鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大需要審查批準鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃嗎？

舟山市人大常委會研究室 馮國海

沒有規(guī)劃權哪來的批準權

我認為鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級人民政府沒有規(guī)劃權，因而根本不存在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會需要審查批準鄉(xiāng)鎮(zhèn)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃。地方組織法第八條第二款規(guī)定，縣級以上的各級人民代表大會行使“審查和批準本行政區(qū)域內(nèi)的國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃、預算以及它們執(zhí)行情況的報告”，第九條第四款規(guī)定，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會行使“審查和批準本行政區(qū)域內(nèi)的財政預算和預算執(zhí)行情況的報告”。這里，地方組織法沒有賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大審查批準鄉(xiāng)鎮(zhèn)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃的職權，根本原因是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府沒有規(guī)劃的權力。根據(jù)《國務院關于加強國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃編制工作的若干意見》（國發(fā)［2005］33號）規(guī)定：國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃按行政層級分為國家級規(guī)劃、?。▍^(qū)、市）級規(guī)劃、市縣級規(guī)劃。并沒有提到鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃。可見，國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃應該是縣級及縣級以上政府的事。事實上，縣級人民政府在編制五年發(fā)展規(guī)劃草案時，都事先征求了所屬各部門和各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的意見，基本上涵蓋了鄉(xiāng)鎮(zhèn)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃的內(nèi)容，因而鄉(xiāng)鎮(zhèn)無需單獨制定五年發(fā)展規(guī)劃。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以有建設發(fā)展計劃。地方組織法第九條第三款規(guī)定，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會行使“根據(jù)國家計劃，決定本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟、文化事業(yè)和公共事業(yè)的建設計劃”。這里所指的計劃是“根據(jù)國家計劃”制定，不是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)自行單獨制定。如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)各自為政制定發(fā)展計劃甚至長遠規(guī)劃，那么整個縣域經(jīng)濟社會發(fā)展豈不被分割得四分五裂？而且計劃不是規(guī)劃，計劃可以隨時調(diào)整，而規(guī)劃則相對穩(wěn)定。

貴州省德江縣人大常委會 黎啟海

鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大只需審查決定建設計劃

筆者認為，根據(jù)地方組織法的規(guī)定精神，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大只需審查決定鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟、文化事業(yè)和公共事業(yè)建設計劃以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政工作實施計劃。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大無需審查批準鄉(xiāng)鎮(zhèn)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃。

根據(jù)我國憲法和有關法律的規(guī)定，全國性的、縣級以上地方各級區(qū)域性的國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃，須由本級人民政府（包括國務院）編制計劃草案，提請同級人大會議審查和批準。在本級人大（包括全國人大）會議閉會期間，根據(jù)經(jīng)濟運行情況必須作部分調(diào)整的，須由本級人民政府提請同級人大常委會審查批準調(diào)整方案。然而，鄉(xiāng)鎮(zhèn)是我國行政區(qū)劃的最小單位，一般縣級人民政府在編制國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃草案時，都事先征求了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的意見，鄉(xiāng)鎮(zhèn)無需制定包括五年規(guī)劃在內(nèi)的國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃。并且，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的法定職權與縣級以上各級人大的法定職權有所不同，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大審查批準包括五年規(guī)劃在內(nèi)的國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃缺乏法律支撐；鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大不設立常委會，審查批準包括五年規(guī)劃在內(nèi)的國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃調(diào)整方案同樣缺乏法律支撐。

地方組織法規(guī)定：鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大根據(jù)國家計劃，決定本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟、文化事業(yè)和公共事業(yè)的建設計劃，決定本行政區(qū)域內(nèi)的民政工作的實施計劃；鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府執(zhí)行本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃。由此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府應當根據(jù)縣級國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃，編制鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟、文化事業(yè)和公共事業(yè)的建設計劃草案，并提請鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大會議審查決定；編制鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政工作實施計劃草案，并提請鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大會議審查決定。據(jù)媒體報道，2012年3月16日至17日，江蘇省大豐市萬盈鎮(zhèn)十二屆人大一次會議審議并通過《2012—2016年萬盈鎮(zhèn)經(jīng)濟、文化事業(yè)和公共事業(yè)的建設計劃報告》。這一做法，與一些地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大審查批準五年規(guī)劃的較多數(shù)做法相比，應當說是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大依法履職的一個典范。

安徽省蕪湖市三山區(qū)人大常委會 滕修福

鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大審查批準五年規(guī)劃于法有據(jù)

筆者認為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會審查批準鄉(xiāng)鎮(zhèn)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃或五年規(guī)劃，于法有據(jù)。

咬文嚼字地說，縣級以上地方各級人大“審查和批準本行政區(qū)域內(nèi)的國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃”有明確的法律表述，而在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的法定職權中不能直接找到；但類似的表述還是有的，地方組織法第九條規(guī)定：“根據(jù)國家計劃，決定本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟、文化事業(yè)和公共事業(yè)的建設計劃”以及“決定本行政區(qū)域內(nèi)的民政工作的實施計劃”。這里的“經(jīng)濟、文化事業(yè)和公共事業(yè)”、“民政工作”等無疑包含在國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃之中。

“規(guī)劃”是比較全面的長遠的發(fā)展計劃，如“十年規(guī)劃”、“五年規(guī)劃”之類的。我國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃前10個五年稱之為“五年計劃”，到2006年才稱之為“第十一個五年規(guī)劃”。因此，從2011年開始的地方各級國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃，其實就是過去所說的未來五年的國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃。地方組織法未見“規(guī)劃”一詞，究其原因，地方組織法從1979年制定到2004年第四次修正，那時候只有國民經(jīng)濟和社會發(fā)展五年計劃，還沒有“五年規(guī)劃”一說?，F(xiàn)在我們所說的“國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃”，在2004年之前就是稱之為“國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年計劃”。既然鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大決定（審查批準）單項或年度相關計劃有法可依，那么決定長遠計劃（規(guī)劃）也是于法有據(jù)，只不過規(guī)劃比計劃更長遠更全面而已。

開化縣人大常委會辦公室 陳宏衛(wèi)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大批準發(fā)展規(guī)劃是現(xiàn)實需要

筆者認為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大對經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃草案的審查雖無法律的明文規(guī)定，但從當前社會發(fā)展現(xiàn)實來看卻十分需要。

其一，全縣范圍內(nèi)的經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃或年度計劃草案雖已涵蓋鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)容，實際上由于強鎮(zhèn)擴權和城鎮(zhèn)化的深入，每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展都有其特殊性，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大把經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃或計劃草案列入人代會審查也是合理的。

其二，隨著基層民主化進程的推進，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表要求參與社會管理的熱情已越來越高，本地政府制定經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃草案，并由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會進行審查批準正是呼應了代表的需要。

其三，目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表審議水平可能處于一個較低水平，但通過對經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃草案的審查，即使是程序性通過，但從長遠而言也有利于擴大代表的知情權、參與權，拓展監(jiān)督范圍，提高代表履職能力。

2011年底和2012年初，某些鄉(xiāng)鎮(zhèn)舉行人代會效仿縣級以上人代會審查批準本行政區(qū)域內(nèi)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要的做法，也聽取和審查批準關于該鎮(zhèn)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要及其報告。有人認為，按地方組織法規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大無“審查和批準本行政區(qū)域內(nèi)的國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃”這一職權。但也有人認為，這是隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟社會快速發(fā)展，加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大監(jiān)督工作的需要。