黃明英 葉娌燕

(中共來(lái)賓市委黨校 廣西來(lái)賓 546117 廣西機(jī)電職業(yè)技術(shù)學(xué)院 廣西南寧 530007)

無(wú)論是革命，還是建設(shè)，都離不開(kāi)資金的投入。而作為一個(gè)革命和執(zhí)政的黨，以及黨領(lǐng)導(dǎo)下的人民政府，涉及到資金投入的問(wèn)題，就涉及財(cái)稅政策。與時(shí)俱進(jìn)地調(diào)整財(cái)稅政策，是我們黨革命與建設(shè)取得勝利的重要保證。

一、革命戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期黨調(diào)整財(cái)稅政策的經(jīng)驗(yàn)

革命戰(zhàn)爭(zhēng)年代，我們黨根據(jù)形勢(shì)的發(fā)展在黨有效統(tǒng)治區(qū)域內(nèi)實(shí)行有利于革命隊(duì)伍發(fā)展和根據(jù)地或解放區(qū)建設(shè)的財(cái)稅政策。

一、從“沒(méi)收或征收”到“減租減息”的調(diào)整

在南方中央蘇區(qū)土地革命期間，我們黨實(shí)行“沒(méi)收地主土地”的政策，主要形式包括打土豪籌款、要富農(nóng)捐款和要資本家捐款；當(dāng)時(shí)“向一切剝削者進(jìn)行沒(méi)收或征收”的籌款在中央蘇區(qū)初期的財(cái)政總收入中至少占80%。[1]但這一政策會(huì)使得蘇區(qū)內(nèi)的地主富農(nóng)及資本家跑光走光，于是1930年3月第一次工農(nóng)兵代表會(huì)議通過(guò)的財(cái)政問(wèn)題要求蘇區(qū)內(nèi)以縣為單位統(tǒng)一征收稅收，并逐步在整個(gè)蘇區(qū)完善了以土地稅、農(nóng)業(yè)稅、工商稅為主的稅制。經(jīng)過(guò)長(zhǎng)征到達(dá)陜甘寧邊區(qū)后，在抗日戰(zhàn)爭(zhēng)期間，我們黨為了統(tǒng)一抗戰(zhàn)的需要，改變之前沒(méi)收地主土地等政策，實(shí)行二五減租的政策。1937年中共中央政治局通過(guò)的《為動(dòng)員一切力量爭(zhēng)取抗戰(zhàn)勝利而斗爭(zhēng)》就明確提出"減租減息"的口號(hào)，之后在黨的各個(gè)根據(jù)地內(nèi)逐步實(shí)行“二五減租，分半減息”的政策，并取得了比較好的效果。

二、從商貿(mào)自由流通到有效管制的調(diào)整

抗日戰(zhàn)爭(zhēng)初期，我們黨深入敵后發(fā)展壯大自身力量，對(duì)商貿(mào)基本上是實(shí)行自由流通的政策，這對(duì)于根據(jù)地物資的豐富起到了很好的作用。隨著根據(jù)地的壯大以及敵方的封鎖加強(qiáng)，我們黨就逐步對(duì)商貿(mào)實(shí)行必要的有效管制，促使物資流通向著有利我方的方面發(fā)展。其中以陜甘寧邊區(qū)的鹽業(yè)政策比較典型。抗戰(zhàn)初期，邊區(qū)政府只設(shè)立稅務(wù)局負(fù)責(zé)征收鹽稅但不管理生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)；1940年日軍加強(qiáng)封鎖進(jìn)而使得根據(jù)地經(jīng)濟(jì)形勢(shì)嚴(yán)峻，邊區(qū)政府成立了鹽務(wù)局并開(kāi)發(fā)公營(yíng)鹽業(yè)，但基本上還是實(shí)行自由流通政策，民眾可以將鹽運(yùn)出根據(jù)地賣或根據(jù)地外鹽商也可到產(chǎn)地直接采購(gòu)；但隨著形勢(shì)的發(fā)展，為了防止鹽商操縱、有效調(diào)劑邊區(qū)內(nèi)外軍民需要，1942年9月陜甘寧開(kāi)始實(shí)行鹽業(yè)專賣和統(tǒng)銷，并頒布了《食鹽專賣計(jì)劃》等政策。[2]解放戰(zhàn)爭(zhēng)期間，我們黨也在各解放區(qū)實(shí)行有利于我們黨和軍隊(duì)而不利于國(guó)民黨及其軍隊(duì)的商業(yè)管制制度，比較典型的就是我們黨在東北創(chuàng)建的解放區(qū)的制度。如1947、1948年期間東北解放區(qū)頒布了《東北解放區(qū)出入口貨物暫行條例》、《東北解放區(qū)進(jìn)出口物資管理及課稅暫行辦法》等財(cái)稅制度，規(guī)定凡解放區(qū)所必需及可資敵的物資一律禁止出口而其準(zhǔn)許出口者應(yīng)依法征收出口稅，并在接近敵區(qū)的省、縣成立進(jìn)出口物資管理委員會(huì)實(shí)行嚴(yán)格的登記、報(bào)驗(yàn)、征稅等制度。[3]

三、從使用蘇維埃貨幣到使用法幣再到發(fā)行邊幣的調(diào)整

1 928年我們黨在中央蘇區(qū)就成立貨幣廠印刷發(fā)行并在蘇區(qū)流通貨幣，這就是蘇維埃貨幣?？谷諔?zhàn)爭(zhēng)前期，出于統(tǒng)一抗戰(zhàn)的民族大義出發(fā)，我們黨的軍隊(duì)使用國(guó)民革命軍番號(hào)，我們黨的革命根據(jù)地也作為國(guó)民政府的特別地方政府；為此，原有的蘇維埃政府貨幣由根據(jù)地政府收回停止流通，而通用國(guó)民政府發(fā)行的法幣。但是，1939年初國(guó)民黨五中全會(huì)制定了防共、限共、反共政策，在經(jīng)濟(jì)上封鎖邊區(qū)，并且在“皖南事變”后干脆斷絕對(duì)八路軍的全部供給。面對(duì)此種形勢(shì)，1941年1月陜甘寧政府發(fā)布命令停止法幣在邊區(qū)的流通并在2月1發(fā)行了邊幣；邊區(qū)內(nèi)部原有的法幣被邊幣兌換，而集中起來(lái)的法幣則可以用以根據(jù)地之外的物資收購(gòu)。我們黨的其他根據(jù)地大都開(kāi)辦了自己的銀行并發(fā)行貨幣，并采取有力措施在根據(jù)地內(nèi)與敵對(duì)勢(shì)力的貨幣進(jìn)行斗爭(zhēng)。

四、從各解放區(qū)分散財(cái)稅政策到解放區(qū)統(tǒng)一財(cái)稅政策的調(diào)整

抗日戰(zhàn)爭(zhēng)期間及解放戰(zhàn)爭(zhēng)初期，由于我們黨有效控制的區(qū)域并沒(méi)有連成一片，為此，各解放區(qū)在財(cái)政稅收方面基本上是地方自籌自用自給自足；隨著戰(zhàn)爭(zhēng)的不斷勝利，各個(gè)解放區(qū)不斷擴(kuò)大并連成一片，從而也有必要也有可能實(shí)行我們黨的統(tǒng)一財(cái)稅政策。而統(tǒng)一的財(cái)稅政策，又保證了解放戰(zhàn)爭(zhēng)在全國(guó)范圍的不斷推進(jìn)并最終取得勝利。這其中的典型例子首推貨幣發(fā)行的統(tǒng)一?？箲?zhàn)期間，我們黨的各根據(jù)地先后發(fā)行過(guò)不同的貨幣，如陜甘寧政府發(fā)行邊幣、山東根據(jù)地發(fā)行北海幣、晉冀魯豫根據(jù)地發(fā)行冀南幣、晉綏根據(jù)地發(fā)行農(nóng)幣；解放戰(zhàn)爭(zhēng)期間，各解放區(qū)也先后發(fā)行過(guò)不少的貨幣，如東北解放區(qū)就有東北銀行、關(guān)東銀行、嫩江銀行等并分別發(fā)行貨幣。隨著解放戰(zhàn)爭(zhēng)的不斷勝利， 1948年12月1日我們黨在石家莊宣告成立中國(guó)人民銀行并逐步取消各解放區(qū)的各銀行及其貨幣。也是在戰(zhàn)爭(zhēng)不斷勝利的基礎(chǔ)上，各解放區(qū)的財(cái)稅政策不斷統(tǒng)一，以東北解放區(qū)為例，1947年前東北地區(qū)各個(gè)解放區(qū)的財(cái)稅政策各不相同，但是1947年8月召開(kāi)了東北解放區(qū)財(cái)經(jīng)會(huì)議通過(guò)《關(guān)于統(tǒng)一財(cái)政制度的決定》，并于當(dāng)年年末基本實(shí)現(xiàn)了東北財(cái)稅的統(tǒng)一預(yù)算統(tǒng)一管理，為全國(guó)解放戰(zhàn)爭(zhēng)的順利進(jìn)行作出了巨大貢獻(xiàn)。

二、執(zhí)政建設(shè)時(shí)期的財(cái)稅政策調(diào)整

1 949年新中國(guó)建立之后，除由于歷史原因而造成港澳臺(tái)三地實(shí)行不同的財(cái)稅政策之外，在長(zhǎng)達(dá)60多年的社會(huì)主義建設(shè)歷程中，黨和政府也根據(jù)不同時(shí)代的經(jīng)濟(jì)社會(huì)形勢(shì)及國(guó)際政治形勢(shì)不斷調(diào)整財(cái)稅政策。

一、國(guó)家財(cái)政預(yù)算體制的不斷調(diào)整

財(cái)政預(yù)算是國(guó)家綜合職能的重要組成部分，財(cái)政預(yù)算體制是國(guó)家政治體制的一個(gè)重要方面，是政府正常運(yùn)轉(zhuǎn)的重要保障。新中國(guó)建立以來(lái)，我們黨和人民政府不斷適應(yīng)政治經(jīng)濟(jì)體制的變化及時(shí)調(diào)整財(cái)政預(yù)算體制，從而保證了國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。[4]

1.建國(guó)初期，結(jié)束各解放區(qū)的分散，實(shí)行國(guó)家高度集中。1950年2月政務(wù)院召開(kāi)全國(guó)財(cái)政會(huì)議，提出統(tǒng)一全國(guó)財(cái)政的工作方針。這是新中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)工作的歷史性會(huì)議，從此財(cái)政經(jīng)濟(jì)工作進(jìn)入了由分散經(jīng)營(yíng)到基本上集中統(tǒng)一的時(shí)期。

2.1953—1978年基本上實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理的財(cái)政預(yù)算體制并探索過(guò)“下放財(cái)權(quán)”?！耙晃濉睍r(shí)期實(shí)行側(cè)重集中的劃分收支、分類分成、分級(jí)管理的預(yù)算管理體制,財(cái)權(quán)主要集中在中央?！按筌S進(jìn)”時(shí)期以“下放財(cái)權(quán)”為主，探索適合本國(guó)國(guó)情的預(yù)算管理體制；但是這一探索在當(dāng)時(shí)“左”的思想影響下, 過(guò)分地?cái)U(kuò)大了地方和單位的財(cái)權(quán)分散了國(guó)家財(cái)力。1960年實(shí)行比較集中的預(yù)算管理體制，把國(guó)家財(cái)權(quán)重新集中在中央、大區(qū)和省一級(jí),縮小專區(qū)、縣、公社的財(cái)權(quán)。文革期間由于經(jīng)濟(jì)社會(huì)受到嚴(yán)重破壞，財(cái)政預(yù)算體制采取了多種維持辦法，如前期實(shí)行“收支掛鉤、總額分成”、后期實(shí)行“ 固定比例留成、超收另定分成比例, 支出按指標(biāo)包干”等。總體上說(shuō)雖然這一階段的財(cái)政預(yù)算體制調(diào)整變化較多較大，但是基本指導(dǎo)思想是“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理”。

3. 1980—1994年實(shí)行劃分收支、分級(jí)包干的財(cái)政預(yù)算體制。黨的十一屆三中全會(huì)以后，我們黨逐步認(rèn)識(shí)傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的缺陷，我國(guó)進(jìn)入改革開(kāi)放的時(shí)代。首要的問(wèn)題是對(duì)經(jīng)濟(jì)管理體制進(jìn)行全面的改革,并以財(cái)政體制改革為突破口，先行一步；改革的基本做法就是實(shí)行“劃分收支、分級(jí)包干”，一定五年不變的體制。其中在中央與地方的關(guān)系方面，基本上走過(guò)這幾個(gè)臺(tái)階：1980年實(shí)行“劃分收支、分級(jí)包干”的財(cái)政體制，二是1984 年推行“劃分稅種、核定收支、分級(jí)包干”財(cái)政體制，1989年實(shí)施“財(cái)政大包干體制”，1994年全面啟動(dòng)分級(jí)分稅財(cái)政體制改革。

4.1994年后實(shí)行分級(jí)分稅的財(cái)政預(yù)算管理體制。1992年鄧小平南巡并發(fā)表重要講話，提出要加快改革開(kāi)放、發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。1994年啟動(dòng)了全國(guó)財(cái)政改革與制度創(chuàng)新的新進(jìn)程，實(shí)行分級(jí)分稅預(yù)算體制改革，劃分中央和地方收入，分中央稅、地方稅和共享稅三種形式分別由國(guó)家稅務(wù)局、地方稅務(wù)局組織征收，并實(shí)行中央給地方以?？畹男问竭M(jìn)行補(bǔ)助，實(shí)行規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度。在這一體制中，地方預(yù)算具有相對(duì)獨(dú)立的預(yù)算支配權(quán)和管理權(quán)，成為名副其實(shí)的一級(jí)預(yù)算主體。

二、縣級(jí)財(cái)政制度的不斷調(diào)整

正如“郡縣治則天下安”這一古語(yǔ)所言，縣級(jí)政府在中國(guó)政治穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)繁榮以及社會(huì)穩(wěn)定方面發(fā)揮著無(wú)可替代的作用。相應(yīng)地，縣級(jí)財(cái)政制度的重要性不可小視。新中國(guó)建立以來(lái)，我們黨和政府也不斷調(diào)整縣級(jí)財(cái)政制度。[5]

1.1953—1978年，“統(tǒng)收統(tǒng)支，分級(jí)管理”。 1953年之前，縣一級(jí)還沒(méi)有建立較為獨(dú)立的財(cái)政，列入省財(cái)政內(nèi)；1953年，縣級(jí)財(cái)政才正式獨(dú)立；但直到1958年中央對(duì)地方財(cái)政實(shí)行了放權(quán)改革，縣級(jí)財(cái)政有了明確的收入來(lái)源。1959年中央開(kāi)始實(shí)行“總額分成，一年一變”的財(cái)政管理體制。之后一直到1978年改革開(kāi)放縣級(jí)財(cái)政的管理體制基本沒(méi)有大的變化。

2.1978—1994年，“分級(jí)包干”和“財(cái)政包干”。 1978年改革開(kāi)放后，縣級(jí)財(cái)政制度也隨著國(guó)家財(cái)政預(yù)算體制的改革而改革。這可以分成2個(gè)階段，1983年前實(shí)行“分級(jí)包干”，主要做法是以1979年的收入數(shù)為基數(shù)，收入大于支出的，多余部分按比例上繳，支出大于收入的，不足部分由中央進(jìn)行調(diào)劑和補(bǔ)助；1983年后實(shí)行“劃分稅種、分級(jí)包干”， 縣級(jí)政府的固定收入有縣級(jí)國(guó)營(yíng)企業(yè)和集體企業(yè)的所得稅、農(nóng)牧業(yè)稅、集市交易稅、契稅；縣級(jí)包干企業(yè)收入、縣級(jí)經(jīng)營(yíng)的糧食、供銷、尚未開(kāi)征的土地使用稅、房產(chǎn)稅和車船使用稅等，并有所調(diào)整。各省和各縣政府采取逐個(gè)談判、逐個(gè)落實(shí)的辦法相應(yīng)在地方財(cái)政之間進(jìn)行了財(cái)政的包干。

3.1994—2002年，分稅制導(dǎo)致縣級(jí)財(cái)政困難。1994年的分稅制改革從制度上規(guī)范了中央和省級(jí)的財(cái)政關(guān)系、提高了中央財(cái)政收入的比重，但是在省級(jí)及以下政府中，上一級(jí)政府盡可能的上收財(cái)權(quán)，下放事權(quán)，從而造成了縣級(jí)財(cái)政困難，產(chǎn)生了地方財(cái)政的收不抵支，必須依賴上級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付，特別是在農(nóng)業(yè)稅取消之后，這一現(xiàn)象更嚴(yán)重。

4.2002年后，農(nóng)業(yè)稅取消后探索“省直管縣”。 1950年初，我國(guó)省以下財(cái)政體制就曾實(shí)行 “省管縣”的財(cái)政體制。1990年，隨著分稅制財(cái)政體制的確立及“地改市”的實(shí)行，“市管縣”成為地方財(cái)政管理體制的主流模式。在實(shí)踐中，市級(jí)經(jīng)常出現(xiàn)利用行政權(quán)力截流、擠占上級(jí)政府撥給縣級(jí)政府的資金、指標(biāo)并竭力向縣級(jí)抽取財(cái)源將一些好的稅種和稅源集中到市級(jí)政府的現(xiàn)象。取消農(nóng)業(yè)稅之后，縣級(jí)財(cái)政更困難。為此，2002年后，全國(guó)部分省市重新探索回歸“省管縣”的財(cái)政體制。“省管縣”的財(cái)政體制的核心是財(cái)政體制由省直接結(jié)算到縣，地級(jí)市和縣之間沒(méi)有直接的財(cái)政業(yè)務(wù)關(guān)系。從各地試點(diǎn)的情況來(lái)看，“省直管縣”財(cái)政體制使縣域經(jīng)濟(jì)實(shí)力明顯增強(qiáng)，為此這一做法目前成為大勢(shì)所趨。

三、必須與時(shí)俱進(jìn)調(diào)整財(cái)稅政策的啟示

通過(guò)回顧我們黨革命及建設(shè)時(shí)期的財(cái)稅政策，筆者認(rèn)為，可以有以下2點(diǎn)重要啟示：

一、財(cái)稅政策是經(jīng)濟(jì)政策的重中之重

我們黨自1978年以來(lái)確定“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”，只有經(jīng)濟(jì)搞得好了，黨的執(zhí)政能力才能不斷地加強(qiáng)。我們搞的是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，黨和政府不宜過(guò)份干涉市場(chǎng)運(yùn)行，中央政府不宜過(guò)度干涉地方政府建設(shè)，但是又不能不管經(jīng)濟(jì)不能不管地方。這就需要從財(cái)稅政策方面著力，加強(qiáng)宏觀調(diào)控能力。

二、財(cái)稅政策必須隨著形勢(shì)的發(fā)展而有所調(diào)整

不管是革命戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期黨的財(cái)稅政策的調(diào)整，還是建國(guó)之后黨和政府的財(cái)稅政策的變革，都是適應(yīng)時(shí)代的需要而不斷調(diào)整的。如果時(shí)代變化了，政策卻跟不上時(shí)代的需要，就會(huì)阻礙經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，進(jìn)行影響到黨的執(zhí)政能力。而能主動(dòng)根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)形勢(shì)的變化不斷調(diào)整財(cái)稅政策，就會(huì)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。改革開(kāi)放后我國(guó)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，其中之一的重要原因，就是財(cái)稅政策的調(diào)整。

注釋：

[1]唐立新，《中央蘇區(qū)財(cái)政收入結(jié)構(gòu)及其成因研究》，《新學(xué)術(shù)論叢》，2010年第3期

[2]《發(fā)展經(jīng)濟(jì)支持抗戰(zhàn)》，http://www.du8.com/readfree/

[3]何先鷹，《論東北解放區(qū)的稅收》，http://www.51kj.com.cn

[4]文炳勛，《新中國(guó)成立以來(lái)財(cái)政預(yù)算體制的歷史演進(jìn)》，《中共黨史研究》 2009年08期

[5]馬昊，《中國(guó)縣級(jí)財(cái)政制度的歷史變遷與改革思路》，，湖南師范大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)，2010年第5期