻是無限的。也就是說,無論在公共領(lǐng)域還是私人領(lǐng)域,只要關(guān)系到公民利益的事,政府都應(yīng)當(dāng)負(fù)起責(zé)任來,這種責(zé)任是無法用數(shù)量的多少來衡量的[6]。在解決弱勢群體問題的過程中,政府無疑是主導(dǎo)性的力量。政府應(yīng)當(dāng)利用干預(yù)社會的手段,通過立法,采取財(cái)政、稅收、就業(yè)、社會保障等多種措施來保護(hù)弱勢群體的利益,推動符合社會公共利益的社會保障制度有效實(shí)施。各國經(jīng)驗(yàn)證明,扶助弱勢群體是政府的基本責(zé)任和義務(wù),只有對社會公共事務(wù)承擔(dān)管理職能的國家才能為弱勢群體權(quán)利的保護(hù)承擔(dān)起最終責(zé)任,而且必須通過法律明確規(guī)定國家承擔(dān)保障弱勢群體的責(zé)任以及弱勢群體有獲取救濟(jì)的權(quán)利。如瑞典的養(yǎng)老保險制度就是政府通過立法強(qiáng)制推行,從而保證程序的嚴(yán)格性與穩(wěn)定性,使所有雇主、雇員自覺地參加養(yǎng)老保險,實(shí)現(xiàn)了對社會弱勢群體權(quán)利保護(hù)的規(guī)范性和強(qiáng)制性。美國則強(qiáng)調(diào)社會保障制度應(yīng)成為國家的根本制度之一,社會保障各個領(lǐng)域的覆蓋面應(yīng)不斷擴(kuò)大,給予包括弱勢群體在內(nèi)的全體公民以“普遍福利”。

3.3 加強(qiáng)弱勢群體權(quán)利保護(hù)措施的傾斜性

弱勢群體主要是一些需要政府和全社會予以特殊關(guān)照的人,由于生理、社會、自然等方面的原因,他們的基本權(quán)益得不到保障,他們應(yīng)當(dāng)?shù)玫絿?、社會的更多的幫助與保護(hù),所以很多國家對弱勢群體權(quán)利采取了特殊的、傾斜式的保護(hù)模式。給弱勢群體更多的機(jī)會,為他們提供全方位、寬領(lǐng)域、高水平的國家保護(hù)和社會關(guān)懷,在一定程度上縮小了貧富差距,促進(jìn)了社會安定和政治穩(wěn)定,使他們能夠在良好的制度下生存與發(fā)展。對弱勢群體進(jìn)行傾斜性保護(hù)是世界大多數(shù)國家都遵守的規(guī)則,這個規(guī)則也是衡量一個國家文明程度的重要標(biāo)志。

世界上許多發(fā)達(dá)國家都制定了保護(hù)弱勢群體權(quán)利的專門法,并且隨著社會生活與歷史的演變,不斷增強(qiáng)對弱勢群體權(quán)利的特別的保護(hù)性規(guī)定。而且國外的許多法律制定得很周全、很具體,對違法罪行及其懲處的規(guī)定也較明確,可操作性較強(qiáng)。如美國的《就業(yè)中的年齡歧視法案》就將 40歲以上的大齡人群作為保護(hù)對象,禁止年齡歧視;德國有《在公共場所保護(hù)青少年法》、《青少年福利法》等專門法;英國于 1908年制定了兒童法,并建立少年法院;美國通過肯定性政策的實(shí)施在入學(xué)和就業(yè)方面給予弱勢群體以特殊的優(yōu)待,如法律規(guī)定所有的公共設(shè)施和工作場所都應(yīng)當(dāng)照顧殘疾人的需要。

[1]和春雷.社會保障制度的國際比較[M].北京:法律出版社,2001.

[2]蔣孟引.英國史 [M].北京:中國社會科學(xué)出版社,1988.

[3]呂學(xué)靜.各國社會保障制度 [M].北京:經(jīng)濟(jì)管理出版社,2001.

[4][美]約翰?羅爾斯.正義論 [M].何懷宏,譯.北京:中國社會科學(xué)出版社,1988.

[5]張曉玲.社會弱勢群體權(quán)利的法律保障研究 [M].北京:中央黨校出版社,2009.

[6]李景鵬.政府的責(zé)任和責(zé)任政府 [J].國家行政學(xué)院學(xué)報,2003(5):16-19.