□ 譚英俊， 段瑞瓊

（廣西行政學(xué)院， 廣西 南寧 530021）

隨著城市經(jīng)濟的快速發(fā)展， 農(nóng)民工隊伍也在不斷地發(fā)展壯大， 他們?yōu)榧涌斐鞘谢M程做出了巨大的貢獻，但其住房問題也日益凸顯?？梢哉f，城市農(nóng)民工住房問題已成為社會各界關(guān)注的焦點。因此，研究農(nóng)民工住房問題，不但有助于改善農(nóng)民工生活條件、保障農(nóng)民工的合法權(quán)益，而且有助于加快城市發(fā)展步伐，維護社會穩(wěn)定。

一、城市農(nóng)民工住房問題研究的脈絡(luò)與發(fā)展

（一）研究緣起階段（2003－2006）

2003年， 中央開始對城市農(nóng)民工問題做出政策上的調(diào)整，即以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌解決城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)存在的矛盾，積極倡導(dǎo)農(nóng)村勞動力入城就業(yè)， 在戶籍制度上也進行了相應(yīng)的改革。2005年，城市農(nóng)民工住房問題已經(jīng)引起了中央和各地方政府的高度重視。 城市農(nóng)民工住房問題作為重要的民生問題被納入到政府工作議程之中。同年， 住建部將解決進城務(wù)工農(nóng)民工住房問題列入該年度的工作重點。這個時期，已有學(xué)者開始關(guān)注這一問題，但介于主題的新穎性，相關(guān)研究成果并不多，比較有代表性的如陸強率先撰寫的《安居才能樂業(yè)——“農(nóng)民工”的城鎮(zhèn)住房問題探討》，首次提出要重視農(nóng)民工住房問題研究；［1］張子珩也對我國流動人口居住問題進行了研究，［2］等等。

（二）初步發(fā)展階段（2006－2008）

2006年3月27日，《國務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》（國發(fā)［2006］5號）發(fā)布，提出要多渠道改善農(nóng)民工居住條件。2007年8月7日，《國務(wù)院關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》（國發(fā)［2007］24號）文件下發(fā)，再次明文提出要多渠道改善農(nóng)民工居住條件。 這一時期有更多的學(xué)者關(guān)注城市農(nóng)民工住房問題，研究成果逐漸增多。其中較有代表性的是農(nóng)民工城市貧困項目課題組對北京、廣州、南京、蘭州等地區(qū)農(nóng)民工生活狀況、工資水平及公共服務(wù)等現(xiàn)狀的調(diào)查；［3］黃乾基于五城市實證分析了農(nóng)民工定居城市意愿的影響因素；［4］黃卓寧對農(nóng)民工住房來源及住房水平進行了實證研究，［5］等等。

（三）逐步深化階段（2008－至今）

2008年1月10日，建設(shè)部等五部委印發(fā)了《關(guān)于改善農(nóng)民工居住條件的指導(dǎo)意見》，首次提出要將農(nóng)民工住房問題納入城市規(guī)劃， 引導(dǎo)用人企業(yè)解決農(nóng)民工住房問題。2009年的政府工作報告首次提出要解決農(nóng)民工住房問題， 把農(nóng)民工住房保障問題作為一個重大的民生問題來抓。在此背景下，一些地方政府紛紛出臺相關(guān)政策和規(guī)定試圖解決這一問題。 學(xué)界由此對農(nóng)民工住房問題給予了更多的關(guān)注，取得了豐碩的研究成果。有代表性的是： 張智對各地解決農(nóng)民工住房問題的調(diào)查與研究；［6］陳春、馮長春對農(nóng)民工住房狀況與留城意愿的研究；［7］丁富軍、呂萍基于政策過程視角對轉(zhuǎn)型時期的農(nóng)民工住房問題的研究，［8］等等。

二、城市農(nóng)民工住房問題研究聚焦的主題

隨著城市農(nóng)民工住房問題日益成為民生的基本問題，相關(guān)成果也不斷面世，一度成為學(xué)界研究的熱點。目前的研究主要聚焦以下主題：

（一）農(nóng)民工住房面臨的突出問題

一些學(xué)者通過實地調(diào)查、 統(tǒng)計分析等方法對農(nóng)民工住房面臨的問題進行了分析。 這些問題總結(jié)起來主要表現(xiàn)在以下幾方面：

1.居住面積小。王凱等學(xué)者的研究表明，當(dāng)前我國農(nóng)民工人均居住面積為3－10m2之間。［9］國家統(tǒng)計局2006年城市農(nóng)民工生活質(zhì)量狀況專項調(diào)查的結(jié)果顯示：農(nóng)民工一般幾個人或全家人居住在20－30平方米的房子內(nèi)。［10］

2.與城市居民居住水平差距大。改革開放以來，我國城市居民的人均住房面積已上升到28m2， 是1978年的4倍多。 但同期城市農(nóng)民工的住房條件幾乎沒有改善。一些學(xué)者的調(diào)查表明，我國城市農(nóng)民工的人均住房面積與城市市民之間的差距普遍在4－5倍之間。［11］

3.安全保障低。城市農(nóng)民工多居住在城鄉(xiāng)結(jié)合部的出租房，大多交通不便、環(huán)境復(fù)雜、治安管理薄弱，缺乏安全保障。［12］

4.居住環(huán)境差、設(shè)施不完備。農(nóng)民工居住的出租房、宿舍、工棚等大部分沒有專職保潔人員，沒有物業(yè)管理，污水、垃圾處理設(shè)施極度缺乏，居住環(huán)境臟、亂、差。［13］

（二）制約解決農(nóng)民工住房問題的因素

學(xué)者們對制約解決農(nóng)民工住房問題的深層次原因進行了剖析，歸結(jié)起來主要有以下幾點：

1.“城鄉(xiāng)二元”體制的制約。我國傳統(tǒng)的“城鄉(xiāng)二元”體制導(dǎo)致了森嚴(yán)的戶籍壁壘。因為“戶口”問題，城市一系列的住房改革，例如住房貨幣化補貼、建設(shè)經(jīng)濟適用房、廉租房等等，都是針對城市市民的，并沒有把農(nóng)民工包括在內(nèi)。這種體制制約下產(chǎn)生的政策偏失，進一步制約了農(nóng)民工住房問題的解決。

2.相關(guān)政策和法律缺失的制約。目前，我國沒有專門的保障農(nóng)民工住房權(quán)益方面的政策和法律法規(guī)?，F(xiàn)行社會保障的各種法規(guī)、 規(guī)章等并不適用于農(nóng)村和非公有制企業(yè)，也就是將農(nóng)民工排除在這一范圍之外。農(nóng)民工住房問題處于無法可依的狀態(tài)。［14］

3.農(nóng)民工自身因素的制約。農(nóng)民工自身的文化素質(zhì)不高，微薄的收入是其改善住房現(xiàn)狀的障礙。加之農(nóng)民工是一個流動性較大的群體， 他們多數(shù)以臨時居住為主， 相當(dāng)一部分農(nóng)民工來到城市的主要目的是為了獲取勞動收入，較少有在城里長期固定居住的想法。因而他們對住房條件要求低，面對居住條件差的住房，也缺乏維護自身權(quán)利的意識。

（三）農(nóng)民工住房的實踐模式探索

近年來，在中央政府的高度重視下，各地結(jié)合本地區(qū)的實際情況， 從多方面對切實解決農(nóng)民工住房問題進行了實踐探索，主要有以下幾種形式：

⒈農(nóng)民工公寓。農(nóng)民工公寓由政府適度保障，只租不售，價格低廉，在運營中保本微利，旨在解決城市農(nóng)民工的住房問題。如上海鑫澤陽光公寓，該項目是上海市莘莊工業(yè)園區(qū)利用自有土地、資金投資建設(shè)，為解決園區(qū)內(nèi)落戶企業(yè)外來務(wù)工人員居住問題的一個項目。目前，公寓已有6000多名落戶企業(yè)員工入住。［15］此外，臨沂“一元農(nóng)民工公寓”也比較典型?！耙辉ⅰ本褪敲刻煲辉涂勺∷薜墓??！耙辉ⅰ币殉蔀槲覈谝患矣韶斦芸?，政府投資，公益性運營的農(nóng)民工公寓。［16］

⒉廉租房和公租房。 廉租房是指政府以租金補貼或?qū)嵨锱渥獾姆绞剑?向符合城鎮(zhèn)居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)且住房困難的家庭提供社會保障性質(zhì)的住房。 如青島四方區(qū)康居公寓是由市、區(qū)兩級財政投資建設(shè)、迄今為止全國集中建成的最大的廉租房小區(qū)。 居住在該小區(qū)的住戶可以享受到不亞于商品房的高質(zhì)量物業(yè)管理服務(wù)。［17］而深圳市政府在2006年印發(fā)通知，提出對于長期在深圳務(wù)工的農(nóng)民工， 可以考慮將其納入公共租賃房的保障范圍內(nèi)。［18］

⒊住房公積金和鼓勵性政策。2009年，重慶市頒布實施了《關(guān)于住房公積金管理有關(guān)具體問題的規(guī)定》，提出進城務(wù)工農(nóng)民工可繳存住房公積金。 重慶市是全國唯一一個在政府文件中將農(nóng)民工列為住房公積金政策覆蓋對象的地區(qū)。2008年， 湖南省出臺相關(guān)政策，提出要將農(nóng)民工納入住房保障體系， 指出要對部分農(nóng)民工貸款買房的行為進行一定力度的支持。［19］

（四）國外解決城市低收入群體住房問題的經(jīng)驗

國外對解決城市低收入群體住房問題積累了較為成熟的經(jīng)驗， 對我國解決農(nóng)民工住房問題具有借鑒意義。具體來說，國外的經(jīng)驗主要有：

⒈政府是主導(dǎo)力量。從日本、德國、新加坡、英國等國家的經(jīng)驗看， 國外在解決城市低收入者的住房問題時并不單單依賴市場機制。 政府往往會介入保障性住房建設(shè)并成為主導(dǎo)力量。例如：新加坡是世界上以政府主導(dǎo)建房并成功解決居民居住問題的典范。［20］

⒉頒布相關(guān)法律，明確具體責(zé)任。國外在解決低收入者住房問題時， 都有相關(guān)的法律明確規(guī)定政府的責(zé)任。通過法律的規(guī)定和約束，政府會盡可能地將有限的土地資源和財力投入到公共住房建設(shè)中， 有效地保障公共住房提供源。如日本的《公營住宅法》、德國的《聯(lián)邦住宅建設(shè)法》等。［21］

⒊建立專職的管理機構(gòu)。 成立獨立的專職機構(gòu)是各國有效解決城市低收入群體住房問題的保障。 如新加坡的房屋發(fā)展局、日本的住宅局。這些管理機構(gòu)配備專業(yè)管理人員， 獨立作業(yè)， 引導(dǎo)和監(jiān)督相關(guān)政策的執(zhí)行。［22］

4.提供政策性的資金支持。低收入者住房問題中最重要的影響因素就是資金問題。 新加坡的強制住房儲蓄、德國的房租補貼、日本的住宅金融公庫都在解決城市低收入群體住房問題上發(fā)揮了重要作用。［23］

（五）農(nóng)民工住房問題的對策研究

⒈消除改革農(nóng)民工住房問題的制度障礙。首先，農(nóng)民工融入城市是社會發(fā)展的必然趨勢， 但是農(nóng)民工與城市的實質(zhì)性融合還存在著諸多制度上的障礙。 在這些制度障礙中，最關(guān)鍵的是戶籍制度。我國戶籍制度的弊端不僅體現(xiàn)在戶口所在地和工作地的二元化管理上，而且表現(xiàn)為戶籍與各項社會福利相掛鉤。因此，要解決農(nóng)民工住房問題，就要弱化戶籍制度，消除區(qū)域性制度障礙，使農(nóng)民工真正融入城市。這樣，不僅可以將農(nóng)民工住房問題納入到城市居民住房保障體系中，也可以使農(nóng)民工享受到與普通市民一樣的社會公共服務(wù)。 這就為加速農(nóng)民工的城市化提供了制度基礎(chǔ)。其次，現(xiàn)行的土地制度與農(nóng)民工住房問題存在沖突。在我國現(xiàn)行的土地制度下， 農(nóng)民離開土地之后非但不能從土地中獲得收益，還會使土地閑置，造成資源浪費。呂萍、 周滔等學(xué)者總結(jié)了解決農(nóng)民工住房問題的主要方式與現(xiàn)行土地制度之間存在沖突的根源， 在分析導(dǎo)致沖突主要原因的基礎(chǔ)上，提出了土地政策調(diào)整的建議，包括有條件地將農(nóng)民工住房用地問題納入城市土地政策統(tǒng)籌考慮，制定城鄉(xiāng)統(tǒng)一協(xié)調(diào)的土地政策體系等。［24］

⒉努力構(gòu)建城市農(nóng)民工住房保障體系。 學(xué)者們通過實證研究發(fā)現(xiàn)，目前，我國的城市住房保障政策主要是針對城市居民中的低收入群體， 并沒有專門針對農(nóng)民工的住房保障政策。 學(xué)者們在研究解決農(nóng)民工住房問題時， 一致認(rèn)為應(yīng)將農(nóng)民工住房問題納入到城市住房保障體系中。 金三林提出應(yīng)建立 “農(nóng)民工經(jīng)濟租用房、廉租房、經(jīng)濟適用房、限價商品房”四位一體的住房保障體系，通過這個體系，擴大住房保障的覆蓋面，把農(nóng)民工納入到城市住房保障體系中。［25］魏燕娜提出了農(nóng)民工同城待遇模式，指出農(nóng)民工應(yīng)該享有同城待遇，并探索了同城待遇模式：農(nóng)民工只要繳納住房公積金5年或者一定年限，就可以申請住房公積金貸款買房，并且在城市有固定住所的農(nóng)民工可以向公安機關(guān)申請戶口遷入，其配偶子女也可以一并遷入。［26］

⒊切實加大對農(nóng)民工住房的監(jiān)管力度。 學(xué)者們的研究顯示，由于自身收入低、流動性大等特點，租房已成為農(nóng)民工的首選。 張智在對各地農(nóng)民工住房問題的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)， 全國有許多省市已經(jīng)在農(nóng)民工工棚居住標(biāo)準(zhǔn)方面做出了相關(guān)規(guī)定，其中，杭州、天津和北京的規(guī)定較有代表性。［27］但農(nóng)民工住房問題的監(jiān)管力度還不夠大。對此，有學(xué)者提出，政府要采取一定的措施發(fā)展租房市場，建立專門的監(jiān)管機構(gòu)，并出臺相關(guān)的政策法規(guī)對租房市場進行有效管理。葉紅指出，政府應(yīng)該對出租房市場進行強制性管理，對出租房的基本設(shè)施、衛(wèi)生、安全條件等制定出最低標(biāo)準(zhǔn)，并且強制執(zhí)行。［28］張協(xié)奎等認(rèn)為各地方政府應(yīng)成立專門的機構(gòu)， 通過管理保障住房的房源、資金、市場流通渠道等對農(nóng)民工住房問題負(fù)責(zé)。 同時將解決城市農(nóng)民工住房問題作為績效考核的重要指標(biāo)之一， 對政策執(zhí)行出現(xiàn)偏差的人員進行行政問責(zé)。［29］

⒋積極探索支持農(nóng)民工買房的資金政策。 資金問題是解決農(nóng)民工住房問題的關(guān)鍵?，F(xiàn)階段，雖然農(nóng)民工的工資水平有所提高， 但他們依然負(fù)擔(dān)不起城市居高不下的房價。 這就需要各級政府積極探索農(nóng)民工住房優(yōu)惠政策， 盡可能多地為解決農(nóng)民工住房問題提供支持。魏燕娜提出可探索公積金異地轉(zhuǎn)移機制，在縮小地區(qū)收入水平的基礎(chǔ)上， 實行全國統(tǒng)一的公積金繳納標(biāo)準(zhǔn)。 發(fā)揮農(nóng)民工輸出地與輸入地的公積金管理中心的作用，簡化住房公積金提取手續(xù)，使住房公積金能真正惠及農(nóng)民工。［30］另外，賀小燕提出，可以通過一些金融措施來緩解農(nóng)民工住房資金問題， 例如建立住房儲蓄存款制度。該儲蓄制度是消費者為了購房、建房而進行的儲蓄行為，存款的唯一用途是為個體購房進行融資。政府通過儲蓄獎勵的方式， 提高住房儲蓄貸款對居民的吸引力。［31］毛勝勇提出建立“房屋銀行”，通過發(fā)行“房屋劵”解決農(nóng)民工住房問題。由政府建立“房屋銀行”，對農(nóng)民工閑置的房產(chǎn)進行評估，發(fā)給農(nóng)民工相應(yīng)價值的“房屋劵”，農(nóng)民工在城市購房時可以通過“房屋劵”充抵相對應(yīng)的房款。在農(nóng)民工重新回到農(nóng)村時，可以通過“房屋劵”到“房屋銀行”購回或者重新選擇房屋或宅基地。通過“房屋劵”制，可以盤活農(nóng)村房地產(chǎn)，為農(nóng)民工在城市購房提供支持， 也為農(nóng)民工回農(nóng)村生活提供可能。［32］

⒌大力提升農(nóng)民工自身素質(zhì)。當(dāng)前，我國農(nóng)民工群體的文化素質(zhì)不高，進城后就業(yè)競爭力弱，影響其在城市立足。 因此， 必須提高農(nóng)民工的職業(yè)技能和文化水平，增強其就業(yè)競爭力，提高收入，以此改善住房條件。一方面，政府要根據(jù)企業(yè)用工需求和農(nóng)民工培訓(xùn)愿意，組織并開展多種類、多形式的培訓(xùn)，完善農(nóng)民工就業(yè)信息服務(wù)，多渠道為農(nóng)民工提供就業(yè)信息，增強農(nóng)民工自身能力。另一方面，農(nóng)民工要增強維權(quán)意識，要主動學(xué)習(xí)法律知識，當(dāng)自身權(quán)益受到侵犯時，要學(xué)會用法律手段維護自身權(quán)益。 在企業(yè)組織內(nèi)也可以建立農(nóng)民工工會，集中力量維護自身權(quán)益。［33］

三、城市農(nóng)民工住房問題研究的評價與展望

盡管城市農(nóng)民工住房問題研究已經(jīng)取得了豐碩成果，也在一定程度上有利于改善農(nóng)民工的生活水平，但從總體上說，城市農(nóng)民工住房問題仍然比較突出，住房困難依舊困擾著很多農(nóng)民工。 目前的理論研究與實踐需求尚有較大的差距， 在一定程度上制約著農(nóng)民工住房問題的有效解決。筆者認(rèn)為，未來農(nóng)民工住房問題研究應(yīng)該注意以下幾點：

（一）研究方法應(yīng)更加科學(xué)

目前， 對農(nóng)民工住房問題研究的方法主要是以個別城市的定量分析和邏輯推演的定性分析為主。 全國性的定量分析很少， 定性分析也主要是采用從現(xiàn)狀——成因——解決問題的研究范式。 研究陷入了要么定性、要么定量的單向技術(shù)線路窠臼，制約了研究結(jié)論的信度與效度。在定量研究提出假設(shè)、闡釋問題的因果關(guān)系、 揭示問題呈現(xiàn)的規(guī)律的過程中運用定性研究方法，有利于更好地解決問題。在進行定性分析時，定量分析的資料也具有較強的解釋功能。 未來城市農(nóng)民工住房問題的研究要注重這兩種研究方法的穿插使用、相互結(jié)合，從而實現(xiàn)工具理性與價值理性的有機融合。同時，農(nóng)民工住房問題也要由個案分析擴展到總體分析， 要特別注意從個案實證分析中提煉出具有普遍指導(dǎo)意義的研究結(jié)論，實現(xiàn)個別與一般、特殊與普遍的有機結(jié)合。

（二）研究思路應(yīng)更加開闊

目前，學(xué)者們從經(jīng)濟學(xué)、社會學(xué)、行政學(xué)等多元視角對農(nóng)民工問題進行了較為深入的研究。 但這些研究缺乏系統(tǒng)思維和整體觀念， 研究得出的結(jié)論往往呈現(xiàn)只見樹木不見森林的狀態(tài)。 農(nóng)民工住房問題原本就是一個涉及面極廣的系統(tǒng)工程，因此，要摒除“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的碎片化思維方式，在協(xié)調(diào)與整合的系統(tǒng)思維中探索治理的新路徑。 只有以一種整體性思維進行頂層設(shè)計和戰(zhàn)略謀劃， 才能使農(nóng)民工住房問題的研究思路更系統(tǒng)、設(shè)計更周全、方法更科學(xué)。

（三）研究主題應(yīng)具有前瞻性

在國務(wù)院2010年中央一號文件中首次使用了 “新生代農(nóng)民工”的提法。所謂“新生代農(nóng)民工”，主要是指20世紀(jì)80年代、90年代出生的農(nóng)民工，他們占農(nóng)民工總數(shù)的60%，大約有1億之多。新生代農(nóng)民工以“三高一低”為特征：受教育程度高，職業(yè)期望值高，物質(zhì)和精神享受要求高，工作耐受力低。對新生代農(nóng)民工而言，他們外出打工的目的已與父輩的“賺錢型”完全不同?；谶@些特點， 他們面臨著更嚴(yán)重的城鄉(xiāng)雙重邊緣化的危險。［34］但目前農(nóng)民工住房問題研究對于這一新興群體的關(guān)注較少，因而需要加大追蹤研究力度。

（四）研究對策應(yīng)注重實效

目前， 學(xué)界對于解決城市農(nóng)民工住房問題的思路多集中在政策層面， 基本一致的觀點是將城市農(nóng)民工的住房問題納入到城鎮(zhèn)居民的住房保障體系中。 但在保障體系構(gòu)成、 政策執(zhí)行和保障方式等方面提出的具體措施較少，建議的可操作性不足。同時，學(xué)者們認(rèn)為解決農(nóng)民工住房問題應(yīng)以政府為主體， 企業(yè)和住房市場為輔助，但對于具體的責(zé)任劃分、職責(zé)界定、實施措施并沒有明確的界定， 理論研究仍然停留在學(xué)術(shù)探討的層面。因此，未來的城市農(nóng)民工住房問題研究要更多地關(guān)注政策建議的可操作性， 要更貼近我國各地的實際。

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