文｜《小康》記者 羅嶼

曾有專家說過，21世紀(jì)中國面臨的最大風(fēng)險是人口負(fù)增長造成的風(fēng)險。

中國早在2000年就已經(jīng)進(jìn)入老齡化社會，而適齡勞動力則連續(xù)兩年持續(xù)下降，人口問題已到了一個新的十字路口。

近日，中國發(fā)展研究基金會發(fā)布《人口形勢的變化和人口政策的調(diào)整》報告，其中指出新的人口形勢下，我國應(yīng)實施“生育自主、倡導(dǎo)節(jié)制、素質(zhì)優(yōu)先、全面發(fā)展”的新人口政策。

對于報告所提到的諸多政策建議，《小康》采訪了中國發(fā)展研究基金會秘書長盧邁。

如何理解中國人口形勢的變化

《小康》：《人口形勢的變化和人口政策的調(diào)整》報告指出，中國人口形勢已經(jīng)發(fā)生巨大變化。這些變化體現(xiàn)在哪些方面？應(yīng)該作何理解？

盧邁：長期以來，人口基數(shù)大、增長快是中國的基本國情，也是實行計劃生育政策的原因。現(xiàn)在，這種狀況已經(jīng)發(fā)生了重大改變，在經(jīng)歷了從高生育率到低生育率的轉(zhuǎn)變之后，中國的人口形勢與30多年前已大不相同。大的變化可以概括為七個方面：走向人口負(fù)增長、臨近超低生育率水平、人口年齡結(jié)構(gòu)和性別結(jié)構(gòu)的失衡、處于半城市化中的人口流動、農(nóng)村的“空心化”、逐漸蔓延的“民工荒”以及日益凸顯的獨生子女一代的影響。

上述這些變化的發(fā)生，有些直接起因于計劃生育政策的影響，有些則源于戶籍制度造成的城鄉(xiāng)二元分割。這些變化的發(fā)生，表明中國的人口國情已經(jīng)發(fā)生根本性變化，增長過快不再是人口的主要矛盾，取而代之的是源于結(jié)構(gòu)、素質(zhì)和分布上的問題。在這種情況下，對以獨生子女政策為核心的生育政策作出調(diào)整成為必然。

700萬人

2008年，18-22歲人口規(guī)模為1.24億，2011年減少到1.08億；未來10年將平均每年減少700萬人，到2050年新生勞動力規(guī)模將比現(xiàn)在減少近一半。

如何破解未富先老的難題

《小康》：《人口形勢的變化和人口政策的調(diào)整》報告指出，中國人口結(jié)構(gòu)已發(fā)生巨大變化。人口紅利正在消失，老齡化成為必須面對的重大問題。人口老齡化將會給中國社會帶來哪些影響？

盧邁：老齡化的影響不僅僅局限于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，其對社會發(fā)展的影響也是深遠(yuǎn)的。一方面，老齡化加重了家庭照料老年人的負(fù)擔(dān)；另一方面，老齡化改變了社會代際關(guān)系。在低生育率情況下，傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老機(jī)制的自然基礎(chǔ)已經(jīng)瓦解，社會養(yǎng)老機(jī)制成為主導(dǎo)。財富和公共資源的代際轉(zhuǎn)移，改變了社會代際關(guān)系。在中國獨生子女家庭比例大幅上升，人口老齡化進(jìn)程加速和社會轉(zhuǎn)型的背景下，社會代際關(guān)系將會變得更加復(fù)雜。

《小康》：報告指出，和其他一些進(jìn)入老齡化國家相比，中國還面臨“未富先老”的挑戰(zhàn)。

盧邁：按照65歲及以上人口所占比例達(dá)到7%這個標(biāo)準(zhǔn)，中國是于2000年進(jìn)入老齡化社會的。當(dāng)時，中國的人均GDP還不到3000美元，而大多數(shù)發(fā)達(dá)國家的老齡化是在工業(yè)化已經(jīng)完成，社會相對富裕的情況下出現(xiàn)的，同這些國家相比，我國的老齡化的一個突出特點就是“未富先老”。

從經(jīng)濟(jì)增長的視角看，“未富先老”有一些重要的含義。一方面，勞動年齡人口增量減少與高速經(jīng)濟(jì)增長，共同導(dǎo)致普通勞動力的短缺使工資上漲。這時，勞動力成本提高反映為勞動密集型產(chǎn)業(yè)的比較優(yōu)勢的相對弱化。這意味著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)必須要向資本和技術(shù)密集型升級。另一方面，在人均收入剛剛跨入中等偏上水平的發(fā)展階段，中國在物質(zhì)資本豐裕程度上尚不具有明顯的優(yōu)勢，在勞動力素質(zhì)和科學(xué)技術(shù)水平上與發(fā)達(dá)國家也有巨大差距，在資本和技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)上也不具有比較優(yōu)勢。在一定程度上，可以把中國“未富先老”的人口轉(zhuǎn)變特征對經(jīng)濟(jì)增長的潛在不利影響理解為：第一，過早地失去趕超發(fā)達(dá)國家的后發(fā)優(yōu)勢；第二，失去了對仍具有人口紅利的發(fā)展中國家的競爭優(yōu)勢；第三，尚未獲得發(fā)達(dá)國家所應(yīng)具有的技術(shù)創(chuàng)新優(yōu)勢。

因此，無論是面對高收入國家還是低收入國家，中國原有的競爭優(yōu)勢都在減弱，這無疑加劇了轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的緊迫性。

《小康》：針對“老齡化所產(chǎn)生的勞動力不足”問題，目前也有專家持不同意見。比如，有專家提出勞動力短缺不是勞動力不足，而是用工方式存在問題。如招工時只要40歲之前的勞動力，40后、50后根本不錄用。您是如何看待老齡化所帶來的勞動力供給變化？

盧邁：上述用工方式的確是一個原因，但并不能構(gòu)成否認(rèn)人口老齡化所產(chǎn)生的勞動力不足問題的原因。在人口老齡化的背景下，未來我國勞動年齡人口變化趨勢將呈現(xiàn)以下三個特點。

第一，勞動年齡人口比例和規(guī)模變化已經(jīng)或即將出現(xiàn)拐點。2011年末勞動年齡人口比例為74.4%，與上一年比降低了0.1個百分點，雖然只是一個微小的變化，但它昭示著勞動年齡人口比例變化已經(jīng)從上升轉(zhuǎn)為下降。這個下降趨勢將一直延續(xù)，2050年下降到60%以下，相當(dāng)于1980年水平。相比之下，1980年勞動力負(fù)擔(dān)的主要是少兒人口，而在2035年以后，負(fù)擔(dān)的則主要是老年人。根據(jù)本報告預(yù)測，2011-2016年期間15至64歲勞動年齡人口，以平均每年0.23%的速度緩慢增長，2016年達(dá)到9.98億的峰值，隨后開始逐年下降，2050年將縮減至7.45億，相當(dāng)于上個世紀(jì)80年代末的規(guī)模。

第二，新生勞動力數(shù)量大幅度減少。由于生育率的迅速下降和長期的低生育水平，中國新生勞動力的規(guī)模已經(jīng)出現(xiàn)了大幅度縮減。新生勞動力是一個國家人力資源中最具活力的生力軍，其規(guī)模的變化對勞動力供給具有重要的影響。新生勞動力的大幅度縮減勢必給中國勞動力供求關(guān)系和經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來重大影響。

第三，勞動力迅速老化。從30歲以下的最年輕組別和51-64歲最老年齡組別的對比，可以清楚地看到這一趨勢。在未來40年期間，最年輕組別勞動年齡人口的比例一直處于下降狀態(tài)，而最老組別勞動年齡人口比例則一直呈現(xiàn)上升之勢；2020年最老年齡組別的人口比例將超過最年輕組別的人口，到2050年，最年輕組別人口將不足勞動年齡人口的1/4，而最年老組別人口將接近勞動年齡人口的4成。

勞動力市場形勢出現(xiàn)的新變化，預(yù)示著未來的勞動市場政策和制度安排將面臨新的課題，充分挖掘勞動力供給潛力成為中國勞動市場制度改革的新方向。

《小康》：2012年《小康》曾對養(yǎng)老問題進(jìn)行相關(guān)報道，在采訪中了解到，一些民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)深感生存“進(jìn)退維谷”。針對養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)，從政府層面，還有哪些方面需要進(jìn)一步完善？又該如何創(chuàng)造更大的市場激勵？

盧邁：面對我國老年人口的巨大需求，我國的老齡產(chǎn)業(yè)發(fā)展相對滯后。 當(dāng)前，在政府層面可以做出繼續(xù)努力的方面包括以下幾個方面：一是加快制定老年產(chǎn)業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略規(guī)劃，循序漸進(jìn)、逐步推進(jìn)老齡產(chǎn)業(yè)的健康快速發(fā)展；二是根據(jù)老年人的客觀需求和市場的成熟程度，確定優(yōu)先發(fā)展的主導(dǎo)型支柱產(chǎn)業(yè)，發(fā)揮其帶動作用，推動老齡產(chǎn)業(yè)的全面發(fā)展；三是逐步完善相關(guān)公共政策，進(jìn)一步規(guī)范市場行為，加強(qiáng)行業(yè)自律，開創(chuàng)老齡產(chǎn)業(yè)各個行業(yè)共同發(fā)展的繁榮局面；四是構(gòu)建具有可持續(xù)性的養(yǎng)老保障制度，著力解決城市無勞動能力、無生活來源、無法定贍養(yǎng)人的“三無”老人、孤殘老人的生活，大幅度增加老年人照料機(jī)構(gòu)和床位數(shù)以及醫(yī)護(hù)、照料人員，大力推進(jìn)以資金保障和服務(wù)保障為支撐，以鞏固居家養(yǎng)老、擴(kuò)大社區(qū)支持、提升機(jī)構(gòu)服務(wù)能力、促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展為著力點的養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)。

在建立有中國特色的養(yǎng)老模式的過程中，需要同時發(fā)揮家庭、社區(qū)和機(jī)構(gòu)的作用。在鼓勵養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展的同時，需要認(rèn)識到的一個現(xiàn)實是：對于大部分老年人口而言，在自己的家中養(yǎng)老，依靠社區(qū)獲得專業(yè)化的服務(wù)將是今后的現(xiàn)實選擇。

“放開二胎”應(yīng)分步走

《小康》：報告中提出“生育自主、倡導(dǎo)節(jié)制、素質(zhì)優(yōu)先、全面發(fā)展”的新人口政策原則。該如何理解這一原則？

盧邁：原則中的四個部分構(gòu)成了一個有機(jī)整體，缺一不可。生育自主是新人口政策的最終目標(biāo)。生育權(quán)是個人的基本權(quán)利之一。人口政策調(diào)整的最終目標(biāo)，應(yīng)該是個人對生育進(jìn)行自主選擇。而實現(xiàn)生育自主并非意味著政府對人口的發(fā)展無所作為。在生育自主的前提下，采取多種激勵政策，倡導(dǎo)節(jié)制生育在近期仍然是需要的。素質(zhì)優(yōu)先是新人口政策的基石。人口政策的調(diào)整，從根本上說，就是要促進(jìn)人的全面發(fā)展和家庭福祉的提高。

《小康》：為應(yīng)對人口結(jié)構(gòu)變化，報告提出調(diào)整生育政策，提高人口素質(zhì)。針對生育政策調(diào)整，提出分步放開二孩政策?！胺址哦ⅰ钡木唧w步驟是什么？該方案的確定是基于何種考慮？

盧邁：分放二孩包括兩個步驟：第一步，在城市地區(qū)和嚴(yán)格執(zhí)行一孩政策的農(nóng)村地區(qū)即刻放開二胎；第二步，2015年，在實行“一孩半”政策的地區(qū)放開二胎，實現(xiàn)全國全面放開二胎的目標(biāo)。

該方案的提出，是在分別對“政策不變”、“同放二孩”、“同放單獨”、“分放單獨”和“分放二孩”這五種方案下我國人口到2050年時的變化進(jìn)行預(yù)測和模擬的基礎(chǔ)上做出的。

不同政策調(diào)整預(yù)測結(jié)果表明，仍保持現(xiàn)行的生育政策不變不符合中國人口發(fā)展的實際和要求。而全國同時全面放開二孩將會造成短時期內(nèi)生育水平以及出生人口的急劇增加，對教育和醫(yī)療等公共服務(wù)產(chǎn)生沖擊，不利于經(jīng)濟(jì)和社會的穩(wěn)定發(fā)展?！巴艈为殹焙汀胺址艈为殹彪m然可以在一定程度上避免前兩種方案的弊端，但需要花費較長時間，貽誤時機(jī)，且“分放單獨”還存在操作上的困難。與其他調(diào)整方案的預(yù)測結(jié)果相比，“分放二孩”方案下的生育水平在短期內(nèi)比“政策不變”、“同放單獨”和“分放單獨”方案要高，但要比“同放二孩”方案低。此外，和“同放二孩”方案相比，“分放二孩”方案還可以拉大生育高峰的出現(xiàn)時段，降低政策調(diào)整后出現(xiàn)的生育峰值，有利于對放開二孩的結(jié)果進(jìn)行觀察，積累經(jīng)驗，穩(wěn)步推進(jìn)。考慮到生育政策對人口和生育率變化的反應(yīng)已經(jīng)滯后，以及發(fā)達(dá)國家應(yīng)對低生育率的經(jīng)驗和教訓(xùn)，我們認(rèn)為，最為可行的方案是“分放二孩”，即分區(qū)域分步放開二胎，這樣，既充分考慮了政策調(diào)整時間的緊迫性，又保證社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與建設(shè)在穩(wěn)定的人口環(huán)境下有序進(jìn)行。

中小城市和小城鎮(zhèn)應(yīng)加快放開戶籍限制

《小康》：在深化戶籍制度改革方面，報告提出“保留戶籍、總量控制、放寬條件、逐步推進(jìn)”的辦法。這是基于怎樣的考慮？和另外一條路徑，即“把戶籍與福利相剝離”相比，具有怎樣的優(yōu)勢？

盧邁：“保留戶籍”就是目前階段仍要保留城鄉(xiāng)不同的戶籍制度?！翱偭靠刂啤?，就是各地區(qū)根據(jù)本地區(qū)一定時期的承載能力，每年給一定數(shù)量的農(nóng)民工落戶，使之控制在城市財政能力、住房、公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施允許的范圍內(nèi)?！胺艑挆l件”即是各地根據(jù)本地實際，放寬農(nóng)民工在城市落戶的條件，而不能像現(xiàn)在某些地區(qū)的規(guī)定，只給“獲得省部級優(yōu)秀農(nóng)民工”的極少數(shù)人落戶；同時對能夠落戶的農(nóng)民工必須提供與市民同等水平的公共服務(wù)?！爸鸩酵七M(jìn)”，對符合條件的，第一年發(fā)給暫住證，第三年發(fā)給藍(lán)印戶口，第五年發(fā)給正式戶口。這樣，既給進(jìn)城農(nóng)民工實現(xiàn)在城市定居的希望，又兼顧了城市的承受能力，使農(nóng)民工能夠有序落戶，使農(nóng)民工落戶的規(guī)?？刂圃诔鞘谐休d能力之內(nèi)，不給城市管理帶來過大的壓力。

在具體推進(jìn)中，可以采取的具體模式為：中西部地區(qū)的中小城市和小城鎮(zhèn)，可以很快放開戶籍限制，農(nóng)民工享受城市居民的所有待遇；東部地區(qū)的中小城市和小城鎮(zhèn)，原則上也可完全放開戶籍限制；大城市和特大城市，要根據(jù)本地綜合承載能力,采取積極步驟逐步放寬落戶條件,將既有的流入人口不斷吸納成為本地的城市居民。